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本文作者：姜濤 單位：黑龍江省政法管理干部學(xué)院

農(nóng)業(yè)是人民生存之本，是整個國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。同時，農(nóng)業(yè)也是一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要面對自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險和市場風(fēng)險。近年來，極端氣候引發(fā)的我國多起自然災(zāi)害，嚴重危害了廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受了巨大損失。據(jù)統(tǒng)計，我國每年因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失達1000億元以上，受害人口2億多人次，其中農(nóng)民是最大的受害者。即使2011年我國大部分地區(qū)取得了大豐收，但由于市場風(fēng)險，很多農(nóng)民不收反虧，成為了農(nóng)民的災(zāi)年。為了分散風(fēng)險給農(nóng)業(yè)造成的巨大損失，各國都在逐步建立農(nóng)村災(zāi)害保障體系，其中，農(nóng)業(yè)保險是一種重要的風(fēng)險轉(zhuǎn)移工具。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的今天，我國農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展也迫切需要農(nóng)業(yè)保險的介入和保駕護航。農(nóng)業(yè)保險源于西方國家，它是專門為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)過程中，對遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟損失提供保障的一種保險。通過農(nóng)業(yè)保險，可以聚集和建立起農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金，能夠及時有效地補償農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失并迅速恢復(fù)生產(chǎn)，最大限度地消除農(nóng)業(yè)風(fēng)險的不良影響，保障農(nóng)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。可以說，農(nóng)業(yè)保險既是農(nóng)業(yè)保護體系的重要組成部分，也是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的有機組成部分。

一、我國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀及原因

自2004年，中國保監(jiān)會在上海、黑龍江、新疆等地啟動了農(nóng)業(yè)保險試點。目前，我國大部分地區(qū)都開展了農(nóng)業(yè)保險試點，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速，風(fēng)險保障和經(jīng)濟補償功能日益凸顯，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展較快，作用逐步發(fā)揮。雖然我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展取得了積極進展和顯著成效，但我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平仍然在低水平上徘徊。究其原因，可大致概括為以下幾點：第一，農(nóng)業(yè)保險宣傳不到位，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認識不足。發(fā)達資本主義國家農(nóng)業(yè)保險從建立到完善用了近半個世紀的時間，而我國農(nóng)業(yè)保險則剛剛起步。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期“靠天吃飯”，許多農(nóng)民沒有風(fēng)險防范意識。農(nóng)民普遍對農(nóng)業(yè)保險認識不足，對農(nóng)業(yè)保險這一新鮮事物一時半會還難以接受。很多農(nóng)民存僥幸心理，祈望老天風(fēng)調(diào)雨順，取得一個好收成。甚至還有農(nóng)民錯誤地認為這是政府或有關(guān)機構(gòu)向農(nóng)民變相收費。因此，有效地推廣農(nóng)業(yè)保險首先面臨的就是提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認知水平的問題。第二，農(nóng)業(yè)保險實際發(fā)展不良，主要原因在于農(nóng)業(yè)保險的高投入低補償?shù)默F(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受自然災(zāi)害的影響，使其具有受災(zāi)頻繁、廣泛的特點，導(dǎo)致其風(fēng)險損失率高，加之農(nóng)戶與農(nóng)作物種植的分散，業(yè)務(wù)成本加大，這都在很大程度上制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

從國外實施農(nóng)業(yè)保險的成功經(jīng)驗來看，農(nóng)作物保險的費率一般在2%-15%之間，低收入的農(nóng)民花了大代價取得的補償卻十分有限，這也導(dǎo)致了向農(nóng)民收取保費十分困難。據(jù)介紹，在云南省的臨滄市、西雙版納州啟動地方政策性甘蔗保險試點地區(qū)，每畝基本保險金額為600元，每畝保費為25.5元，各方分攤原則為：省級財政承擔(dān)45%，市級財政5%，縣級財政10%；龍頭糖業(yè)公司20%，種植戶20%。德宏州下屬盈江縣的24萬畝甘蔗遭災(zāi)獲得了230萬元的保險賠付。按此計算，平均每畝的賠付不足10元，甚至低于保費。這顯然難以覆蓋此次災(zāi)害所帶來的損失。大災(zāi)來臨時，即使參保的農(nóng)戶利益也難以得到有效保障。另外由于沒有技術(shù)性較強的專業(yè)仲裁機構(gòu)，災(zāi)害損失難以確定，賠償金額很難在保險公司與農(nóng)戶之間達成一致，勘察定損困難，極易出現(xiàn)理賠糾紛。這些原因都極大地打擊了農(nóng)民的投保積極性。第三，法律法規(guī)的不健全，是農(nóng)業(yè)保險難以推廣的最主要原因。我國的農(nóng)業(yè)保險缺乏立法支持。農(nóng)業(yè)保險應(yīng)屬于政策性保險的范圍，要使它發(fā)揮應(yīng)有的作用，就離不開相應(yīng)的法律的支持，世界上各國的農(nóng)業(yè)保險都有相應(yīng)的法律匹配，如美國1994年即頒布了《農(nóng)作物改革保險法》，該法一經(jīng)頒布，美國農(nóng)作物的保險投保率大大提高。而我國至今還沒有一部完整的法律法規(guī)對政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)予以扶持，地方也沒有管理條例，農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)開展所依靠的是上級有關(guān)部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。

