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WTO談判農業承諾對我國糧食安全和農民收入的影響是一個極為重要的問題。分析之前做兩點說明,一是本文討論的我國WTO談判農業承諾內容來自美方的“市場準入和議定書承諾”(下面簡稱“議定書”),因而在分析的一個前提性假定是美方文件真實反映了雙邊談判的實際情況。二是本文僅限于從經濟方面分析,未涉及我國進入WTO可能帶來的非經濟性利益或成本。基本看法是,如果能夠在現有農業承諾基礎上進入WTO,對我國農業和經濟的影響從整體和長期來看是有利的,對于改善我國經濟下世紀國際競爭環境和實現持續發展目標具有極為重要的積極作用。對這一可能前景的重大深遠意義應有充分認識。然而,農業承諾也不可避免對我國農業產生短期調節壓力,對農民收入增長帶來某些不利影響。因而,應當考慮采用適當的應對政策,幫助農民更好地利用進入WTO帶來的新機遇,并控制和化解對農民收入(特別是中西部經濟發展水平較低地區農民收入)可能發生的不利影響。

“中美農業合作協議”對我國農業和糧食安全的具體體現

已經達成的“中美農業合作協議”涉及我國在小麥、柑桔、肉類進口衛生檢疫方面所做的政策調整和讓步。其中對美國“矮腥黑穗病(TCK)”小麥產區的小麥進口禁運政策改變,尤其具有關鍵性意義。

“矮腥黑穗病”(TCK)是一種小麥病害,具有種子傳播、土壤傳播、遠地傳播并且難以根除的特性,小麥感染該病后會嚴重減產。不過,TCK小麥面粉經過加工食用對人類健康一般沒有負面影響。我國沒有TCK病害,美國太平洋西北部的7個州(如華盛頓、蒙大那等)小麥產區有TCK病害。為了防止TCK通過貿易方式傳入并危害我國小麥生產,我國從70年代初開始對TCK疫區出產的小麥實行進口禁運。對此,美方認為不必要和不合理,長期以來通過多種渠道要求我國解除這一禁運。

一般而言,通過適當的動植物檢疫手段保護國內動植物安全,屬于一國主權范疇內容。維護主權的根本原則無疑不可讓步。然而,在實際政策手段選擇上,則應當在確保上述原則的前提下,具體考慮政策實施效率以及政策本身的科學性和透明度,并與有關國際多邊規則相銜接。

從有關TCK小麥進口解禁問題的討論看,關注的焦點集中在兩個問題上:一是允許TCK小麥進口是否會通過病害傳染對我國國內小麥生產帶來災難性后果;二是這一政策調整是否會導致美國進口小麥急劇上升并危害我國糧食安全。

第一個問題無疑具有重大而嚴肅的含義。系統閱讀近年討論這一問題的文獻材料,我國政府有一點原則很明確,就是在考慮調整TCK禁運政策時,替代性辦法必須能夠確保國內小麥生產不受境外TCK侵害。例如,在談到一些專家關于防范我國小麥生產通過貿易渠道受TCK侵害的建議時,一位領導人于1996年1月4日在有關專題會議上明確指出,決不能讓進口小麥把TCK傳進來。就是專家同意了,也不能進,因為老百姓不會同意。病蟲害傳進來,對農業生產造成危害,造成無窮后患。可見這一原則一直是明確的。

我個人理解,這次我國在TCK問題上改變政策,決不是放棄通過衛生檢疫保護國內小麥生產的原則立場,而是在控制TCK的方法上做了務實有效的調整。對此可以從兩方面來看:首先這是一個務實的調整。以前的禁運政策一定程度上以“零風險”要求為假想目標。實際上,由于美國國內與其它產地小麥混雜后出口到我國,我國近年海關檢查發現不止多起美國進口小麥包含受TCK感染樣本,說明疫區禁運政策并不能保證實現“零風險”目標。可見,過去禁運政策在目標和手段之間存在不盡吻合之處。另外,禁運政策難以從有關多邊規則方面得到必要的支持,因而必然會受到我國貿易伙伴的質疑和責難。應當看到,這些問題在7O年代不突出,并且即便存在對我國經濟利益的制約性也不會顯著,因而當時采取禁運政策是適當的。現在,無論是國際農產品貿易環境還是我國經濟的對外開放水平都已發生根本變化,從而使我們考慮這一問題的基本背景發生了相應的改變。近年來中美之間有關這一問題長期爭論表明,在我國經濟面臨與70年代根本不同的國際化背景下,繼續維持原先政策的機會成本很高,缺乏現實性。因而,政府在慎重考慮利弊的前提下,順時應變地進行政策調整是務實和明智的。

