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中央廣播電視大學（簡稱電大），共有44所省、自治區、直轄市、計劃單列市及獨立設置的廣播電視大學，930所地（市）級電大分校，2021個縣級電大工作站，是一個統籌規劃、分級辦學、分級管理的現代遠程開放教育教學系統。原來以廣播、電視為主要教學方式，現在主要是以現代信息技術為主要支撐，辦學網絡立體覆蓋全國城鄉，學歷與非學歷教育并重，面向全體社會成員，沒有圍墻的新型大學。辦學40年來，為社會培養了數以萬計的大批基層應用型人才,在提高全民素質，加快我國高等教育大眾化、平民化進程中做出了不可低估的貢獻。中央廣播電視大學于2012年更名為“國家開放大學”。目前，注冊在籍學生359萬人[1]。廣西廣播電視大學（簡稱廣西電大）創辦于1979年1月，由廣西壯族自治區人民政府舉辦，業務上接受國家開放大學指導，學校在全區共設立14所市級和行業電大分校、80個學習中心和教學點。全區電大系統共有教職工700多人。校本部現有在職教職工243人，具有高級職稱64人，具有博士碩士學位127人。學校開設有104個開放教育本、專科專業，39個成人高等教育本、專科專業，與國內7所重點院校合作開設72個網絡教育專業，形成了多層次、多形式的人才培養模式，現有各類學歷教育注冊學生7萬余人。建校以來，累計培養各類畢業生40余萬人[2]。現在全國省級電大及地市級電大為成為開放大學正在緊鑼密鼓開展工作，隨著電大轉型升級和功能重塑，而進入一個全新的發展階段，也為電大的發展提供了良好契機。與此同時，電大系統管理體制該如何改革創新，適應新時展，也備受關注。
1研究背景
電大的編制、人事任免、資金調撥等問題如同改革“深水區”石頭一樣，嚴重影響到了開放大學前進的步伐，如果沒能從管理體制上進行大刀闊斧的改革創新，那么必然還是新瓶裝舊酒，換湯不換藥，治標不治本，沒能從根本上解決發展中的源頭問題，更名為開放大學亦是枉然，很難按照國家開放大學強調的“開放、責任、質量、多樣化、國際化”的辦學理念，去大力發展非學歷繼續教育，穩步發展學歷繼續教育，推進現代科技與教育的深度融合，搭建終身學習“立交橋”。本文以廣西電大為例，一是通過研究其管理體制的現狀及存在問題，直面省級電大生存危機，以引起相關部門的重視，加大對電大系統的支持力度。二是對省級電大現行管理體制的主要特點進行梳理，探討省級電大管理體制改革創新的解決路徑，以逐步提升省級電大管理能力，為電大教育教學質量提供保障，以促進終身教育體系建設，建設具有地方特色的開放大學。
2省級電大管理體制存在的問題
第一，地市級電大被邊緣化，編制危機嚴重，而省級電大卻無能為力。電大被邊緣化危機表現在兩個層面。第一個層面是體制和制度上的邊緣化。電大受人為因素影響非常大，長期生存于體制的邊緣,成為普通高等教育的補充，缺少制度和法律的保障。第二個層面是機構的邊緣化。一方面，隨著我國高等教育的跨越式發展,地方高等教育資源不斷豐富，各地加快了高等教育機構的調整和高等教育資源的整合，電大機構在重新“洗牌”過程中被弱化和邊緣化；另一方面，生存危機導致基層電大機構向系統外尋求出路，出現合并、增掛校牌等現象。中央電大調研的數據表明，在被調查的761所地市級電大中，50.2%的電大和當地的高職、師范院校合并，其中35%以上的電大合并后成為新校的內設機構；在被調查的1728所縣級電大中，64.7%被合并，其中43.2%成為了內設機構[5]。