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二戰(zhàn)后，西方資本主義經濟面臨著癱瘓的境況，為了盡快回復和發(fā)展經濟，西方各國紛紛實行“凱恩斯主義”，政府大規(guī)模的干預經濟，到20世紀60年代，世界經濟一片繁榮景象。但是好景不長，60年代下半期，通貨膨脹與失業(yè)率急劇上升同時發(fā)生。因此人們對凱恩斯主義也產生了懷疑，也對政府大規(guī)模的干預經濟產生了強烈的不滿。于是，各界紛紛提出自己的觀點，來重新定位政府在社會生活中應該扮演的角色。在行政界，新公共管理應運而生。

一、新公共管理與公共服務私營化

在新公共管理運動中，眾多學者提出了許多具有借鑒性意義的措施，許多國家也進行了有效的實踐，他們經濟上主張采取政府退出市場的管理，完全交給“看不見的手”等措施，政治上主張采取分權裁員、公共服務民營化等措施，這些舉措對于恢復經濟的、穩(wěn)定社會起到了積極的作用，但與此同時也造成了一些負面的影響。公共服務的私營化，其實就是公共服務商業(yè)化。作為管理者的政府，應該滿足民眾的需求，無償?shù)南蛩麄兲峁┕卜铡５请S著社會的復雜化，民眾的欲望越來越多，公務人員的功利主義傾向越來越嚴重，政府在提供公共服務方面也變現(xiàn)的孱弱無力。為了更好的完成這一任務，政府決定把部分公共服務的生產和提供權交由私人企業(yè)來完成。但是在這一“跳躍”的過程中，造成了政府的道德危機，從而產生了政府的合法性危機。

二、由公共服務私營化造成道德危機

根據(jù)弗雷德里克森先生在《公共管理的精神》一書中講述的，“政府企業(yè)化運作的改革，讓我們付出了更大的道德代價。”【1】在書中就公共服務私營化產生道德危機這一問題，它提出了兩個命題，第一個“當組織或機構從政府模式轉向企業(yè)模式時，腐敗和不道德的行為有增加的傾向。但我們逐漸增強政府活動的民營化——把由政府直接提供的服務外包給私人企業(yè)——的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向。”【2】政府占據(jù)著社會上的獨特的資源，對企業(yè)來說，這些資源往往可以給他們帶來巨大的經濟利益，如何獲得這些資源？政府把公共服務承包給私人企業(yè)，給他們提供了合法性契機。但是企業(yè)如何獲得這些資源的使用權？這就需要一個資格說明，一方面企業(yè)要有經濟實力和信譽，另一方面企業(yè)有與授權單位和授權人的非正式關系。前者通過公平競爭來獲得，但是后者卻隱藏著權錢交易的丑行，政府官員為了從中得到好處，會對企業(yè)非法設租，而企業(yè)為了減少這種租金的投入，同時獲得資源的使用權，就會對官員進行賄賂，促成了道德危機的發(fā)生。其次，“在一個組織中，當占優(yōu)先地位的人數(shù)是從公民傾向的人轉向私人傾向時，腐敗和不道德行為就有增加的傾向。”【3】在同一章中，弗雷德里克森提出了另外一個觀點，“如果倫理道德的標準一樣，人們對于腐敗的界定也因職業(yè)和環(huán)境的不同而有所差異。”【4】政府公務人員作為代表性公民，基于職業(yè)的要求，他們心中會產生一種倫理化的標準，促使他們去追求一種公共精神和公共責任。但是對于企業(yè)人員來說，他們的基本任務就是追求利益的最大化，在他們的意識之中，對公共精神和腐敗的標準要求很低。所以當由企業(yè)進入公共服務的提供領域時，隨著私人傾向的氛圍越來越濃厚，占據(jù)重要社會資源的公務人員的公共精神也日益淡化，從而加劇腐敗行為的發(fā)生，產生嚴重的負外部效應。

三、由道德危機造成合法性危機

哈貝馬斯在對于合法性的論述中指出，“合法性意味著一種政治秩序被認可的價值。”【5】回歸到了合法性的本質內涵，認為政治的合法性不應該被機械化的理解為公民對于政治系統(tǒng)的認同和忠誠，那些來自于政治系統(tǒng)為了維護自身統(tǒng)治而作的論證，不是真正的合法性論證。那么真正的合法性論證是什么？是一種政治是否包含著被認可的價值的論證，即論證政治秩序是否體現(xiàn)出了它的公共價值本質，政治系統(tǒng)是否又被認可的價值，“在他的理論中，最為核心的部分是提供價值評判的標準。”與之相應的，他還提出了通過“交往行為”，通過建立不同主體之間的“交往共同體”來解決政治合法性危機的出路。在對合法性進行論述的過程中，有著權術性和價值性的，但是在由公共服務私營化引起的政府道德危機和信任危機的背景下，在公民理性水平不斷提高的前提下，無論在哪一層面上都會引起政府的合法性危機。首先，在權術層面上，隨著公務人員道德的下降、行為失序而導致的公民對政府信任的行為基礎和認知基礎的缺失，公民對政府的“特定支持”也會逐漸減少，同時，在惡性循環(huán)作用下道德基礎的薄弱，公民對政府的信任程度也會逐漸降低，最終在權術性層面出現(xiàn)合法性危機。在價值性層面，由于“交往共同體”的逐漸缺失，公共部門的公共價值取向逐漸被功利化傾向所腐蝕，公務人員利用權力謀求私人利益，政治秩序失去了應有的公共價值，最終在價值性層面上也出現(xiàn)了合法性危機。雖然公用服務私營化會引起道德危機，最終造成政府的合法性危機，但是公共服務私營化作為政府提高效率的重要手段，不能被拋棄，而應該“未雨綢繆”，使其發(fā)揮應有的作用。

作者：劉方弘 單位：南京師范大學公共管理學院