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【摘要】預(yù)算管理制度是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本制度與法治國(guó)家的基本要求，預(yù)算管理制度改革在國(guó)家治理體系中占有特殊重要的地位。本文通過(guò)預(yù)算管理審計(jì)，分析了預(yù)算管理現(xiàn)狀，聚焦預(yù)算管理體制機(jī)制構(gòu)建，從預(yù)算管理的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出針對(duì)性的解決方案，以期為加強(qiáng)預(yù)算管理提供參考。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理;制度改革;預(yù)算執(zhí)行率;問(wèn)題分析;教育治理

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出要“深化財(cái)稅體制改革”，并將“改進(jìn)預(yù)算管理制度”放在深化財(cái)稅體制改革的首要位置，提出了明確要求。中央政治局審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，方案中明確將“改進(jìn)預(yù)算管理制度”作為首要改革任務(wù)。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，對(duì)深化預(yù)算管理制度改革提出了“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系”等具體要求。這一系列改革舉措以及制度性安排，更加凸顯預(yù)算管理制度是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政管理制度的核心，是國(guó)家以法令形式規(guī)定的有關(guān)預(yù)算收支管理方面的準(zhǔn)則和規(guī)范，是保證國(guó)家預(yù)算正確編制和順利執(zhí)行以及監(jiān)督檢查預(yù)算執(zhí)行情況的法律依據(jù)。黨的報(bào)告中也再次重申，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。根據(jù)實(shí)行審計(jì)全覆蓋的總體部署和要求，緊緊圍繞教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展這一主線，將推動(dòng)加強(qiáng)預(yù)算管理、服務(wù)教育治理作為首要任務(wù)，聚焦部門(mén)預(yù)算資金，對(duì)所屬預(yù)算單位開(kāi)展了預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)：嘗試增加預(yù)算編制審計(jì)等環(huán)節(jié),以其為起點(diǎn)，檢查預(yù)算編制依據(jù)是否科學(xué),是否需要進(jìn)一步細(xì)化,有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、定額是否合理,專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的立項(xiàng)是否有政策依據(jù),重大項(xiàng)目支出是否經(jīng)過(guò)科學(xué)論證,是否建立項(xiàng)目庫(kù)并按照輕重緩急合理安排等。追根溯源查原因、查實(shí)質(zhì)，將問(wèn)題與預(yù)算管理體制進(jìn)行對(duì)照，得出的初步結(jié)論是，預(yù)算執(zhí)行率低僅是外在表象，實(shí)質(zhì)是在單位預(yù)算管理體制各環(huán)節(jié)中，預(yù)算管理相關(guān)工作機(jī)制缺失或不健全等先天不足。本文通過(guò)典型樣本進(jìn)行剖析，并提出相關(guān)對(duì)策。

二、預(yù)算管理時(shí)代新命題

（一）改進(jìn)預(yù)算管理制度是首要改革任務(wù)

黨的從新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略高度，作出了優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的重大部署。黨中央、國(guó)務(wù)院，市委市政府對(duì)教育十分重視，在財(cái)政資金投入上優(yōu)先保障教育。近年來(lái)教育部門(mén)主要來(lái)源的財(cái)政投入穩(wěn)步增長(zhǎng)。教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部的2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告顯示，2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入比上年增長(zhǎng)9.45%。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比上年增長(zhǎng)8.95%，占GDP的4.14%。這是自2012年首次超過(guò)4%以來(lái)連續(xù)六年保持在4%以上，4%成果進(jìn)一步鞏固。因此，在這樣的投入大背景下，教育系統(tǒng)加強(qiáng)預(yù)算管理，是新時(shí)代不斷提升教育治理能力的新命題。進(jìn)入新時(shí)代，隨著各項(xiàng)預(yù)算管理改革的推進(jìn)，加強(qiáng)預(yù)算管理日益成為財(cái)政部門(mén)和預(yù)算主管部門(mén)的工作重點(diǎn)，各級(jí)預(yù)算單位包括財(cái)政資金使用終端的個(gè)人主動(dòng)轉(zhuǎn)變觀念、調(diào)整工作思路，從一開(kāi)始的不適應(yīng)到逐漸成為習(xí)慣。根據(jù)上述一系列政策要求，對(duì)教育各級(jí)預(yù)算主管部門(mén)以及預(yù)算單位而言，編制和執(zhí)行預(yù)算的過(guò)程，不僅是完成本單位規(guī)劃、工作任務(wù)的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是講政治紀(jì)律的過(guò)程，是體現(xiàn)、落實(shí)黨和國(guó)家教育方針政策的過(guò)程。

