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作者：張開福 楊定文 單位：湖南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì) 古丈縣林業(yè)局
隨著我國林業(yè)體制改革的深入和對外交流與合作的日益增加,國際資本參與我國的林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目快速增長,并以其新穎的特點(diǎn)和管理理念影響著我國傳統(tǒng)的林業(yè)經(jīng)營模式,對我國林業(yè)的建設(shè)和發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用。
長期以來,由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,湖南省林業(yè)建設(shè)投資主體全部由國家承擔(dān),這在一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了湖南林業(yè)的發(fā)展。近年來,隨著林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,湖南省林業(yè)生產(chǎn)形式和格局發(fā)生了較大變革,投資主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢,雖然仍以國家投資為主,但社會(huì)辦林業(yè)、非公有制林業(yè)和國際資本參與林業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目快速增長,如世界銀行貸款造林項(xiàng)目和中德合作造林項(xiàng)目等。
1.1世界銀行貸款造林項(xiàng)目
世界銀行貸款造林項(xiàng)目是湖南省最早的中外合作造林項(xiàng)目之一。自1990年起,湖南省“世行貸款國家造林項(xiàng)目”“森林資源發(fā)展保護(hù)項(xiàng)目”“貧困地區(qū)林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目”“林業(yè)持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目”相繼啟動(dòng),項(xiàng)目遍及全省14個(gè)市(州)84個(gè)縣(市區(qū))。到2003年7月,全省累計(jì)完成項(xiàng)目總投資7.14億元,其中世行貸款4.01億元,湖南省配套資金3.13億元;完成人工造林23.47萬hm2。
1.2中德合作造林項(xiàng)目
中國與德國(以下簡稱中德)合作洞庭湖生態(tài)造林項(xiàng)目(第1期)是湖南省利用外資發(fā)展林業(yè)的一重大項(xiàng)目。項(xiàng)目區(qū)位于長江中游的環(huán)洞庭湖地區(qū),在岳陽市的岳陽、臨湘、華容,益陽市的南縣,常德市的安鄉(xiāng)、澧縣、津市等8縣(市區(qū)),于1998年啟動(dòng)實(shí)施。計(jì)劃總投資1700萬馬克(按當(dāng)時(shí)匯率折合人民幣10149萬元),其中德方援款1139萬馬克,我國配套資金3349萬元人民幣;造林總規(guī)模3.6萬hm2。截至2003年7月,項(xiàng)目造林規(guī)模和投資規(guī)模已基本按項(xiàng)目計(jì)劃完成,效果顯著。中德合作小農(nóng)戶造林項(xiàng)目(第2期)已于2003年7月由中國財(cái)政部和德國KFW銀行各自代表政府在柏林簽訂了項(xiàng)目協(xié)議。項(xiàng)目造林規(guī)模為3.1萬hm2,總投資1500萬歐元(折合人民幣12750萬元),其中,德國政府援款750萬歐元(折合人民幣6375萬元),我國配套資金6375萬元人民幣。2003—2011年在湖南省張家界市的永定區(qū)、慈利縣和湘西土家族苗族自治州的古丈縣、龍山縣實(shí)施。
2中外合作林業(yè)項(xiàng)目的特點(diǎn)
中外合作林業(yè)項(xiàng)目以其全新的經(jīng)營管理理念和管理模式,打破了湖南傳統(tǒng)的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式,給湖南林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)注入了強(qiáng)大的活力,為湖南林業(yè)建設(shè)提供了良好的示范和借鑒作用。與我國傳統(tǒng)林業(yè)相比,中外合作林業(yè)項(xiàng)目具有以下特點(diǎn)。
2.1發(fā)展目標(biāo)的多樣性