到目前為止，在廣西電大的14個地市級電大分校中，已經被并入當地普通高校的有南寧市、柳州市、河池市、賀州市、來賓市等5所地市級電大，當然所并入的普通高校往往都是從地方中專、技校升格的高等職業技術學院，僅僅成為其學校的一個部門，已經被徹底邊緣化，有些學校的電大業務已經停頓。特別是有些電大被合并之后，很多原來的電大工作人員被調整崗位，而由不熟悉電大業務工作的人員負責電大的開放教育工作，業務不熟，培訓不足，投入不夠，管理松懈，不重視教學環節，很難保證教學質量，極大地損壞了電大的牌子。廣西電大總校早就意識到地市級電大分校被合并之后在總校對分校的管理上將會出現的各種問題，也曾試圖通過各種途徑去說服地方政府保留當地電大的單位編制，讓電大依然能夠獨立辦學，但于事無補，地方政府有自己的規劃和考量，電大總校無權撼動，誰的地盤誰做主。地市級電大分校生死存亡，何去何從，誰說的分量大？目前整個廣西電大系統有三分之一的地市級分校已經被兼并，假如多米諾骨牌效應繼續發生，那么剩下的其他地市級電大必然會岌岌可危，那將成何系統？而總校奈如何？第二，省級電大無權過問地市級電大人事任免和財政支出，亟需地方政府大力支持。從人事任免權來說，省級電大總校沒有獲得權力任免地市級電大分校的校長。哪怕總校認為分校的校長不合格，想免職，可說也沒用，甚至分校校長輕微違紀，那也該由地方政府處理，至于處不處理，如何處理，這與總校沒有關系；若總校認為誰適合當分校校長，但是地方政府不同意，那絕對不會有下文。相反，地市級政府可以不用向省級電大總校先打招呼，隨時可以根據地方的實際情況任免當地電大分校的校校長。這就出現了不少與高校辦學格格不入的現象，一是不少從未有過高校工作經歷，僅有中學、中專或技校工作經歷的學校領導，直接成為了當地電大的校長；二是從未有過任何學校工作經歷的其他單位領導，也能直接橫向調到當地電大當校長。這種現象在其他高校是極少發生的，但是在地市級電大是屬于很正常的現象，因為很多地市沒有多少高校，校領導后備人選數量非常有限，那么結果就是按照當地組織部干部的任免原則，只要級別相同，背景已經不重要。可想而知，這些校領導根據他們的工作經驗，能干好高校領導的工作嗎？能按照總校的理念辦學嗎？從財政大權來說，地市級電大辦公經費和教職工工資均由地方財政負責，通俗一點，拿哪里的錢，聽哪里的話，否則斷糧，門都無法開。省級電大的經費靠的是省一級財政撥款，能保證其正常運轉，但顧及不到各地市級分校。不少地市級電大名義上是財政全額撥款，但實際上教職工相當一部分的工資必須由本單位負責。如果各地市級電大沒有一定比例的學費收入，那么教職工的工資都將會有問題。例如，要建設一個涉及到各地市級分校需要共同建設的電大系統項目，有些地方政府愿意撥款支持，有些地市政府根本就不愿意撥款支持，有些地市政府想撥款而拿不出錢來支持，非常難以辦成一件事情。由于以前在計劃經濟體制下長期形成的地方電大人事、財政均由當地政府負責的管理體制一直未變，以政府行為為主體的“官本位”式垂直隸屬關系組織結構和傳統院校機構設置模式的雙重影響，以及省級電大所處的管理地位產生的負面效應，導致了管理體制的各種問題不斷發生，嚴重阻礙了電大的發展[6]。第三，縣級電大是電大系統的根，沒有單位編制就如同沒有土壤，管理難以到位。面向地方、面向基層、面向農村辦學，是電大系統辦學的一大特色，因此扎根地方的縣級電大的地位顯得非常重要，是電大金字塔辦學層次結構的底座，真正起著服務地方，送教上門的作用，這也是電大有別于其他高校的一個比較特殊的地方[7]。由于在廣西71縣中，縣級電大均沒有單位編制，所以只能是走合作辦學的途徑。假如合作辦學方是體制內的單位，電大的工作一旦與其單位工作發生沖突時，電大的工作往往就會被擱置在一邊，畢竟電大業務不是其單位的主要業務，對其影響不大，因此教學質量難以保障。