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長期以來，我國生態(tài)環(huán)境邊治理邊破壞的現(xiàn)象一直十分嚴(yán)重，并呈不斷惡化的趨勢，加劇了自然災(zāi)害，加大了受災(zāi)地區(qū)的貧困程度，給國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了極大的危害。特別是1998年長江和松花江、嫩江流域發(fā)生的特大水災(zāi)，使全國上下都強烈地意識到，森林資源過度采伐，使生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化；大面積陡坡毀林開墾，造成了嚴(yán)重的水土流失。加快林草植被建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境已成為全國人民面臨的一項緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，是中華民族生存與發(fā)展的根本大計。為此，我國政府繼1998年實施天然林保護工程后，于1999年在四川、陜西、甘肅三省率先開展退耕還林(草)工程試點，并圓滿的完成了任務(wù)[1]。   退耕還林是國家用計劃手段，以工程建設(shè)的方式，通過政策引導(dǎo)，使沙化地和退化坡耕地向林地資源轉(zhuǎn)化，改變不合理土地利用方式，達(dá)到生態(tài)—經(jīng)濟系統(tǒng)重建之目的的一項國家級重點生態(tài)建設(shè)工程。 退耕還林就是從保護和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將水土流失嚴(yán)重的耕地，沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的耕地以及糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的耕地，有計劃、有步驟地停止耕種，因地制宜地造林種草，恢復(fù)植被。實施退耕還林是減少水土流失、減輕風(fēng)沙災(zāi)害、改善生態(tài)環(huán)境的有效措施，實施退耕還林是改善生態(tài)環(huán)境、根治長江和黃河水患刻不容緩的緊迫任務(wù)；是改變傳統(tǒng)的耕作方式、實現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富的有效途徑；是優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展的重要措施；是增加農(nóng)民收入、拉動內(nèi)需、保持國民經(jīng)濟快速增長的戰(zhàn)略舉措；還是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證[2]。   退耕還林(草)工程于2002年全面啟動，范圍涉及25個?。▍^(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，共1897個縣（市、區(qū)、旗）。據(jù)統(tǒng)計，1999～2002年工程試點期間，全國累計完成退耕還林還草任務(wù)187.9萬hm2，其中，退耕還林還草101.1萬hm2，宜林荒山荒地造林86.8萬hm2[3-5]。江西省于2001年正式啟動退耕還林工程。自2001年啟動退耕還林工程至2010年，中央累計下達(dá)江西省退耕還林工程建設(shè)任務(wù)67萬hm2，其中2001～2005年為40.7萬hm2[6]。   1退耕還林過程中土地利用存在的問題   盡管江西省退耕還林試點工作得以圓滿完成，但在實施過程中也暴露出一些問題，本文僅就土地利用作一探討[7-9]。   1.1對退耕地立地質(zhì)量的評價工作做得還不夠   立地質(zhì)量綜合評價是按照現(xiàn)有的環(huán)境因子狀況，運用森林培育學(xué)、森林經(jīng)理學(xué)、土壤學(xué)和有關(guān)地理知識，對各種立地類型作出質(zhì)量評價，從而為合理利用林地，充分發(fā)揮林地生產(chǎn)潛力提供科學(xué)依據(jù)。目前，江西省對退耕地立地質(zhì)量的評價工作做得還不夠，在進(jìn)行土地利用規(guī)劃時仍然帶有相當(dāng)程度的隨意性和主觀性，這必然使得退耕還林的類型（生態(tài)保護型、生態(tài)經(jīng)濟型、生態(tài)旅游型）選擇不當(dāng)，主要表現(xiàn)為：為追求經(jīng)濟效益，將生態(tài)保護型地段劃為生態(tài)經(jīng)濟型地段。   1.2缺少科學(xué)的土地利用規(guī)劃，作業(yè)設(shè)計往往滯后于施工   一些地方在退耕還林實踐過程中，缺少事前的土地利用規(guī)劃，往往是邊設(shè)計邊施工，或者設(shè)計滯后于施工，影響了作業(yè)設(shè)計對施工的指導(dǎo)作用。隨之而來產(chǎn)生的結(jié)果就可能是農(nóng)民盲目種植，樹種選擇不當(dāng)，不能真正做到適地適樹。