二、國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險法律體系的簡單

對照從各國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展來看，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展都是以完善的法律體系為基礎(chǔ)的。通過國家相關(guān)法律的健全和完善，為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)。如美國1938年制定《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，該法隨著美國農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)保險政策的發(fā)展變化而不斷修改和完善，其內(nèi)容既包含保險標的、組織機構(gòu)、再保險等規(guī)定，也包含聯(lián)邦政府的救濟計劃等。1994年，美國國會又頒布了《美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法案》，對農(nóng)作物保險制度進行了改革，從而使美國的農(nóng)業(yè)保險進入了一個新的發(fā)展階段。此外，美國聯(lián)邦政府還規(guī)定不參加農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民將得不到政府其他計劃的福利，使得農(nóng)作物保險成為一種變相的強制保險。法國通過《農(nóng)業(yè)互助保險法》界定和劃分了農(nóng)業(yè)互助保險社應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險范圍；頒布《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營與發(fā)展做出了較為明確的規(guī)定；制定《農(nóng)業(yè)保險法》，對農(nóng)業(yè)保險項目、保險責(zé)任、再保險、保險費率、理賠計算等予以了明確確定。此外，法國政府還對一些關(guān)系到國計民生的大宗產(chǎn)品實行強制性保險，規(guī)定對主要農(nóng)作物和主要飼養(yǎng)動物實行強制保險。日本在20世紀早期就制定了《牲畜保險法》、《農(nóng)業(yè)保險法》等法律，1947年日本將相關(guān)法律合并后制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》，從而確立農(nóng)業(yè)保險的基本運行模式。從現(xiàn)行的體制看，日本采取強制性保險與自愿保險相結(jié)合的方式，國家通過立法對主要的關(guān)系國計民生和對農(nóng)民收入影響較大的農(nóng)作物和飼養(yǎng)動物實行法定保險，其他作物和飼養(yǎng)動物則實行自愿投保。我國自新中國成立即開辦農(nóng)業(yè)保險，但1958年中斷。1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險以來，基本是在商業(yè)保險的框架內(nèi)試驗，農(nóng)業(yè)保險的供給難以滿足農(nóng)業(yè)對保險的需求。近幾年盡管有關(guān)部門對農(nóng)業(yè)保險的改革進行了專題調(diào)研，但對決策影響不大。我國至今還沒有一部農(nóng)業(yè)保險法，只能執(zhí)行規(guī)范商業(yè)性保險活動的《保險法》。

三、完善我國農(nóng)業(yè)保險法律體系的幾點建議

第一，低費率高補貼。各國在建立農(nóng)業(yè)保險制度的同時，為了提高農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，使農(nóng)民能夠買得起保險，政府往往對農(nóng)民支付高額的保費補貼，從而調(diào)動農(nóng)民運用農(nóng)業(yè)保險機制分散風(fēng)險的積極性。國家對農(nóng)業(yè)保險的補貼可以分為兩類：一是對農(nóng)民提供一定的保費補貼；二是政府對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者提供相關(guān)的業(yè)務(wù)費用補貼，從而減少其經(jīng)營方面的損失，調(diào)動經(jīng)營者的積極性。同時，為了使財政補貼具有穩(wěn)定的資金來源，有的國家還建立了專門的基金，對農(nóng)業(yè)災(zāi)害進行補償，并對農(nóng)業(yè)保險進行補貼。農(nóng)業(yè)保險屬于準公共產(chǎn)品，與農(nóng)村公共醫(yī)療和義務(wù)教育一樣，它的社會公益性決定了其更需要政策的扶持與推動。#p#分頁標題#e#