另外，按照現行的分配體制，哪怕辦學有再多的收入，也不一定能體現多勞多得的原則，因此負責電大工作人員的積極性并不高，所以教學支持服務難以到位。最關鍵是，電大考試屬于國家機密級考試，合作單位領導會因此而承擔一定的風險，甚至會影響到仕途，內心對與電大合作辦學有抗拒心理。因此，能長期與上級電大合作，以縣級電大名義存在的行政事業單位并不多。假如選擇私人機構作為合作方，雙方往往也很難建立長期穩定的互利合作機制。為了生存和發展，逐利行為在所難免，方常會把眼光盯在金錢上，而不是教學服務上，甚至會有亂收費的現象發生，學員投訴時有發生，一旦東窗事發，卷款走人。因此，目前的縣級合作辦學水平比較低，合作的穩定性比較差[8]。第四，少數從普通高校到省級電大的領導以管理普通高校的思維模式管理電大，影響電大發展。省級電大領導對于整個學校的發展起著決定性的作用，因此，選擇領導就等于選擇電大的未來。電大有自身的系統特色，既有國家開放大學通過“造云、借路、建端”，搭建強大的遠程教育信息化支撐平臺，也有處在邊遠偏僻的還需要面授輔導相結合地方電大教學點。這就要求省級電大的領導不但要了解電大的業務，還需要有電大的情懷，否則很難領導教職工出色完成工作，發展電大事業。客觀地說，多年來，能夠獲得提拔或調動到廣西電大的領導都是很優秀的領導干部，給電大注入了新鮮的血液，在某些方面也促進了電大的發展，但是并不是每一位領導都不會出現“水土不服”的癥狀。有少數領導從普通高校到了電大之后，并沒有真正將自己視為電大人，沒能入鄉隨俗，忽略了電大的特殊性，一直保持一種高高在上的姿態，自己跟電大有意無意地劃分了界線，脫離了群眾和現實。例如，有一些領導一到電大就千方百計想著如何以電大的名義成立一所職院，實質上就是想要繼續舉辦普通高校，而根本沒有心思去專研電大開放教育業務，謀求電大自身發展。倘若自己作為電大的領導都看不起電大，叫別人怎么看得起電大？又如何能帶領電大系統教職工全力以赴把電大主業開放教育做強做大呢？退一步說，即便是電大把職院辦好了，難道外界該把電大叫作職院嗎？
3解決省級電大管理體制問題的對策
第一，地方政府應大力支持電大獨立辦學，建立、合并或撤銷地市級電大需獲得省級電大同意。電大的系統性是電大辦學的一大優勢，假如系統生態被破壞，勢必會影響到整個電大的生存和發展。因此，作為一所教育部直屬的遍布全國各地的沒有圍墻的大學，非常需要各地政府予以大力的支持和幫助，共同維護其系統性和全面性，讓電大的教育能遍布每一個地級市。地方政府在整合教育資源時應該對電大的特殊性多加考慮，與省級電大加強交流溝通，把省級電大的意見和建議列入決策的重要考慮因素。當然，從長遠發展來看，最好的解決途徑還是要規范化和法律化，反過來，這一做法對地方的經濟建設也非常有利，因為報讀電大的學生多是當地在職的工作人員，培養出來都是面向地方和基層的用得上、留得住實用型人才，為當地服務。我們不妨參考一下韓國國立開放大學的做法。根據總統法令（#6106），韓國開放大學于1972年建立，屬于國立大學體系，獨立辦學，具有學士學位和碩士學位授予權,從總校到全國各地分校的教職工均屬于國家教育公務員，學校擁有一支非常穩定的教師隊伍[9]。其教育服務帶有一定的公益屬性，定期免費向社會大眾開放優質的教育資源，開展定制化的使命教育，與企業以及地方政府共同合作形成網絡，運行在線課程，提供教學服務，滿足雇員在增強技能、工作訓練方面的需求，提升國民的生活質量和幸福指數，通過覆蓋全國的開放大學系統，讓教育福利惠及整個社會，為國家的教育發展和構建和諧社會立下了汗馬功勞,在國家教育體系中有著舉足輕重的地位。