（二）順應(yīng)預(yù)算管理制度改革的有益探索

指出，隨著改革不斷深入，各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)改革的關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性明顯增強(qiáng)，每一項(xiàng)改革都會(huì)對(duì)其他改革產(chǎn)生重要影響，每一項(xiàng)改革又都需要其他改革協(xié)同配合。注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法。改革越深入，越要注意協(xié)同，既抓改革方案協(xié)同，也抓改革落實(shí)協(xié)同，更抓改革效果協(xié)同，促進(jìn)各項(xiàng)改革舉措在政策取向上相互配合、在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)、在改革成效上相得益彰，朝著全面深化改革總目標(biāo)聚焦發(fā)力。教育部門(mén)在推進(jìn)教育領(lǐng)域綜合改革、辦人民滿意的教育實(shí)踐過(guò)程中，堅(jiān)持改革協(xié)同，順應(yīng)預(yù)算管理制度改革，不斷改進(jìn)預(yù)算管理制度等方面作了有益的探索：教育轉(zhuǎn)移支付更加注重規(guī)范及時(shí)、教育支出結(jié)構(gòu)更加注重優(yōu)化合理，相關(guān)投入標(biāo)準(zhǔn)更加注重科學(xué)細(xì)化。如以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化為目標(biāo)，在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置”過(guò)程中，出臺(tái)基于統(tǒng)一的設(shè)施設(shè)備、教師配置等辦學(xué)資源的義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用；在政府簡(jiǎn)政放權(quán)、擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)過(guò)程中，通過(guò)高校財(cái)政撥款投入機(jī)制改革，改變以往“小、散”的專(zhuān)項(xiàng)投入為主的做法，強(qiáng)化大學(xué)事權(quán)與支出責(zé)任相一致的原則，給高校以更大的辦學(xué)自主權(quán)；各級(jí)教育行政部門(mén)的項(xiàng)目支出，在時(shí)間上提前謀劃，在項(xiàng)目安排上聚焦重點(diǎn)，講求績(jī)效，基本改變了以往落后的模式，形成了項(xiàng)目預(yù)算管理新模式。綜上所述，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，成為新時(shí)代不斷提升教育治理能力的新命題。

（三）預(yù)算審計(jì)成為審計(jì)全覆蓋的重要組成部分

黨的十八大以來(lái)，以同志為核心的黨中央提出了一系列治國(guó)理政的新理念新思路新戰(zhàn)略，將全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署，要求把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。2018年審計(jì)署修訂出臺(tái)了《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定 》，進(jìn)一步明確了內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)；上海市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作的意見(jiàn)》，明確了內(nèi)部審計(jì)工作的任務(wù)和重點(diǎn)，第一項(xiàng)是要求加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)。指出各部門(mén)、各單位要圍繞規(guī)范預(yù)算編制和執(zhí)行、提高資金使用效益、促進(jìn)提升單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支水平的目標(biāo)要求，積極開(kāi)展對(duì)本部門(mén)、本單位及下屬單位預(yù)算執(zhí)行情況，以及其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)。教育部早在2008年也出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)工作的意見(jiàn)》，提出應(yīng)重點(diǎn)對(duì)高校預(yù)算管理、收入預(yù)算執(zhí)行情況、支出預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審查。

（四）提高預(yù)算執(zhí)行率是審計(jì)提出的普遍要求

常規(guī)的預(yù)算審計(jì)直接將年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與批準(zhǔn)的部門(mén)預(yù)算指標(biāo)、追加指標(biāo)相比較，較多的是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性及合法性作評(píng)價(jià)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于教育單位的預(yù)算執(zhí)行以學(xué)年為基礎(chǔ)等客觀原因，其多年沿襲傳統(tǒng)做法和慣性思維等，導(dǎo)致在推進(jìn)預(yù)算改革的過(guò)程中，部分教育單位的預(yù)算執(zhí)行尚存在不適應(yīng)、不平衡的問(wèn)題，預(yù)算執(zhí)行率有待進(jìn)一步提高。常規(guī)的審計(jì)提出的建議，一般為“建議預(yù)算單位進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行率，加快執(zhí)行，提高資金使用效益”。個(gè)別預(yù)算單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行有不同的理解或認(rèn)識(shí)，存在“不執(zhí)行比亂執(zhí)行好，執(zhí)行率低不是問(wèn)題，以后年度加快執(zhí)行就可以”等認(rèn)識(shí)；也有個(gè)別認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行率低是厲行節(jié)約的結(jié)果。

三、預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算立項(xiàng)政策性導(dǎo)向工作機(jī)制不健全