另外，個別試點縣（市、區(qū)）為追求經(jīng)濟效益而忽略了生態(tài)效益，大面積發(fā)展經(jīng)濟林，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國家規(guī)定的20%，甚至高達(dá)80%，這必然大大降低退耕還林的生態(tài)效果，并且由于經(jīng)濟樹種選擇缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，出現(xiàn)供過于求、結(jié)構(gòu)趨同等現(xiàn)象，結(jié)果果賤傷農(nóng)，導(dǎo)致復(fù)耕，國家所追求的生態(tài)目標(biāo)很難實現(xiàn)。   1.3退耕還林過程中出現(xiàn)“兩頭踩”現(xiàn)象   部分地區(qū)農(nóng)民在退耕還林過程中出現(xiàn)“兩頭踩”現(xiàn)象，既想得到政府補貼，又不愿將農(nóng)地完全退耕，于是就出現(xiàn)了生態(tài)林地里、經(jīng)濟林地中套種農(nóng)作物的現(xiàn)象，這雖然在短期內(nèi)緩解了矛盾，也增加了經(jīng)濟收入，但從長遠(yuǎn)來看，嚴(yán)重制約了森林生態(tài)效益的發(fā)揮。   1.4退耕地退耕后的管護不能跟上   由于利益的驅(qū)動，部分農(nóng)民所關(guān)心的只是退耕的的錢糧是否兌現(xiàn)，對還林的成效和效率，則認(rèn)為與己無關(guān)，所以造林護林的責(zé)任感不強[10]。在所造林地中，有相當(dāng)比例的經(jīng)濟林用地，由于耕作制度的原因使得地表裸露，如不加以管護則會加重水土流失，即使是所造生態(tài)林，在初期森林環(huán)境尚未形成、生態(tài)效益尚未發(fā)揮之前，也應(yīng)加強后期管護。俗語說得好“三分造，七分管”，如果只造不管，必然是年年造林不見林，國家投入大量資金所期待的生態(tài)目標(biāo)也不會實現(xiàn)。   1.5對現(xiàn)有低產(chǎn)林的改造及封山綠化不夠   退耕還林工程不應(yīng)只是對退耕地進(jìn)行人工造林，還應(yīng)包括對現(xiàn)有低產(chǎn)林地的改造以及封山育林恢復(fù)林地植被。實踐證明，大面積的林地植被恢復(fù)單靠人工造林速度太慢，在條件適宜的地區(qū)實行封育，依靠自然生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)功能，可大大加快林地植被恢復(fù)的速度[10]；而低產(chǎn)林地改造不僅能節(jié)約大量資金，而且能快速恢復(fù)林地植被，為農(nóng)田也為未成林造林地營造適宜的生長環(huán)境。   1.6干旱、瘠薄地的造林技術(shù)問題仍有待解決   對于干旱、瘠薄退耕地的造林技術(shù)還有待進(jìn)一步研究，盡管目前也做了不少嘗試，但由于造林技術(shù)復(fù)雜，造林費用昂貴，部分基層林業(yè)科技人員文化素質(zhì)偏低，科技推廣力度不夠等諸多原因，使得這類立地造林效果依然不好，有些地方造林保存率僅為2%左右[11]。因此，繼續(xù)加強對造林技術(shù)的攻關(guān)以及對已有科技的推廣應(yīng)用仍然是必不可少的。   2對策   2.1對退耕地立地質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評價，合理規(guī)劃，切實做到適地適樹   對于退耕地首先進(jìn)行立地質(zhì)量的評價，在此基礎(chǔ)之上確定退耕類型，對于生態(tài)脆弱地帶必須營造生態(tài)保護林，而立地條件較好的地段，可以適度發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟林。施工前做好詳盡的、切合實際的作業(yè)設(shè)計，在樹種選擇上力爭做到適地適樹，在確保生態(tài)效益優(yōu)先的前提下，兼顧經(jīng)濟效益。#p#分頁標(biāo)題#e#   2.2參與式方法的運用   在退耕還林工程的實施過程中，特別是在規(guī)劃設(shè)計和樹種選擇上，運用參與式方法，尊重農(nóng)民意愿，可充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)民從被動的“要我退”變?yōu)橹鲃拥?ldquo;我要退”，改變以往“自上而下，政府布署，專家完成”的工作思路，代之以“自下而上，專家建議，農(nóng)民完成”的工作作風(fēng)[12]。參與式方法既注重農(nóng)村社區(qū)成員自主地參與森林資源的管理，更強調(diào)農(nóng)村社區(qū)成員自我管理和自我發(fā)展的能力，同時緊密結(jié)合農(nóng)村社區(qū)成員的切身利益，從而使退耕還林工程從決策、設(shè)計、實施、受益都成為農(nóng)村社區(qū)成員自己的行動，做到目標(biāo)、行動和效果的真正一致。只有這樣才能激發(fā)出農(nóng)村社區(qū)和廣大農(nóng)民對造林、護林的熱情，從而確保退耕還林工程的順利實施，并使林農(nóng)、林牧之間的土地利用矛盾得到有效解決。通過在四川部分地區(qū)的試點表明，這種參與式方法在退耕還林實施過程中是完全有效的，可以大面積的推廣使用。   