“他山之石，可以攻玉”，如果我國各級政府能象韓國政府一樣大力支持國家開放大學，大家齊心協力把我國的開放大學辦好，通過世界上最大的遠程開放教育教學系統——中國電大，把開放教育優質的教育資源輻射到全國的每個角落，那么對促進全國教育的發展將起著不可估量的作用，人民的幸福指數一定會更高[10]。從南寧市、柳州市、河池市、賀州市、來賓市等多個地市級電大分校被并入當地普通高校的經驗和教訓來看，這種做法并不利于電大事業的發展，實際上無異把電大往懸崖邊推，讓電大名存實亡。欽州市電大曾一度被并入到當地一所普通高校當中，后來發現兩邊工作格格不入，矛盾重重，導致電大業務停滯不前，甚至一落千丈，對所并入的普通高校也沒帶來多少的好處，反而成為包袱，后來當地政府還是很明智地讓電大重新獨立出來，自成一體發展。第二，省級電大總校對地市級電大校長任免和資金調撥需具有一定的參與權，實行電大系統一盤棋規劃。一直以來，省級電大總校與地市級電大分校的關系非常尷尬，雖然從名義上看是上下級關系，但僅僅是業務指導關系，非常脆弱，無管理實權。要想改變這一狀況，必須給予總校對分校領導人事任免權，否則都是一句空話。鑒于歷史的原因和各地市組織部門的組織原則，想一步做到位也不現實，但是地市級組織部門在任免當地電大校長時，先征詢一下總校的意見，這一點應該沒有多大的難度，然后再一步步規范化和法律化。一個單位對下一級單位的控制，一是人事大權，二是財政大權。解決人事任免權問題之后，若能解決好財政大權，那么作為上一級單位就能更好地管理下一級單位。中央電大、省級電大、地市級電大和縣級電大，雖然有是上下業務指導關系，但是更多的是體現在平等合作的辦學關系上，電大的學費實行的是四級分成，按照辦學合同分配學費，沒能體現出上下級的財務控制關系，更沒能體現出省級電大總校對整個省級電大系統資金調配的權力。假如在全省范圍內，在總校設立一個電大系統建設資金池，由各級政府財政部門按照當地人口數量為參考比例，每一年放入適量的資金，然后有總校統一進行調配，對各地重點項目進行重點支持，對邊緣落后地區電大進行傾向性扶持，有利于把電大系統的優勢發揮出來。正如我們改革、理順企業自主經營權和政府管理權的關系一樣，電大名為開放大學，在管理權限上和一些國企的管理體制差不多，并不放開，管理部門總是不愿意減政放權，總是不敢給生產者以自主權，最終導致下面企業步步維艱。解決這些管理體制問題不是一件小事，是牽一發而動全身的大事，是一項巨大的系統工程，但這個問題不解決就勢必禁錮電大的發展[11]。第三，加強縣級電大建設，給予縣級電大獨立編制，打造好電大辦學系統“金子塔”底座。全國絕大多數地方的縣級電大是沒有編制的，廣西電大就是其中之一，這給廣西電大系統的發展帶來很多不便之處，嚴重阻礙了電大的發展。沒有編制就意味著沒有固定的根，就意味著縣級電大如同浮萍般的存在。在這種形勢之下，選擇合作者建立縣級電大，就如同選擇商一樣，經常會變來變去，缺乏穩定性，很容易影響教學支持服務和教學質量。客觀地說，相比起其他高校，面向地方、基層和農村辦學，電大更具有優勢，但是縣級電大這個根沒能通過編制的形式徹底扎在地方，這個優勢就會難以發揮出來。如果各縣能按照編制的形式確立縣級電大的存在，那么電大在縣一級才算有真正屬于自己的窩，才能有真正屬于自己的人，才能真正辦好自己的事。只有這樣，從電大金字塔的頂端到低端，政令才能通暢，人員才會緊密團結，榮辱與共，這個系統才是真正意義的電大系統，電大教學支持服務才能得到最基本的保證，電大的事業才能穩定發展。電大作為國家教育資源的組成單元，屬于政府辦學，從本質上說，政府才是電大的創辦者，應將電大事業的發展納人到政府宏觀調控中。