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某單位某項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)容不符合事業(yè)發(fā)展實(shí)際需要，造成預(yù)算無(wú)法執(zhí)行。上述項(xiàng)目預(yù)算無(wú)法執(zhí)行，一方面說(shuō)明該單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)有控制舉措，規(guī)避了資金浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，但另一方面說(shuō)明該單位在立項(xiàng)環(huán)節(jié)的政策性導(dǎo)向工作機(jī)制不健全。編制和執(zhí)行預(yù)算的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)、落實(shí)黨和國(guó)家方針政策的過(guò)程，即經(jīng)費(fèi)執(zhí)行實(shí)質(zhì)是“要做的事是否是對(duì)的事”。因此，對(duì)于這一問(wèn)題的整改，項(xiàng)目無(wú)法從繼續(xù)執(zhí)行著手，應(yīng)解決源頭問(wèn)題，即預(yù)算單位應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算編制環(huán)節(jié)的政策性導(dǎo)向工作機(jī)制，在立項(xiàng)時(shí)必須強(qiáng)調(diào)政策性導(dǎo)向，必須以本單位發(fā)展規(guī)劃和年度工作重點(diǎn)等為政策依據(jù)，結(jié)合本單位職能和事業(yè)發(fā)展需要，科學(xué)規(guī)范設(shè)置、合理安排項(xiàng)目；預(yù)算部門(mén)在項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)，必須首要編寫(xiě)政策依據(jù)，使項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不會(huì)出現(xiàn)偏差，具備可執(zhí)行性。

（二）預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)庫(kù)評(píng)審工作機(jī)制未發(fā)揮作用

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某單位生均電腦占有率等已超規(guī)定，卻仍然編制了采購(gòu)電腦預(yù)算，實(shí)際購(gòu)買(mǎi)時(shí)才發(fā)現(xiàn)超標(biāo)而未執(zhí)行。經(jīng)深入分析與調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)上述預(yù)算單位雖然“二上二下”預(yù)算制度齊全，單位也集體決策，但未將項(xiàng)目評(píng)審工作機(jī)制有效嵌入預(yù)算管理流程，預(yù)算決策及上報(bào)審批的前置條件具有科學(xué)性和合理性。如果開(kāi)展有效預(yù)算評(píng)審進(jìn)行充分論證和嚴(yán)格審核，基本可以避免上述情況。因此，對(duì)于上述問(wèn)題的整改，項(xiàng)目也無(wú)法從繼續(xù)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行著手，應(yīng)解決源頭問(wèn)題：預(yù)算單位要建立健全財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審的工作機(jī)制，通過(guò)預(yù)算評(píng)審機(jī)制將加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)落到實(shí)處，入庫(kù)項(xiàng)目必須有充分的立項(xiàng)依據(jù)、明確的實(shí)施期限、合理的預(yù)算需求和績(jī)效目標(biāo)等，并將項(xiàng)目評(píng)審嵌入預(yù)算管理流程，嚴(yán)格預(yù)算審核，使項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不會(huì)出現(xiàn)偏差，具備可執(zhí)行性。

（三）預(yù)算批復(fù)內(nèi)部工作機(jī)制存在缺陷

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某單位預(yù)算按法定程序獲得批復(fù)后，未有效執(zhí)行“二下”在本單位內(nèi)部的細(xì)化及下達(dá)程序，即未能在單位內(nèi)部進(jìn)行指標(biāo)分解和審批下達(dá)，其內(nèi)部業(yè)務(wù)部門(mén)工作疏忽導(dǎo)致項(xiàng)目零執(zhí)行。好的制度體系要有好的治理能力支撐，因此，對(duì)于這一問(wèn)題的整改，一方面是要從繼續(xù)項(xiàng)目執(zhí)行著手，另一方面是解決源頭問(wèn)題，即預(yù)算單位要建立健全內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保預(yù)算編制部門(mén)及時(shí)取得和有效運(yùn)用與預(yù)算編制相關(guān)的信息，提高預(yù)算編制科學(xué)性；同時(shí)完善預(yù)算內(nèi)部下達(dá)分解流程，確保預(yù)算執(zhí)行部門(mén)準(zhǔn)確掌握預(yù)算批復(fù)情況，使項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不會(huì)出現(xiàn)偏差，有效執(zhí)行。