第二,這也是一個有效的調整。這一點尤其重要。根本問題在于,從我國政府采取的對策來看,新的監管和檢疫政策并未犧牲實現給定目標的有效性。有效性主要表現在兩方面,一是動植物檢疫部門將一如既往地加強對美國進口的糧食和農產品海關衛生檢疫,確保能夠查出所有受TCK感染的進口小麥(無論從疫區還是非疫區進口),使之不得進入我國小麥產區。二是將TCK小麥轉運到海南省加工處理,為此海南省依據中央指示精神正考慮在洋浦開發區加快建設專門處理TCK小麥的面粉加工廠。之所以選擇海南,主要有以下幾點考慮:其一,海南不具備小麥生產的氣候條件,因而TCK對當地農業生產沒有危害。其二,TCK小麥面粉加工食用對人類健康無害,所以對消費者沒有不利影響。其三,海南地理位置與可能傳播TCK的北方小麥產區(主要在西北部地區)海峽相隔并距離遙遠,完全有可能通過適當措施保證TCK小麥麩皮不進入我國大陸,有效實現保護我國小麥生產免受TCK危害的目標。

再來看TCK進口小麥解禁對我國小麥貿易市場國內小麥自給率的影響。第一,由于新政策允許太平洋西北部TCK小麥產區小麥向我國出口,因而其直接影響會使美國對華出口小麥的產區分布結構發生顯著變動。第二,TCK小麥對華出口可以就近從美國西海岸起運,向我國出口小麥運費比現在從南部黑西哥海灣離岸運費會有所降低(估計每噸10美元左右),這一因素會使美國小麥競爭力有所上升,因而有助于提升美國小麥在我國進口市場的占有率。第三,由于我國現階段主要利用非關稅手段控制小麥和糧食進口量,因而TCK小麥解禁本身并不直接影響我國小麥進口數量,對我國小麥生產不應有重要影響,也不會對農民收入產生明顯影響。因而,就上述政策本身影響而言,它會對我國小麥進口的產地分布發生作用,但對進口數量不會產生顯著影響。

另外,農業協議還涉及柑桔和肉類解禁和放松限制。與TCK小麥解禁有所不同,這方面政策調整可能會使這兩類商品進口量有所上升。然而,從這兩類商品比較競爭力看,國外產品競爭優勢主要不在價格方面,而在品種和質量方面,估計進口需求增長可能主要限于像大飯店、高收入階層等對優特產品特殊需求的較小范圍內,因而影響應是局部性和有限的。#p#分頁標題#e#

WTO農業承諾的主要內容

據美方“議定書”列舉的農業方面雙邊所達成共識的內容,我國有關承諾與1993年底達成的GATT烏拉圭回合農業協議所體現的自由化改革程度大體有對應性。農業承諾主要包含以下幾方面內容。

第一,平均稅率步下降到17%,其中美國的競爭力較強的優勢產品降到14.5%。關稅率下降較多的肉類、水果等農產品從現在的20—40%下降到10—13%。

第二,為了對特別敏感的大宗農產品進口保持必要的數量控制,我國在WTO承諾中對這些產品采取關稅配額制度。這一制度下,對低于配額數量的進口征收很低的關稅(1—3%),這意味著無法通過邊境控制手段對配額上限以內的進口加以限制;另一方面,對配額以上的進口征收高關稅,因而可以對進口數量加以有效控制。對進口控制的機制而言,關稅配額的實質是用給定程度(配額以內)的放棄控制換來一定程度(配額以上)的高度控制。我國采用關稅配制手段的農產品包含豆油、小麥、玉米、大米、棉花、羊毛、食糖等等。其中糧食進口的關稅安排尤為重要并引人注目。據“議定書”披露,小麥配額由入關時的730萬噸逐漸增至2004年的930萬噸;大米和玉米由入關時的250萬噸和450萬噸逐漸增至2004年的530萬噸和720萬噸。三種主要谷物配額由入關時的1430萬噸逐漸增至2004年的2100萬噸。