同時，應將電大教育資源整合起來，使電大工作站能夠享有獨立編制，保持縣級電大辦學的獨立性，穩定的建制、師資隊伍和辦學基地是提高縣級電大的辦學水平的基本保證[12]。第四，省級電大領導應以電大系統培養為主，以普通高校調動為輔。我們不反對高校之間干部交流鍛煉，也不反對往電大里面注入一些新鮮血液，讓電大更加充滿活力。但是，電大作為成人高校，與其他普通高校確實有很多不同之處，它更需要有電大情懷的領導去為之精耕細作，更需要精通電大業務的領導去為之奮力拼搏，這樣才能讓電大更好地生存和發展，這不是本位主義和地方保護主義，這是客觀事實，這是經驗和教訓。因為少數從普通高校到電大擔任領導的干部思維基本上停留在普通高校的思維，把電大只是看成是一塊跳板，很難沉下心去做事情，更難以起模范帶頭作用。以廣西電大申辦職院為例，十多年前就開始申辦，屢敗屢戰，從不言棄。電大屬性是成人高校，為什么廣西電大卻對申辦普通高校樂此不疲呢？相信其中必然有其難言之隱，且自然有其合理性的地方，或者說電大本來也有職業技能培訓的項目，或許是自身生存和發展的需要，從這些角度來說，我們應該予以理解。但從另外一個角度來看，也可以認為是少數廣西電大領導的思維還是沒有跳出普通高校辦學的思維，沒有全力以赴去辦電大開放教育。在此不談廣西電大的教學管理，單是從電大開放教育招生規模等來看，在全國各省級電大的排名一直是比較落后的。試想如果全國各省級電大都把電大主業開放教育當成是副業來做，越做越弱，越做越小，而把主要精力都放在舉辦職院上，那么國家開放大學存在的意義又將如何？多年形成的全國電大系統的價值和優勢又將會這樣？作為電大人，只有專心致志將自己的招牌打造成金字招牌，才是生存和發展之道。一直在電大系統工作的干部則不一樣，電大面向地方、面向基層、面向農村辦學的特點，決定了他們必須要吃苦耐勞，不畏艱辛，要經常到基層電大去調查了解情況[13]。長期以來對電大系統的研究，讓他們對電大的業務了如指掌，長期在電大系統所獲得的積淀，讓他們對電大的充滿感恩，長期與基層電大工作者交往，讓他們對電大系統充滿感情，那種多年形成的校興我榮，校衰我恥，誓與電大共存亡精神，是很多普通高校的干部在象牙塔里面很難切身感受得到的，也是一時半會學習不來的。這些從電大基層慢慢成長起來的骨干力量往往是電大的中流砥柱，讓他們能成為省級電大的掌舵者，才會心甘情愿和基層電大工作者打成一片，才更加能體會得到基層電大的特殊困難，才更加懂得團結和整合整個電大系統的力量，才更加懂得珍惜電大來之不易的今天，才真正懂得如何去推動電大事業發展，電大才會有希望。
4結束語
隨著我國教育體制的改革，電大系統轉型升級，地方教育資源不斷整合，管理制度急待改革創新。省級電大處在承上啟下的關鍵位置，上接國家開放大學，下連地市級電大，再往下就是扎根各地的縣級電大，每一個省級電大管理好了，全國電大才會好。管理的好壞決定電大的成敗，因此，省級的管理體制顯得尤為重要。由于電大是一非常龐大的系統，而且因為有太多的歷史原因，牽一發而動全身，所以管理體制長期以來很少有過變動，更談不上改革創新。隨著國家開放大學的成立，電大自我升級和功能重塑之后，假如省級電大管理體制依然沒有任何改革創新，沒能與時俱進，將很難跟上時代的步伐，難以完成國家賦予的歷史使命。電大如此之大，各個地方差異又不少，電大作為公辦學校，僅僅靠電大自己進行管理體制改革是難以完成的，這需要各級政府的大力支持，在編制、人事、資金等各方面予以電大足夠的權力，逐漸制度化和法律化，共同維護電大系統的穩定性，充分發揮電大系統的優越性。只有這樣，電大才能越辦越好，越做越強，才能更好地為地方發展做出更大的貢獻。
作者:梁國坤 單位:韓國國立釜慶大學