（四）預(yù)算執(zhí)行跟蹤監(jiān)管工作機(jī)制缺失

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某單位在年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，事中跟蹤監(jiān)管機(jī)制缺失。在執(zhí)行過(guò)程中，如果單位的預(yù)算管理部門(mén)能定期分析各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況并進(jìn)行通報(bào)，部分執(zhí)行率為零的項(xiàng)目將有效得到推進(jìn)。對(duì)于上述問(wèn)題的整改，應(yīng)是解決源頭問(wèn)題，即預(yù)算單位要加強(qiáng)本單位的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程管理，建立預(yù)算執(zhí)行分析、動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制，切實(shí)嚴(yán)格預(yù)算剛性約束并提高執(zhí)行的有效性。可以實(shí)行預(yù)算執(zhí)行按月按季通報(bào)以及其他形式的通報(bào)制度，對(duì)執(zhí)行不力的預(yù)算主體適時(shí)開(kāi)展約談，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（五）預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制有待加強(qiáng)

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某單位項(xiàng)目預(yù)算僅完成硬件投入部分，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)先制定的課程建設(shè)等軟實(shí)力提升目標(biāo)，造成財(cái)政資金使用效益不高。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)》，中共中央，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，指出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革，要確保預(yù)算績(jī)效管理延伸至基層單位和資金使用終端。因此，對(duì)于上述問(wèn)題的整改，應(yīng)解決源頭問(wèn)題，即預(yù)算單位應(yīng)堅(jiān)持追蹤問(wèn)效的原則，將績(jī)效管理的理念和要求融入預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)，把教育經(jīng)費(fèi)用到關(guān)鍵處，切實(shí)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益。

四、預(yù)算管理強(qiáng)化思考

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理制度

通過(guò)剖析上述典型案例，梳理預(yù)算管理的全流程可知，提高預(yù)算執(zhí)行率并不是通過(guò)下年年度加快執(zhí)行，也絕非厲行節(jié)約。其實(shí)質(zhì)是吃透有關(guān)改進(jìn)預(yù)算管理的一系列改革舉措以及文件精神，并將其轉(zhuǎn)化為工作機(jī)制，才能真正落到實(shí)處，即強(qiáng)化預(yù)算管理理念，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，建立全面規(guī)范、公平透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制

教育工作要為上海市加快推進(jìn)具有全球影響力科創(chuàng)中心建設(shè)，提供智力支持和人才支撐。在推進(jìn)上海市教育綜合改革過(guò)程中，教育改革要主動(dòng)順應(yīng)財(cái)稅體制改革，順應(yīng)預(yù)算管理制度的推進(jìn)，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，精準(zhǔn)發(fā)力，切實(shí)推進(jìn)預(yù)算管理和教育治理。一是無(wú)規(guī)劃（政策依據(jù)）不立項(xiàng)。即更加凸顯政策導(dǎo)向原則，必須在市委市政府的決策部署下，優(yōu)先保障重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)。二是無(wú)想法（具體方案）不入庫(kù)。即更加凸顯重點(diǎn)原則，必須是在明確的立項(xiàng)之后，想清楚如何實(shí)施，才能納入項(xiàng)目庫(kù)管理，不能再隨意作出預(yù)算。三是無(wú)評(píng)審（科學(xué)論證）不過(guò)關(guān)。即更加凸顯科學(xué)合理、財(cái)力約束原則，必須是在明確的立項(xiàng)、實(shí)施安排之后，講清楚如何合理、規(guī)范地使用，才能作出預(yù)算額度安排。四是無(wú)統(tǒng)籌（配置資源）不出庫(kù)。即更加講求綜合統(tǒng)籌、追蹤問(wèn)效原則，必須以資源合理統(tǒng)籌配置和高效利用為目的，明確績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目間必須系統(tǒng)考慮，統(tǒng)籌安排，才能執(zhí)行預(yù)算。

（三）增強(qiáng)預(yù)算實(shí)施管理

預(yù)算單位也不應(yīng)只是承諾性整改，或是簡(jiǎn)單淺表的整改，而是要從治理制度體系、治理能力維度綜合分析，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行、提高預(yù)算執(zhí)行效果，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算的透明度和約束力，真正推動(dòng)提升預(yù)算管理及財(cái)政財(cái)務(wù)收支管理水平，推動(dòng)建立以宏觀政策目標(biāo)為導(dǎo)向，以規(guī)范的項(xiàng)目庫(kù)管理為基礎(chǔ)，以預(yù)算評(píng)審和績(jī)效管理為支撐，以資源合理配置和高效利用為目的，以有效的激勵(lì)約束機(jī)制為保障的預(yù)算管理新模式，促進(jìn)財(cái)政資金的安全高效使用。

參考文獻(xiàn)

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作者:方濤 單位:上海市教育委員會(huì)