2.3加強對退耕還林工程的宣傳及監(jiān)管力度   古語云“兵馬未動，糧草先行”，宣傳工作就好比是工程實施的糧草，可以毫不夸張的說“沒有好的宣傳教育，就沒有好的工程效果”，退耕還林工程與農(nóng)民利益息息相關(guān)，只有農(nóng)民積極參與工程才能順利完成，如果宣傳工作做得不到位，農(nóng)民對于建設(shè)生態(tài)環(huán)境的重要性理解不夠，就很難迸發(fā)出參與的激情，難免會出現(xiàn)抵觸、敷衍的情緒，退耕還林工程就會流于形式，而難以達(dá)到其應(yīng)有的效果、發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另一方面，退耕還林工程還應(yīng)加強對造林成果驗收的監(jiān)管，對造林成活率及后期管護工作都應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督，保證“造一片活一片綠一片”，從而使退耕還林工作落到實處。   2.4造林技術(shù)攻關(guān)與技術(shù)推廣   加強對造林困難地造林技術(shù)的研究，尤其是白泥山、河谷等生態(tài)脆弱地帶其造林存活率相當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強對抗旱技術(shù)的攻關(guān)，尋找適宜的鄉(xiāng)土樹種，輔以引進(jìn)抗旱樹種，探索簡便易操作的造林方法，做到理論與實踐相結(jié)合，既要效率高，又要投入少。同時還應(yīng)加強對現(xiàn)有技術(shù)的推廣，提高基層林業(yè)科技人員的文化素質(zhì)，做好科技服務(wù)工作[13]。   2.5加強對退耕地的前期管護工作   退耕還林的根本目的是要重建良好的生態(tài)環(huán)境，但如果只造不管則很難實現(xiàn)這樣的目標(biāo)。剛退耕的未成林造林地，生態(tài)系統(tǒng)依然脆弱，抵御外界不良環(huán)境的能力還很差，此時一定要做好管護工作，防止牛羊等踐踏，同時要警惕水土流失；對于退耕所造的經(jīng)濟林，要改變傳統(tǒng)的耕作制度，樹種力求多樣化，地表力求不裸露，在強調(diào)經(jīng)濟效益的同時，一定要堅持生態(tài)效益優(yōu)先的原則。   2.6適當(dāng)增加和延長對退耕農(nóng)戶的補貼   適當(dāng)增加和延長對退耕農(nóng)戶的補貼，有利于消除農(nóng)戶顧慮，激發(fā)他們積極投身于退耕還林工程的熱情，是影響退耕還林工程能否達(dá)到“退得下，穩(wěn)得住，能致富，不反彈”的一個重要因素[14]。   2.7實行生態(tài)購買與生態(tài)補償相結(jié)合的制度   退耕還林工程實質(zhì)上是一種生態(tài)補償，即國家以保護生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，為了獲取更好的生態(tài)效益，根據(jù)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，暫時犧牲農(nóng)民的經(jīng)濟利益，但通過向農(nóng)民支付補貼而做出了相應(yīng)的經(jīng)濟補償。不過，退耕還林工程只是生態(tài)補償?shù)囊环N，現(xiàn)行的天保工程以及森林生態(tài)效益補償都屬生態(tài)補償，而且退耕還林工程還是一種很短期的生態(tài)補償，因為退耕還林工程結(jié)束即生態(tài)補償停止。退耕還林工程中出現(xiàn)的許多問題如前面所述的管護問題、補助期短問題、生態(tài)林劃歸公益林問題以及荒山荒地造林問題等都與其短期性有關(guān)。解決的思路是將生態(tài)補償作為一種長效制度，并與生態(tài)購買相結(jié)合。生態(tài)購買用于解決森林營造的問題；生態(tài)補償則用于解決森林管護的問題。國家在營造林成林前向農(nóng)民支付造林費和管護費，即生態(tài)購買。成林后如果國家購買了農(nóng)民營造的森林，就可以將其劃為公益林，在今后每年向農(nóng)民支付森林生態(tài)效益補償費，用于公益林管護，而且補償標(biāo)準(zhǔn)實行動態(tài)調(diào)整，生態(tài)補償能夠為農(nóng)民營造林提供資金，這既增強了他們營造林和管護森林的信心，也可吸引更多的人參與和投資造林；生態(tài)購買可以解決退耕還林后林產(chǎn)品的出路和銷路，增加經(jīng)濟效益，使民間造林成為有利可圖的經(jīng)濟活動，讓老百姓受益最大、最直接，同時也能大大減輕政府的財政負(fù)擔(dān)[15]。   3結(jié)語   從以上分析可以看出，盡管退耕還林工作開展得有聲有色、卓有成效，但實施過程中在土地利用方面仍然存在諸多問題，直接影響退耕還林工程的最終效果，因此應(yīng)當(dāng)引起各級政府部門和相關(guān)學(xué)者的高度重視，采取有效措施，使退耕還林工程更好的實現(xiàn)防治水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而達(dá)到優(yōu)化土地資源配置，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，改善投資環(huán)境，加快旅游開發(fā)，幫助農(nóng)民脫貧致富，提高人民生活質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，早日實現(xiàn)建設(shè)富裕和諧秀美江西的目的。