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財(cái)政部日前印發(fā)《中央部門項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指引》），抓住績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置這一主線，強(qiáng)化了預(yù)算編制的具體指導(dǎo)，明確了成本、質(zhì)量和效益指標(biāo)等要求，引入了物有所值的績(jī)效理念，拉開了全成本預(yù)算績(jī)效管理改革的序幕。

一、直面預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理現(xiàn)存的問題

近年來，通過績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，我國(guó)已經(jīng)基本鋪就了預(yù)算績(jī)效管理的“高速公路”，但績(jī)效指標(biāo)“三化”現(xiàn)象與深化預(yù)算管理制度改革要求的矛盾依舊突出。當(dāng)前預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理中存在成本指標(biāo)“虛化”、質(zhì)量指標(biāo)與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系“弱化”、效益指標(biāo)“軟化”等現(xiàn)象，有些項(xiàng)目的成本、質(zhì)量和效益信息沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)入績(jī)效目標(biāo)管理體系，與進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度所要求的加強(qiáng)資源統(tǒng)籌、推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等已經(jīng)不相適應(yīng)，亟須提質(zhì)增效。《指引》直面這一問題，將成本指標(biāo)升級(jí)為一級(jí)指標(biāo)，明確提出“績(jī)效指標(biāo)包括成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)四類一級(jí)指標(biāo)”。同時(shí)要求，“對(duì)于具備條件的社會(huì)效益指標(biāo)和生態(tài)效益指標(biāo)，應(yīng)盡可能通過科學(xué)合理的方式，在予以貨幣化等量化反映的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)列為經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，以便于進(jìn)行成本效益分析比較”。這為解決績(jī)效指標(biāo)“三化”現(xiàn)象，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效提供了前提和基礎(chǔ)。

二、推動(dòng)績(jī)效理念從強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出效果向物有所值深化

績(jī)效目標(biāo)管理貫穿預(yù)算績(jī)效管理始終。績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定反映績(jī)效理念，對(duì)于績(jī)效信息展示的完整性及績(jī)效結(jié)果運(yùn)用都有重要影響。目前，一些項(xiàng)目績(jī)效管理理念中存在重合規(guī)審查和達(dá)標(biāo)考核的傾向。績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表設(shè)定產(chǎn)出和效果，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)采用對(duì)照法，在成本指標(biāo)“虛化”、質(zhì)量指標(biāo)“弱化”和效益指標(biāo)“軟化”的情形下，績(jī)效自評(píng)質(zhì)量難以獲得實(shí)質(zhì)性提升。重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)從決策、管理、產(chǎn)出和效果四個(gè)維度分別進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)側(cè)重合規(guī)審查和達(dá)標(biāo)考核，在成本效益等績(jī)效信息缺席的前提下，經(jīng)過程序化的“評(píng)價(jià)訓(xùn)練”，往往出現(xiàn)重點(diǎn)評(píng)價(jià)“80分現(xiàn)象”，制約了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的深度和廣度。形成這一現(xiàn)象的根源是績(jī)效理念重“分”輕“合”：將決策、過程、產(chǎn)出和效益進(jìn)行單獨(dú)分析，削弱了從目標(biāo)、資源、投入、過程、產(chǎn)出和效果轉(zhuǎn)換等方面對(duì)財(cái)政資金使用效益的綜合分析，即分析資源向投入轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)性、投入向產(chǎn)出轉(zhuǎn)換的效率性、產(chǎn)出向成果轉(zhuǎn)換的效益性等。歸根結(jié)底，是分析財(cái)政資金全生命周期兩端的投入產(chǎn)出比的成本效益比。這種重視綜合分析的績(jī)效理念就是物有所值的績(jī)效理念，不僅強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效果，更強(qiáng)調(diào)成本效益，即達(dá)到相同的產(chǎn)出和效益，成本和投入相對(duì)低的項(xiàng)目無疑績(jī)效更好。《指引》通過重新設(shè)定績(jī)效指標(biāo)，明確“對(duì)于設(shè)置成本指標(biāo)的項(xiàng)目，成本指標(biāo)占20%”，這一舉措為物有所值績(jī)效理念的落地奠定了基礎(chǔ)。

三、強(qiáng)調(diào)成本效益成為重要政策取向

近年來，強(qiáng)調(diào)成本效益已成為全過程預(yù)算管理的重要政策取向。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見要求“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”。自2019年9月1日起施行的重大行政決策程序暫行條例要求，“決策承辦單位根據(jù)需要對(duì)決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測(cè)。”2019年12月，財(cái)政部印發(fā)的事業(yè)單位成本核算基本指引明確了成本信息對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的支撐。2020年5月，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議提出“研究開展成本——效益分析，為優(yōu)化預(yù)算編制提供依據(jù)”。今年4月國(guó)務(wù)院印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見明確要求，推進(jìn)運(yùn)用成本效益分析等方法研究開展事前績(jī)效評(píng)估。全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《關(guān)于2020年中央決算草案審查結(jié)果的報(bào)告》要求“探索運(yùn)用成本效益分析，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。”《指引》突出了成本指標(biāo)和效益計(jì)量，明確了績(jī)效指標(biāo)設(shè)置思路、突出了指標(biāo)設(shè)置原則、規(guī)范了績(jī)效指標(biāo)類型和設(shè)置要求、細(xì)化了績(jī)效指標(biāo)的具體編制方法，為落實(shí)上述一系列要求提供了技術(shù)支撐。

四、拉開全成本預(yù)算績(jī)效管理的序幕

“全成本”綜合考慮各方投入、全要素分?jǐn)偂⑷轿回?zé)任、全周期管控、全資源覆蓋等，全成本預(yù)算績(jī)效管理模式則將全成本核算、效益計(jì)量、成本效益分析等工具和方法融入預(yù)算管理全過程，形成了一種基于成本、質(zhì)量、效益分析與比較方法的預(yù)算資金分配與管理模式。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，利用成本、質(zhì)量、效益的比較結(jié)果，確定高質(zhì)量效益、低成本的項(xiàng)目或政策績(jī)效目標(biāo)，并通過成本核算確定財(cái)政資金投入規(guī)模；在預(yù)算環(huán)節(jié)階段，利用成本質(zhì)量監(jiān)控，確保績(jī)效目標(biāo)的順利推進(jìn)；在決算和監(jiān)督環(huán)節(jié)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目或政策的實(shí)際成本質(zhì)量結(jié)果，對(duì)照績(jī)效目標(biāo)開展監(jiān)督與問責(zé)。全成本預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的守正創(chuàng)新。守正，就是通過實(shí)現(xiàn)“全方位、全過程、全覆蓋”，將績(jī)效信息融入預(yù)算管理；創(chuàng)新，就是將全成本和成本效益等績(jī)效信息融入預(yù)算管理，將預(yù)算績(jī)效管理遵循的“目標(biāo)管理”模式深化為“物有所值”管理模式。《指引》明確項(xiàng)目支出要強(qiáng)化成本的概念，要求項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)設(shè)置成本指標(biāo)，以反映預(yù)期提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)所產(chǎn)生的成本，加強(qiáng)成本管理和成本控制。《指引》還要求全面反映支出成本，并將負(fù)外部性納入成本指標(biāo)。《指引》提出了效益指標(biāo)進(jìn)行貨幣化等量化反映的基本路徑，以便于進(jìn)行成本效益分析比較，為下一步績(jī)效管理改革奠定基礎(chǔ)。可以預(yù)見，《指引》基于物有所值理念的全成本預(yù)算績(jī)效管理將成為新一輪預(yù)算績(jī)效管理改革的有力支撐。

作者:曹堂哲 單位:中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)