前言：尋找寫(xiě)作靈感？中文期刊網(wǎng)用心挑選的林業(yè)政策督查系統(tǒng)分析及措施，希望能為您的閱讀和創(chuàng)作帶來(lái)靈感，歡迎大家閱讀并分享。

作者：董會(huì)梅 丁森林 單位：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院

政策監(jiān)督是指政策監(jiān)督主體從一定的制度、法規(guī)的依據(jù)出發(fā)對(duì)政策系統(tǒng)的運(yùn)行包括政策的制定、執(zhí)行與評(píng)估及終結(jié)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和督促的行為[1]。林業(yè)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展相統(tǒng)一的關(guān)鍵和紐帶。林業(yè)政策的制定對(duì)經(jīng)濟(jì),社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展有著及其重要的戰(zhàn)略意義。我國(guó)林業(yè)政策制定應(yīng)以政府為中心,多主體共同參與的方式進(jìn)行[2]。林業(yè)政策的有效執(zhí)行起著保證優(yōu)化環(huán)境和促進(jìn)發(fā)展的雙重作用,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。森林資源監(jiān)督工作要適應(yīng)林業(yè)發(fā)展進(jìn)入以生態(tài)建設(shè)為主的新時(shí)期的需要,努力實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)監(jiān)督型向生態(tài)監(jiān)督型的轉(zhuǎn)變,著力構(gòu)建森林資源監(jiān)督五大體系[3]。可見(jiàn),研究如何完善林業(yè)政策監(jiān)督體系顯得尤為重要,并有深遠(yuǎn)的意義。

1我國(guó)林業(yè)政策監(jiān)督體系

有效的監(jiān)督是政策得以進(jìn)行的有效保證,與所有的政策一樣,林業(yè)政策同樣需要強(qiáng)有力的監(jiān)督體系作保證。

1•1我國(guó)林業(yè)政策的制定

一項(xiàng)政策的制定往往會(huì)波及多個(gè)利益主體,這些利益主體也往往是明確的,因此他們會(huì)自發(fā)的成為監(jiān)督主體以保證自己的利益。《公共政策》一書(shū)中將政策制定者分為官方和非官方兩大類:官方的政策制定者是指那些具有合法權(quán)威制定公共政策的人們;非官方的人和組織包括利益團(tuán)體、政黨和作為個(gè)人的公民等[4]。因此,我們可把政策的監(jiān)督從形式上分為內(nèi)部官方監(jiān)督和外部社會(huì)監(jiān)督。我國(guó)的現(xiàn)行的林業(yè)政策是由政府制定和全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)行的林業(yè)政策,其制定主體目前還沒(méi)有明確的界定。總體上看官方是主要制定者,即黨和政府各級(jí)林業(yè)部門是我國(guó)林業(yè)政策的制定主體,在林業(yè)政策的制定過(guò)程中起著決定性的作用。非官方很少參與或沒(méi)有真正參與到政策制定過(guò)程中。

1•2林業(yè)政策監(jiān)督體系的發(fā)展

建國(guó)以來(lái)我國(guó)林業(yè)政策的監(jiān)督體系一直在探索和發(fā)展,但這些發(fā)展沒(méi)有系統(tǒng)化和規(guī)范化。1989年我國(guó)林業(yè)部成立了森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu),可以說(shuō)這是我國(guó)林業(yè)政策監(jiān)督體系建設(shè)的里程碑。2003年11月,國(guó)家林業(yè)局在成立14個(gè)森林資源監(jiān)督專員辦事處(專員辦)的基礎(chǔ)上,成立了國(guó)家林業(yè)局森林資源監(jiān)督管理辦公室,初步建立了森林資源監(jiān)督體系,在森林資源管理相關(guān)政策的監(jiān)督上實(shí)現(xiàn)了除港澳臺(tái)地區(qū)外的全覆蓋。截至2005年底,國(guó)家先后頒布了60多項(xiàng)森林培育、營(yíng)造利用、資源監(jiān)測(cè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和規(guī)范,基本形成了配套的調(diào)查監(jiān)測(cè)制度,逐步形成了以國(guó)家森林資源連續(xù)清查為主體,以專項(xiàng)核(檢)查為補(bǔ)充,以地方森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查為輻射的全國(guó)森林資源監(jiān)測(cè)體系。2008年1月1日我國(guó)正式實(shí)施《森林資源監(jiān)督工作管理辦法》,該辦法對(duì)森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要地位、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、工作職責(zé)、工作方式等進(jìn)行了明確和規(guī)范,為專員辦開(kāi)展森林資源監(jiān)督工作提供了行為準(zhǔn)則。目前全國(guó)各級(jí)森林資源監(jiān)督系統(tǒng)共有監(jiān)督干部3200多人,已經(jīng)初步建立起一支森林資源監(jiān)督隊(duì)伍和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),森林資源監(jiān)督體系進(jìn)一步完善。