第二，對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者實行一定的稅收優(yōu)惠政策。為了提高農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的積極性，很多國家采取了稅收優(yōu)惠的措施支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。如美國《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》規(guī)定聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對農(nóng)作物保險免征一切稅賦，并且通過其他法律鼓勵各州政府適當提供農(nóng)作物保險專項補貼，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的私營保險公司除繳納1%-4%的營業(yè)稅外，免征其他各種稅收。

第三，對農(nóng)業(yè)保險進行專門立法，完善農(nóng)業(yè)保險法律制度。加快農(nóng)業(yè)保險的立法工作。針對農(nóng)業(yè)保險的特殊性，在我國要建立長效穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)保險機制，避免政府行為的隨意性，有必要通過立法方式對農(nóng)業(yè)保險加以規(guī)制，從而使農(nóng)業(yè)保險在法律制度的框架下正常運行，政府、投保農(nóng)戶、保險機構(gòu)各司其職，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的作用。通過立法，對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、保障范圍、經(jīng)營原則、政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的界定、經(jīng)營主體的組織形式、參與主體、收益主體以及相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)等問題加以厘定。農(nóng)業(yè)保險作為一種特殊性的保險，其呈現(xiàn)“三高”、“兩低”特點：“三高”指的是高風(fēng)險、高成本、高賠付；“兩低”表現(xiàn)為農(nóng)戶投保的積極性低、保險機構(gòu)利潤低。鑒于此，商業(yè)性保險公司往往不愿進入農(nóng)業(yè)保險市場，因此把農(nóng)業(yè)保險作為商業(yè)保險來經(jīng)營不切實際，兼之農(nóng)業(yè)保險的大部分產(chǎn)品屬于準公共物品，其具有非盈利性特點，這類產(chǎn)品不適宜進入競爭性的保險市場，必須要由政府參與和介入，并給予財政補貼。由于農(nóng)業(yè)保險的這一特殊性，各國的農(nóng)業(yè)保險一般不適用《商業(yè)保險法》，而往往是通過專門制定農(nóng)業(yè)保險法及其實施細則，確定其基本法律依據(jù)，規(guī)范其制度和行為，以保證農(nóng)業(yè)保險體系的建立和協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。

同時，農(nóng)業(yè)保險體現(xiàn)著國家對農(nóng)業(yè)的扶持，國家一般都要承擔(dān)相應(yīng)的補貼或者稅收優(yōu)惠等社會責(zé)任，國家一般也要求農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營不得以營利為目標。在很多國家，法律甚至將農(nóng)業(yè)保險規(guī)定為強制性保險，要求農(nóng)戶必須購買。因而，適用于各種商業(yè)保險的《保險法》或者其他保險法律的規(guī)定就不能完全適用于農(nóng)業(yè)保險。為此，國家需要制定更加具有針對性的農(nóng)業(yè)保險法，從而保證農(nóng)業(yè)保險體系的順利建立和業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)運作，切實保障農(nóng)民的合法利益，貫徹國家對農(nóng)業(yè)保險予以扶持的政策目標。我國《農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定：國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險。我國《保險法》第186條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。但這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

因此，抵御自然災(zāi)害，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，首要的任務(wù)應(yīng)當是為農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)造一個良好的法律制度環(huán)境，通過盡快制定《農(nóng)業(yè)保險法》，明確農(nóng)業(yè)保險的地位、經(jīng)營目的、原則、組織形式、承保范圍、保險費率、保險責(zé)任以及相關(guān)機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管等，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險，并把一些相關(guān)的政策上升到法律的層面。只有把我國的農(nóng)業(yè)保險納入法制軌道，使農(nóng)業(yè)保險有法可依，一種長效的防范農(nóng)業(yè)災(zāi)害的補償機制才能有效運行。目前，世界上已有五十多個國家建立了農(nóng)業(yè)保險制度。國外農(nóng)業(yè)保險之所以發(fā)展迅速，并取得成功，就是在農(nóng)業(yè)保險的不同發(fā)展階段，都始終把立法和完善法律制度作為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要內(nèi)容來對待。因此針對我國實際，借鑒國外的經(jīng)驗，我國應(yīng)通過制定《農(nóng)業(yè)保險法》確立適合國情的農(nóng)業(yè)保險制度模式，推進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。健全農(nóng)業(yè)保險法律制度，促進農(nóng)業(yè)保險科學(xué)發(fā)展。法律法規(guī)體系是農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)制度體系的重要核心和基石，是農(nóng)業(yè)保險規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展的重要保障。要進一步推進相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，加快完善農(nóng)業(yè)保險法律體系。