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提要：當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。預算管理制度作為現代經濟體系中最重要的一環，能否健全預算管理制度體系，完善預算管理制度內容成為打贏經濟攻堅戰的關鍵。本文通過梳理我國預算管理制度發展歷程，審視當前存在的種種問題，結合報告中的相關新理念，提出健全預算編制細則、加強預算監督的廣度、打造透明預算、完善地方債監督機制、進一步完善人大預算審查監督機制的建議。
關鍵詞：；預算管理制度；全面規范透明；標準科學；約束有力；績效管理
一、前我國預算管理制度的發展
國家預算是指經法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃。它規定國家財政收入的來源和數量、財政支出的各項用途和數量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向。我國預算管理制度改革經歷了四個階段：一是預算管理制度的恢復。1979～1993年，我國恢復了預算報告編制與批準制度，設立專門的預算審查機構和預算報告審計監督機構，建立了以《國家預算管理條例》為標志的預算管理制度規范了預算編制的內容、形式和預算草案的審批。此階段中的預算管理強調預算的平衡和對赤字規模的控制力度，著重加強預算平衡管理和預算外資金管理。二是預算管理制度的更新。1994～1999年，與社會主義市場經濟相適應的預算管理制度初步形成，完成了《預算法》的編制以及立法工作，注重預算收入管理。與此同時，初步形成了復式預算體系，并進一步加強了預算平衡與赤字控制和債務管理。此階段中的預算管理以收入管理為重心，以預算平衡為宗旨。三是預算管理制度逐步健全。2000～2013年，我國預算管理制度逐步健全。此階段以部門預算改革為中心，以支出預算管理為重點，以政府收支分類改革為代表統籌預算內外資金，復式預算體系進一步完善，對不同性質的政府資金分類管理，提高管理效率。同時，建立了預決算公開制度和國債余額管理制度，績效成為預算管理工作的關注重點。四是預算管理制度長足發展。2014年至今，我國預算管理制度取得長足發展，完成了新《預算法》的編制和立法工作，在原有基礎上進一步推進預算全過程公開，發揮公民對政府收支活動的限制和約束功能。同時，還在預算全口徑管理、轉移支付制度、地方政府債務等多方面提出了明確要求。還強化了違法責任追究機制，對預算過程中各類違法行為和相關人員的法律責任進行直接具體的規定。此階段預算審點從收支平衡、赤字規模轉向了支出預算，同時將收入預算由約束性轉向預期性，明確各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。
二、我國預算管理制度的不足
2014年8月31日，《預算法》修正案由全國人大常委會通過。并且于2015年1月1日開始正式實施，經過三年的實施與和執行，取得了重大的實踐效果。一是建立起現代預算管理制度的基本理念；二是以包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算構建的全口徑政府預算體系得以建立，預決算公開透明取得一定的成效；三是多項具體制度改革有序推進；四是地方政府債務管理體系及風險預警制度得以建立。但《預算法》實踐中也出現了諸多問題和不足。具體情況如下：一是全口徑預算仍未實現。《預算法》界定的納入預算管理的政府收支并不全面，越位與缺位同時存在。仍有相當一部分公共資金未納入預算管理。《預算法》沒有明確提出要規范和加強國有資產監督管理，不利于維護國有資產的安全和完整，不利于合理配置和有效利用國有資產。在地方層面，國有資本經營預算仍未完全推開。同時，預算外資金尤其是制度之外資金的控制力度不夠，私設“小金庫”的現象仍存在。二是預算公開制度仍然有待于進一步完善。現行規定并未從權利角度規定老百姓的預算知情權及其救濟途徑，未賦予老百姓主動性請求公開的權利、預算過程的適度參與權等。預算公開遠未達到能夠讓老百姓真正能夠看得懂，讓預算公開真正能夠讓老百姓了解政府的施政意圖、方向和范圍，從而達到政府與人民之間的良性互動和國家善治。三是地方債務管理制度需要進一步加強。現實中縣、市一級是地方公共服務的最直接提供者，也是最主要的地方舉債者，而《預算法》規定省級政府才是舉債主體，這種權責分離機制不利于債務管理。所有省級地方政府舉債，不區分常態、非常態，一律列入本級預算調整方案，由地方人大常委會批準，這使得地方人民代表大會也即地方人大代表沒有權力和機會對地方舉債的合理性、可行性等發表看法、施加控制，地方權力機關對地方政府發債的監督流于形式。地方政府在債務壓力之下，地方舉債亂象、大量舉債行為仍然存在。地方政府通過虛假的PPP模式、發行城投債等形式舉借債務，這些債務最終仍將轉換為政府債務，地方舉債沖動仍未得到堅決遏制。四是人大預算審查監督未實現實質性突破。人大預算審查監督的基本規則和機制遠未建立。人大在預算過程中的邊緣性地位和橡皮圖章印象仍難以得到根本改變。預算決策、執行與績效評估過程中未安排的相應公眾參與制度，如預算征詢制度、預算績效公眾評價制度等，這與加強民主監督、實現民主財政與國家治理的現代化是不吻合的。另外，各級開發區的財政預算監督未明確規定，游離于監督之外。