2林業(yè)政策監(jiān)督體系存在的問(wèn)題

2•1林業(yè)政策監(jiān)督體系中權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)無(wú)力我國(guó)林業(yè)政策的制定主要是國(guó)家制定全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)行,中央政府作為最高上級(jí)擁有權(quán)力,但其與執(zhí)行的地方基層政府和基層單位空間上距離遠(yuǎn),制定的政策時(shí)間上周期長(zhǎng),制定主體雖然站得高,看得遠(yuǎn),但有時(shí)難看細(xì)看清。所以對(duì)執(zhí)行主體的日常監(jiān)督就不多,只能看表面翻材料,再則有時(shí)下級(jí)執(zhí)行主體把自己隱藏深、捂蓋嚴(yán)、外露少,只報(bào)喜不報(bào)憂,使得上級(jí)不知全情實(shí)情,導(dǎo)致監(jiān)督失效。

2•2林業(yè)政策監(jiān)督體系中法治建設(shè)尚未完善在我國(guó)的法律體系中,我國(guó)尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)地規(guī)定政策監(jiān)督的單行法律法規(guī),法律體系不夠健全。頒布的一些條例雖然細(xì)化了各種違法行為的認(rèn)定,但處理細(xì)節(jié)沒(méi)有說(shuō)明,具體情形沒(méi)有明確。如目前我國(guó)根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定,制定并實(shí)施的《森林資源監(jiān)督工作管理辦法》明確了專員辦擁有對(duì)相關(guān)林業(yè)違法問(wèn)題提出處理意見(jiàn)和建議的權(quán)力,該辦法在一定程度上完善了森林資源監(jiān)督工作法制建設(shè),但這種對(duì)違法違紀(jì)行為的處理取決于專員辦的判斷,使處理仍然具有主觀性。另外,監(jiān)督使用法律手段較少,行政手段較多。在監(jiān)督工作中對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題的處理經(jīng)常受到人為干預(yù),監(jiān)督工作應(yīng)付了事,很少對(duì)問(wèn)題追查到底,責(zé)任追究不到位,重檢查、輕處理落實(shí),效果不理想。

2•3林業(yè)政策監(jiān)督體系中社會(huì)監(jiān)督缺失我國(guó)單主體制定林業(yè)政策的現(xiàn)狀導(dǎo)致了社會(huì)監(jiān)督的缺失。目前我國(guó)林業(yè)政策監(jiān)督力量主要是體制內(nèi)的監(jiān)督力量,即林業(yè)部門內(nèi)部監(jiān)督,而沒(méi)有充分地將社會(huì)內(nèi)部監(jiān)督力量包容進(jìn)來(lái)。權(quán)力集中在少數(shù)部門和個(gè)人手中會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督的失衡,無(wú)法調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與林業(yè)監(jiān)督和林業(yè)發(fā)展的積極性,使監(jiān)督流于形式監(jiān)督效率下降。

2•4林業(yè)政策監(jiān)督體系中監(jiān)督方式單一防范功能差長(zhǎng)期以來(lái)林業(yè)政策監(jiān)督總是當(dāng)問(wèn)題積累嚴(yán)重時(shí),才對(duì)突出問(wèn)題采取運(yùn)動(dòng)式、專項(xiàng)治理的方式進(jìn)行。如對(duì)最終結(jié)果檢查多,對(duì)全方位監(jiān)控及林業(yè)專向資金使用的跟蹤監(jiān)督少;專項(xiàng)性檢查多,日常監(jiān)督少;集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多,事前、事中監(jiān)督少。這就導(dǎo)致很多違規(guī)行為形成既成事實(shí)后才被發(fā)現(xiàn),給國(guó)家和人民的利益造成不可挽回的損失。