第三,改革國有貿易壟斷,承諾給私營企業以一定程度參與進口的機會。主要通過兩個規定來實現:一是私營企業享有一定比例的進口關稅配額,例如,私營企業將享有10%的小麥進口配額和50%的大米進口配額;玉米進口配額中私營企業享有比例將從初期的25%上升到2004年的10%;其它關稅配額產品也規定了不同的私營企業享有比例。二是規定如果國營企業未能實際用完分配到的配額比例,則剩余配額必須重新分配給愿意進口的私營企業。

第四,我國承諾將不再為農產品出口提供任何出口補貼。

充分估計和認識WTO農業承諾對我國農業形成的短期調節壓力和負面影響

首先應當實事求是地認識到,這些政策調整將不同程度增加外國糧食和其它農產品對我國出口,從而對國內糧食和其它農業部門很快產生短期調節壓力,對我國農民收入也會相應帶來某些不利影響。道理很簡單,由于資源條件、政策環境等方面因素,我國農業在不少尤其在糧食和資源密集的大宗農產品上缺乏國際競爭力,現有國內生產水平需要不同程度的關稅和非關稅手段支持。隨著關稅減讓和關稅配額承諾的實施,相關農產品進口上升會在一定程度上替代國內農產品,增加我國農業生產結構的調整壓力,并相應對農民收入發生負面影響。對這一涉及重要利益調整的現實問題應在冷靜分析基礎上采取相應對策,不宜忽視或回避。

還應注意到上述調節壓力的分布特點及其政策含義:從產品分布上看,短期不利影響比較集中在糧油等土地投入密集型的大宗農產品方面:由于我國國情特點,目前這些農產品主產區比較集中分布在中西部和東北部,因而可以邏輯地推論對外開放的短期調整壓力在地域上會比較集中分布在中西部和東北部這些糧食和大宗農作物主產區;從我國農村居民收入分布上看,這些主產區人均收入比較低,因而調節負擔可能較多被目前平均收入水平較低地區農民所承受。我們知道,提高農民收入,縮小東部沿海和中西部地區農村收入差距是我國農村和社會發展的一個基本目標。上述背景下,農業承諾短期調整壓力的結構特點無疑更應引起足夠重視。

應當看到,一個主權獨立國家對外開放,雖然通常都會對經濟發展產生極為重要的促進作用,但一般又難以避免地會在短期和局部對本國經濟帶來一定程度沖擊。這是一個基本理論性常識,也有大量經驗事實的支持。因而,我國農業擴大開放會帶來一些短期調節問題是正常的。不應因為有利益損失而否定擴大開放的必要性,也不宜因為擴大開放可能帶來巨大利益而忽視短期負面影響。

雖然WTO農業承諾有顯著負面影響,但不足以對糧食安全目標帶來根本危害,也不會給農村經濟帶來災難性打擊對短期負面影響認識應實事求是,不宜過分夸大。有人認為,WTO農業承諾必然會對我國糧食安全帶來根本危害,并將給農村經濟造成災難性影響。這一觀點缺少支持依據,并不正確。對此,筆者提出以下幾點觀察。

第一,農業承諾的一個基本內容是關稅減讓,關稅減讓程度較大的有水果和肉類等農產品,這些產品減少關稅保護的影響取決于它們的比較優勢和國際競爭力。一個基本觀察事實是,這些產品在比較優勢結構上與資源密集型的大宗農產品不同,國內生產并非必須沒有競爭力。實際上,目前我國在這些產品上仍較多具有價格優勢,國外的優勢在品質方面。只要政策適當,有理由相信農民在新的經濟環境下能更好地發揮潛在競爭力,依托自身優勢發展生產和提高收入。

對這一問題形成接近真實的判斷,在觀念上要明確糧食和食物或糧食和農業之間的區別,認識到食物和農業內部存在一個復雜的比較優勢結構。雖然糧食是農業的最大宗產品,并具有無可爭議的特殊意義,但在認識上仍不宜把農業或食物過于簡單化地等同于糧食。無論從經濟學常識看,還是對我國開放以來的農業和食物貿易結構衍變的觀察,都可以發現我國在一些大宗的勞動密集型的食物產品上具有競爭優勢。有理由相信,在較為自由化的貿易環境下,上述競爭優勢可能得到更好發揮,并通過擴大出口產生一個正面的收入效應,那種認為一旦開放我國農業注定全般皆輸的看法缺乏依據。