三、《報告》中預算發展新內容
十八屆三中全會對預算改革的目標設定為“全面規范，公開透明”，《報告》在對過去我國財稅體制改革取得的進展進行肯定的同時，提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算管理制度，全面實施績效管理”，對預算改革提出了更高的要求，特別是約束有力與績效管理。一是“全面規范透明”是預算的“鐵帽子”。公開透明是現代財政制度的重要準則和基本特征，預決算公開在本質上就是政府行為的透明，關系到政府行為能否有效接受社會監督。應進一步規范預算行為，推行全口徑政府預算管理，強化政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算與一般公共預算的統籌銜接。強化人大對政府收支的監督和控制，明確預算主體的權力和責任，建立健全全面規范、公開透明的預算管理制度，保障公共財政資金的籌集、分配和使用能最大限度地符合社會公共需要。二是“標準科學、約束有力”成為預算的“鐵籠子”。近年來，省、市、縣各級地方政府都存在以銀行貸款、信托融資等形式，通過政府承諾用財政資金償還的違規債務。因此，急需強化預算的約束力，實現預算“硬約束”，進一步規范政府收支行為。要嚴格執行經過人大批準的預算，不得隨意改變。嚴格恪守《預算法》對地方政府舉債融資行為的明確規定。嚴控地方政府債務增量，嚴肅財經紀律，嚴厲查處違法違規行為，終身問責，倒查責任。三是“全面實施績效管理”成為預算的“鐵尺子”。要全面推進預算績效管理，覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程，更好發揮財政職能作用，使每一筆錢都要花在明處、用出實效。同時，要加強預算績效管理，提高財政資金使用效益和政府工作效率。《報告》關于我國預算管理制度的總體部署，在認識和理念上也有許多創新之處，突出強調了預算績效管理，對前一階段預算管理制度改革的總結、完善、具體化和細化，增加了預算技術、預算監督、預算效率的新內容，標志著我國預算管理制度改革進入更高階段、更深層次、更廣領域。體現了黨中央對我國預算管理制度改革的新思考、新戰略、新舉措。
四、我國未來預算管理制度展望
一是健全預算編制細則。進一步修改補充和完善政府預算體系，涵蓋政府全部收支，并拓展到住房公積金等政府代管的社會公眾資金。將預算外資金納入預算管理，從而提高政府財政信息的完整性。進一步明確政府性基金預算、國有資產經營預算、社會保險基金預算的管理機制。加快財政收支信息化系統建設，打破信息“孤島狀態”。嚴格預算調整權限，限制預算調整的隨意性，避免執行中頻繁調整，全面、科學、合理地編制預算。提前決算審查時間。加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度。二是加強預算監督的廣度，打造透明預算。在積極促進人大監督的同時，還應擴大預算監督的范圍，向公眾普及預算管理知識，加強社會公眾對預算的監督。從而建立起以人大立法型監督為核心、社會公眾監督為輔助的內外預算監督模式。在政府預算的透明度方面進行改革。增強政府預算的透明度，加強人民群眾對政府行為的監督。通過公開向公眾派送預算草案，增加政府預算的透明度，使人民群眾了解政府的活動，提高公眾參與水平，便于人民群眾監督政府行為，促進政府行為規范化。三是完善地方債監督機制。加快地方政府債務管理立法，規范地方政府債務管理。建立有效的地方債務監督體制。密切監管地方債務資金的動向，嚴格建立防范債務風險預案，促使地方政府根據當地的經濟發展水平構建合理、科學的地方償債準備金制度，提高地方債務監督的有效性。構建起地方債務風險預警機制，形成風險預警指標體系。四是進一步完善人大預算審查監督機制。長期以來，人大監督、社會公眾監督往往起不到實質性作用。因此，要鞏固強化人大預算監督的地位，加強人大介入預算編制審查的全過程，實現預算審查監督的全程參與、及早參與，確保人大會議召開前完成相關程序，提高監督實效。完善人大預算監督的組織建設和各級人大預算委員會的職責，建立預算審議專家咨詢機構。加強日常性監督，并根據監督工作經驗加強預算相關法規建設，增強預算監督權威。利用好各級人大及其常委會的審查監督職能，增加人大對預算修改權，建立預算分項批準機制，增加人大對預算公開和預算調整的限制權限，實現人大監督的有力約束。
作者:武冠毅 單位:西北師范大學