3完善我國(guó)林業(yè)政策監(jiān)督體系建設(shè)的對(duì)策思考

3•1林業(yè)政策制定過(guò)程多元化

自20世紀(jì)70年代以來(lái),世界范圍內(nèi)的林業(yè)政策都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,即由政府制定和全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)行的林業(yè)政策轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)社會(huì)公眾,尤其是鄉(xiāng)村社區(qū)參與制定和執(zhí)行林業(yè)政策。同時(shí),政府的治理范式強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理中政府與其他治理主體之間的伙伴關(guān)系和協(xié)同作用[2]。這種轉(zhuǎn)變能極大調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的監(jiān)督意識(shí)和積極性。目前我國(guó)的林業(yè)政策目標(biāo)提出了對(duì)社會(huì)公眾福利的追求,但林業(yè)政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督、評(píng)估過(guò)程依然缺少社會(huì)公眾的有效參與,從而導(dǎo)致我國(guó)林業(yè)政策有效性的下降和監(jiān)督體系的不完善。《我國(guó)林業(yè)政策過(guò)程》一書(shū)中指出我國(guó)應(yīng)實(shí)行多主體林業(yè)政策制定過(guò)程,并強(qiáng)調(diào)了多政策主體間地位平等,書(shū)中給出了多主體林業(yè)政策制定過(guò)程中林業(yè)主體間關(guān)系(見(jiàn)圖1[2])。但基于我國(guó)實(shí)際,政府作為政策中心,政府與其他政策主體間很難達(dá)到絕對(duì)平等。因此,我國(guó)林業(yè)政策過(guò)程應(yīng)發(fā)展為以體制內(nèi)(官方)政府為主、體制外(非官方)多主體為輔共同參與制定的林業(yè)政策過(guò)程(見(jiàn)圖2)。

3•2林業(yè)政策監(jiān)督法制化體系建設(shè)

(1)制定相關(guān)法律要在劃清各機(jī)關(guān)等監(jiān)督主體的職責(zé)的基礎(chǔ)上,盡快制定和頒布政策監(jiān)督方面的單行法律法規(guī),從法律上確定監(jiān)督的地位,增強(qiáng)監(jiān)督在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法監(jiān)督體系中的地位。通過(guò)法律程序明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)、責(zé)任、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、違反法律責(zé)任等方面的問(wèn)題,同時(shí)制訂監(jiān)督各環(huán)節(jié)的行政法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則,為堅(jiān)持依法行政、提高監(jiān)督工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性創(chuàng)造良好的法制條件,從根本上解決執(zhí)法的隨意性,真正把政策監(jiān)督活動(dòng)納入法制化的軌道,建立健全比較系統(tǒng)完整的林業(yè)政策監(jiān)督法律體系。2)完善執(zhí)法部門執(zhí)法各級(jí)執(zhí)法部門應(yīng)與紀(jì)檢監(jiān)察和公安司法部門保持密切聯(lián)系,建立健全聯(lián)合辦案制度,嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制,首問(wèn)責(zé)任制。抓好各類林政案件的督查督辦,做好案件查處結(jié)果的跟蹤監(jiān)督,對(duì)違法犯罪責(zé)任人處理要切實(shí)做到有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究充分發(fā)揮處罰措施的震懾作用和監(jiān)督的預(yù)防功能。另外要建立強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍,如森林資源監(jiān)督管理辦公室應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)森林資源監(jiān)督專員辦的思想、業(yè)務(wù)、作風(fēng)和廉政建設(shè),嚴(yán)格考核工作實(shí)績(jī),檢查內(nèi)部管理制度和崗位責(zé)任制度落實(shí)情況。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

3•3林業(yè)政策社會(huì)監(jiān)督公開(kāi)化

(1)建立完善政務(wù)公開(kāi)制度失的空白;對(duì)于國(guó)家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物,也不能按照統(tǒng)一的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)確定一個(gè)“情節(jié)嚴(yán)重”,而應(yīng)當(dāng)將受保護(hù)的野生動(dòng)物按動(dòng)物的分類地位分為哺乳類(獸類)、鳥(niǎo)類、爬行類、兩棲類和昆蟲(chóng)類等,每一類中根據(jù)利益程度確定不同的“情節(jié)嚴(yán)重”包含的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn),設(shè)置不同的保護(hù)力度和措施。