第二,反對WTO農業承諾的主要理由是有關糧食進口關稅配額安排。前文提到,糧食進口配額將從進入WTO時1430萬噸上升到2004年的2100萬噸,這確實是一個值得關注的問題,對其影響在評價上發生不同意見分歧是可以理解的。前文強調指出,對這一承諾的不利影響應有充分認識,但筆者不同意它必然會對糧食安全和農民收入帶來根本危害的觀點。主要有以下幾點理由:首先,關稅配額是進口機會,但不是進口義務,實際進口量取決于由價格、品質等方面因素決定的市場競爭力。例如,我國大米在歷史上基本是出口產品,目前從總體上看也沒有完全喪失比較競爭力。因此,市場本身的力量未必能夠讓大米250—450萬噸進口配額完全轉化為每年的實際進口量。考慮我國糧食出口因素,實際進口量應當顯著小于配額量。其次,上述問題還可能從動態角度看。我國糧食競爭力下降,一方面與資源結構條件有關,另一方面與過去政策的影響也有聯系。例如,采取高強度的價格保護政策不利于培育國內糧食生產的國際競爭力,用行政手段追求產量目標往往導致產品品質退化,也會對產品競爭力發生不利影響。在更加開放背景下,對國內農業和糧食生產進行行政干預將受到多邊規則的約束,這會減少因不適當干預對國內糧食和其它農產品競爭力的負面影響。#p#分頁標題#e#

其三,就承諾配額與我國糧食貿易實際情況相比較,我國在70年代末考慮農村改革措施時,決策層就曾考慮在一段時期內每年進口2000萬噸糧食。實際上,80年代前期和后期糧食進口總量都曾達到15萬噸以上;在糧食進口高峰的1995年,進口量超過了2000萬噸,凈進口量超過1900萬噸。也就是說,按配額執行的實際進口可能難以超過歷史進口記錄。另外,配額進口量占消費量比例也未超過我國政府過去確認的5%進口依存度上限。應當說明,配額意味著在其范圍內我們不再具有數量控制手段,這與歷史時期主動進口的情形存在差異。然而,把過去實際進口較高水平作為觀察的參照系,對于定性把握配額承諾影響的程度仍是有意義的。

其四,認為擴大糧食進口會危害國內糧食安全觀點的一個傳統論據,是認為糧食進口需要支付大量外匯,因而可能會因為外匯短缺危害糧食安全目標。判斷糧食進口用匯需求負擔程度的主要指標是看它占出口創匯的比例;很容易理解,該比例過大對糧食安全的潛在負面影響較大,反之則較小。從歷史上看,我國在糧食危機之后的60年代前半期以及1972—1973年糧食進口用匯占出口創匯比例曾高達20%以上,其中3年達到25%。80年代初該比例也高達12—14%。從外匯支付能力上看,進口糧食用掉2成以上的出口創匯,顯然是難以持續的,并對糧食安全潛在具有不利影響。

今后進口糧食用匯比例難以準確估計,糧食進口量大小,進口糧食品種結構不同,國際市場糧食所處不同周期階段,我國出口增長率變化等復雜因素都會對估計結果發生影響。粗略估算,到2004年2100萬噸糧食進口用匯難以超過40億美元,這大約占近年出口創匯額的2.5%左右。考慮到我國出口的長期增長趨勢,實際比例值應當顯著小于2.5%。

這是我國歷史時期該比例值高峰值的1/10左右,也遠遠小于60年代到80年代前期的平均比例值。由此可見,從外匯支付能力看,不足以得出配額承諾危害糧食安全的結論。

最后,由于存在大量農產品走私進口活動,過去的衛生檢疫政策嚴格限制進口的禽肉和水果近年大量從非法渠道涌入國內市場。雖然從1998年起政府加大了對走私的打擊力度,但在我國現階段監管能力條件下,如果國內外同類產品價格存在很大差別,必然會有走私進口的利益驅動,難以完全禁止。因而,從客觀效果上看,關稅減讓和增加配額一定程度上用合法進口替代了走私進口。

