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一、湖南省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的必要性

湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化，對(duì)湖南農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和糧食安全等方面構(gòu)成嚴(yán)重的威脅，湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)迫在眉睫，湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律建設(shè)極為重要。

一是保證湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的需要。當(dāng)前，湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)安全面臨著很大壓力，主要體現(xiàn)在：土地資源不斷退化，水土流失日漸加劇；農(nóng)業(yè)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重；農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害頻發(fā)；耕地面積減少，土壤肥力下降；生物多樣性破壞嚴(yán)重，等等。農(nóng)業(yè)生態(tài)安全壓力產(chǎn)生的原因主要是：非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的沖擊；人口增長(zhǎng)加速了土地生態(tài)服務(wù)功能的退化；農(nóng)藥化肥的大量且不正確使用；管理與治理上的不完善，等等。無(wú)論是人為的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，還是自然災(zāi)害的治理，都需要進(jìn)行規(guī)范性管理與約束，這就需要建立完善的管理制度和法律制度。

二是實(shí)現(xiàn)湖南農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是指既能滿足當(dāng)代人對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的需求，又不對(duì)后代人農(nóng)副產(chǎn)品的需求構(gòu)成威脅的農(nóng)業(yè)發(fā)展。湖南農(nóng)業(yè)由于自然環(huán)境的破壞，水土流失嚴(yán)重，土壤肥力下降，同時(shí)由于土地征用導(dǎo)致耕地面積減少，加上湖南省是自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，農(nóng)業(yè)抗自然災(zāi)害的能力較弱，湖南農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨巨大的危機(jī)。如何調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)湖南農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，需要通過(guò)法制建設(shè)，保護(hù)湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)湖南農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三是保證湖南糧食安全的需要。湖南省耕地面積減少速度較快，1999年與解放初期相比，下降了將近17%，并且耕地貧瘠化日益明顯，糧食總產(chǎn)量減少。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)、化肥的不合理使用，加上礦山開(kāi)采污染環(huán)境，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量下降，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，湖南省蔬菜、茶葉、果品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品中硝酸鹽、重金屬、亞硝酸鹽、農(nóng)藥等污染物質(zhì)的殘留率較高，有毒有害物質(zhì)綜合超標(biāo)率達(dá)到100%，如郴州蘇仙區(qū)稻米中鎘最高含量是安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的46倍。絕大部分茶葉中農(nóng)藥殘留量較高，不符合出口標(biāo)準(zhǔn)，致使近年來(lái)茶葉出口嚴(yán)重受阻。由于耕地面積減少，土地肥力下降，糧食單位面積產(chǎn)量不高，地產(chǎn)糧食供給不足，糧食安全問(wèn)題明顯。所有這些，都需要通過(guò)法律法規(guī)的手段加以解決，湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)就很有必要。

二、湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）法律體系不健全

當(dāng)前，有關(guān)湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方相關(guān)法律法規(guī)和文件主要有兩個(gè)，即1998年5月9日的《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法》和2002年、自2003年2月1日起施行的《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》。兩個(gè)文件在內(nèi)容上差別不大，如《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法》中的“第四條：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作為整個(gè)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，制定農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，實(shí)行農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，組織農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的治理。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)逐年增加投入。”和《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》中的“第四條：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作為整個(gè)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要內(nèi)容，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，采取有效措施，使農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)所需事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，從農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等經(jīng)費(fèi)中安排農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境狀況逐年增加對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的投入。”是全部相同的，沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況的改變而進(jìn)行調(diào)整。且從環(huán)境法的整體體系看，還有待完善的方面，比如在重要農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)范欠缺，有關(guān)行政程序方面的規(guī)定不足，因此迫切需要出臺(tái)關(guān)于湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、具有地方特色、適合地方需要的專門法律。

（二）法律依據(jù)不明確

現(xiàn)行有關(guān)湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律條文規(guī)定中存在不少問(wèn)題，一是比較機(jī)械、缺乏靈活性，如《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法》中的“第二十七條：違反本辦法第十九條第二款、第二十五條規(guī)定的，由農(nóng)業(yè)行政主管部門或者其委托的農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理機(jī)構(gòu)給予警告，可以并處500元以上2000元以下的罰款。”《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》中的“違反本條例規(guī)定，造成農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故，對(duì)單位或者個(gè)人造成直接損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償；屬于不按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定使用農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為造成農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故的，由農(nóng)業(yè)行政主管部門給予警告，責(zé)令限期治理，根據(jù)所造成的危害后果，可以處三萬(wàn)元以下的罰款；屬于工業(yè)污染和其他污染造成農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門依照國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。”二是缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，只是從宏觀上加以闡述和規(guī)定，如《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法》中的“第二十條飼養(yǎng)畜禽的單位或者個(gè)人，向農(nóng)業(yè)用地、用水排放有毒、有害廢棄物，必須經(jīng)過(guò)無(wú)害化處理，防止對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境造成污染。”《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》中的“第二十六條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)。任何單位和個(gè)人不得破壞或者侵占農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施。”三是所有條文都沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定和解釋，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理工作缺乏法律依據(jù)。所有這些致使湖南不能對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境實(shí)施有效的管理和建設(shè)。