如能夠以現有農業承諾進入WTO,從總體上看利大弊小,它將給我國農業和整體經濟發展帶來一個歷史性機遇,而政府積極爭取這一機遇的決策方針是明智和正確的首先,從轉型期大背景看,開放的本質不在于市場準入,而是國內體制改革問題。逐步擴大農業開放,有助于促進國內相關體制轉軌,實現十四大確立的社會主義市場經濟體制的改革目標。例如,農業議定書有關逐步改變糧食國有貿易壟斷體制的條文規定直接具有這樣的積極作用。其次,農業擴大開放有利于促進我國農村經濟結構調整,有利于提高我國農業部門資源配置效率和長期競爭能力,有利于推動近年陷于困境的糧食市場化改革,并最終徹底解決糧食領域許多行政干預以及巨額財政損失問題。

第三,進入WTO會對我國具有競爭優勢的勞動密集型農產品擴大出口提供較好的條件。我國畜牧業和水產養殖業具有一定競爭優勢;種植業的蔬菜、水果、花卉等附加值較大的產品也有顯著的競爭力。另外,像茶葉、蜂蜜等傳統優勢產品將會保持發展優勢。積極作用在兩方面:一是市場會有所擴大;二是糧食貿易政策調整會通過降低飼料價格和擴大糧食以外的農作物種植面積調節空間來增加有關農產品的競爭優勢。最后,農業協議是WTO一攬子談判的組成部分,因而評價農業承諾讓步的代價不應就農業談農業,忽視了進入WTO可能給我國整體經濟發展帶來的歷史性機遇。例如,我國具有競爭優勢的紡織、輕工、機電等行業將獲得更快發展。最近,由國內和海外中國學者合作完成的一項“可計算一般均衡(CGE)模型”分析結果表明,即便是我國單方面降低農業關稅和非農業關稅保護,也會顯著提高我國經濟增長速度和增加總體經濟福利;在WTO框架下多邊共同降低保護所帶來的福利增進效果更強。

我國進入WTO無疑將是擴大農業和整個經濟對外開放的一個里程碑。對外開放從來都是機遇和挑戰并存的過程,充分實現開放帶來的潛在利益,化解其短期不利影響,適當的應對政策具有關鍵性作用依據本文的分析,有關農業WTO承諾方面可以考慮以下幾點應對措施。

第一,TCK小麥進口解禁對我國小麥生產的影響始終是一個重大問題。從動植物檢疫和貿易規則上看,我們采取解禁政策在原則上是務實有效的,具體內容也具有很強的可行性。然而,最終效果仍將取決有關政策設計在執行中是否到位。有兩個關鍵環節:一是把所有TCK小麥產區的進口小麥集中在海南加工;二是通過出口或就地消化的控制方式,禁止TCK小麥、麩皮進入大陸本土。為此,應當加快建設海南面粉加工廠。由于這一項具有相當的政策性,有關部門應當滿足保證該加工廠投資上馬可行性的最低小麥進口配額要求。項目建成后,檢疫部門和地方當局應嚴加監管,不折不扣實現防止TCK小麥和麩皮流入大陸的目標。

第二,進入WTO以后,我國農業生產結構將會進一步沿著比較優勢方向調整。從現實情況看,我國具有競爭優勢的農產品往往因品種、質量、包裝、供貨穩定性等方面存在問題而未能充分發揮其優勢。因而,應通過加強市場方面政策措施(如完善產品等級標準,培育市場中介組織,改進市場監管手段等)來幫助農民發揮潛在競爭力。另外,應當結合目前啟動農村市場和發展中小企業的方針,在融資、技術、信息服務上加強對農業結構調整的支持力度。

第三,由于農業開放很可能對國內大宗農產品生產帶來一定的沖擊,并且由于短期調整壓力的分布結構特點會給收入較低的農民收入增長帶來負面影響,因而有必要考慮采取包括直接收入轉移在內的政策手段來化解這一影響。向低收入地區進行直接收入轉移是WTO規則允許的農業支持方式,但在設計補償政策時應堅持與市場化改革相兼容的原則,不應搞成某種扭曲市場機制的農業保護。具體來說,目前我國農村發展面臨多方面挑戰:在農村實施科教興國方針,啟動農村市場以擴大內需,農村經濟體制第二代改革任務(特別是糧食流通市場化改革和農村財務收支體制改革),減輕農民負擔等等。這些不同側面的問題和目標之間存在內在邏輯聯系。可以農業擴大開放為契機,以實施應對外部沖擊的收入轉移方案為切入點,考慮對農村經濟體制進行新一輪配套改革,為新世紀我國農業、農村和整體經濟的長期持續增長提供必要的制度條件。#p#分頁標題#e#