（三）權(quán)責(zé)利不清晰

現(xiàn)行的《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法》和《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》對(duì)各利益主體的權(quán)利和責(zé)任劃分不清，對(duì)管理機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)者、受益人之間的利益沖突，排污部門和受害方之間的利益沖突，沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定和闡述。如《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法》和《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》都規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門，在環(huán)境保護(hù)行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施具體監(jiān)督管理，主要職責(zé)是：（一）組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)環(huán)境建設(shè)，推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)；（二）負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)、建設(shè)和管理；（三）組織農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量調(diào)查和農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)；（四）組織指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的預(yù)防和治理；（五）保護(hù)珍稀涉危農(nóng)作物、近緣野生植物和畜禽等農(nóng)業(yè)生物物種資源；（六）依法調(diào)查、處理或者參與調(diào)查、處理農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故；（七）宣傳普及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)知識(shí)，組織農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)技術(shù)研究，推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)技術(shù)；（八）依照法律法規(guī)規(guī)定行使的其他職權(quán)。縣級(jí)以上人民政府林業(yè)、水利、土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等有關(guān)行政主管部門，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理”，只對(duì)其具體的職責(zé)進(jìn)行了界定，一旦出現(xiàn)利益沖突該如何處置卻沒(méi)有涉及。又如，《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法》和《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》中規(guī)定：“第十二條因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成農(nóng)業(yè)環(huán)境污染、破壞的，當(dāng)事人必須立即采取有效措施，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和個(gè)人，并向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門報(bào)告，接受調(diào)查處理。第十三條農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故和糾紛，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中因不合理使用農(nóng)藥、化肥、植物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑及農(nóng)用薄膜等造成的，由農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)調(diào)查處理，屬于工業(yè)污染、城市生活污染和其他公害造成的，由農(nóng)業(yè)行政主管部門、企業(yè)主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門調(diào)查處理。”。而對(duì)如何防范突發(fā)事件發(fā)生中，主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)的責(zé)任卻沒(méi)有涉及。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

三、湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）健全湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系

要健全湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系，首先要對(duì)湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的狀況和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行全面的了解和預(yù)測(cè)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的法律體系更加符合湖南的實(shí)情，適應(yīng)湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)現(xiàn)有國(guó)家和湖南關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定《湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)法》，法律中應(yīng)當(dāng)涵蓋大氣污染、水污染、噪音污染和土壤污染等各方面。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律中，最欠缺的就是關(guān)于土壤的保護(hù)。在這方面，《湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)更加注重在對(duì)土壤保護(hù)的規(guī)定中具備以下要素：法律、法規(guī)的適用范圍；執(zhí)法主體的確定；制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；土壤污染的防治和監(jiān)管；資金的來(lái)源；法律責(zé)任的界定等。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是一項(xiàng)巨大而繁雜的系統(tǒng)工程，它涉及到許多行政部門和利益主體，在立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)由多部門聯(lián)合組成的立法部門，優(yōu)化立法技術(shù)，從行政立法程序、社會(huì)公眾參與等方面來(lái)改善《湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)法》的制定技術(shù)，確保《湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)法》的全面性和可行性。

（二）完善湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化的行政執(zhí)法體制

在湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法體制中，既要明確政府在執(zhí)法中的作用，又要具有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。政府在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中要有正確的定位，在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，政府主要培育市場(chǎng)、指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、加大監(jiān)控力度、強(qiáng)化行政執(zhí)法和行政救濟(jì)等。監(jiān)管體制中應(yīng)采用統(tǒng)一與分工相結(jié)合的原則，環(huán)保行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，土地、水利、林業(yè)、畜牧等部門各負(fù)其責(zé)，協(xié)助農(nóng)業(yè)行政主管部門對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法缺乏程序的控制和保障，主要表現(xiàn)在缺乏有效的環(huán)境行政監(jiān)督機(jī)制和在法律責(zé)任的規(guī)定中找不到關(guān)于政府不作為或?yàn)E用職權(quán)時(shí)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任的條款。

（三）嚴(yán)格遵守湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法中的各項(xiàng)規(guī)定

在湖南農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守湖南生態(tài)環(huán)境保護(hù)法中的各項(xiàng)規(guī)定。首先建立補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭受外來(lái)原因侵害嚴(yán)重，如企業(yè)、城市等。不能僅依據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，這一原則不能解決資源開(kāi)發(fā)利用的公平問(wèn)題，只有采取“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”和“誰(shuí)治理，誰(shuí)收費(fèi)”的原則才能解決這一悖論性難題。要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育工作，廣泛普及環(huán)境科學(xué)知識(shí)和法制知識(shí)，切實(shí)提高全民的環(huán)境意識(shí)、環(huán)境公德和法制觀念，增強(qiáng)農(nóng)民環(huán)境權(quán)意識(shí)。