發(fā)展目標(biāo)是項(xiàng)目實(shí)施的宗旨。運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理和系統(tǒng)工程方法,把發(fā)展林業(yè)與農(nóng)林科技、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合,不斷提高林木生長量和林地生產(chǎn)力,改善環(huán)境,提高群眾生產(chǎn)管理技能和生活水平,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面進(jìn)步和發(fā)展,是項(xiàng)目建設(shè)必須考慮的首要問題。一般來說,外資合作項(xiàng)目的發(fā)展目標(biāo)都不是單一的,而是綜合性和多元性的,發(fā)展目標(biāo)各有側(cè)重,平衡發(fā)展。過去我國傳統(tǒng)的林業(yè)經(jīng)營,追求單一的發(fā)展目標(biāo),采用全墾整地,造成水土流失,而大面積營造純林,則易導(dǎo)致森林病蟲害等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生,生物多樣性下降,生態(tài)環(huán)境沒有得到有效改善和治理。從湖南中外合作造林項(xiàng)目的實(shí)施可以看出,對發(fā)展目標(biāo)的多樣性進(jìn)行綜合平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展,林業(yè)的三大效益(即經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益)從項(xiàng)目區(qū)的選擇、整地方式、樹種配置、管理措施等方面得到了充分體現(xiàn)。首先,對項(xiàng)目區(qū)的選擇有著嚴(yán)格的要求。以經(jīng)濟(jì)效益為主要發(fā)展目標(biāo)的商品林造林項(xiàng)目,一般選擇在交通方便、立地條件好的地類,有利于資源優(yōu)化組合和管理,以達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益最大化;以生態(tài)效益為主要發(fā)展目標(biāo)的生態(tài)造林項(xiàng)目,則選擇在生態(tài)脆弱、自然災(zāi)害頻繁、水土流失較嚴(yán)重的地區(qū),以改善生態(tài)為主,并根據(jù)項(xiàng)目區(qū)立地條件和經(jīng)營目的,制定相應(yīng)的技術(shù)和經(jīng)營管理措施來加以確保。如世界銀行貸款造林項(xiàng)目,其主要目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì),通過造林地和速生樹種的選擇,采取集約經(jīng)營,加速森林資源培育和保護(hù),提高林木生長量和林地生產(chǎn)力,緩解木材供求矛盾和林產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性供求矛盾;同時(shí),項(xiàng)目對環(huán)境保護(hù)和發(fā)展也提出了明確要求,按照有關(guān)環(huán)保規(guī)程進(jìn)行施工。生態(tài)造林項(xiàng)目如中德合作造林項(xiàng)目,側(cè)重點(diǎn)是環(huán)境發(fā)展目標(biāo),通過整地方式的改變(即嚴(yán)禁煉山和全墾整地,采用穴墾整地,保留植被帶),合理配置樹種,營造混交林等,調(diào)整林種、樹種結(jié)構(gòu),提高森林的整體防護(hù)效益,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)生態(tài)逐步治理和改善,以及生物多樣性保護(hù)和發(fā)展,同時(shí)也兼顧經(jīng)濟(jì)效益。通過項(xiàng)目的實(shí)施,群眾的投勞,可以增加項(xiàng)目區(qū)群眾的勞動(dòng)收入,提高群眾的生活水平,體現(xiàn)了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。而社會(huì)發(fā)展目標(biāo)是中外合作造林項(xiàng)目共同關(guān)心的一項(xiàng)極其重要的發(fā)展目標(biāo),從某種意義上講更為重要,通過項(xiàng)目的實(shí)施,群眾的廣泛參與和民主化管理,不斷提高項(xiàng)目區(qū)群眾的市場意識(shí)、民主意識(shí)和法制意識(shí),提高農(nóng)民自主經(jīng)營和自我發(fā)展能力,從而促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面進(jìn)步和發(fā)展。
2.2參與式
參與式管理是中外合作造林項(xiàng)目的顯著特點(diǎn)。群眾是項(xiàng)目的直接實(shí)施者,如何調(diào)動(dòng)群眾的積極性,是項(xiàng)目建設(shè)成敗的關(guān)鍵。只有群眾的積極參與,項(xiàng)目的實(shí)施宗旨、理念和技術(shù)措施才能被群眾理解、接受和貫徹落實(shí)。過去,我國一些項(xiàng)目,群眾都是被動(dòng)參與,對項(xiàng)目不理解,同時(shí),其利益也沒有得到很好地體現(xiàn),必然導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施難度大,管理措施不到位,技術(shù)措施跟不上,預(yù)期目的難以達(dá)到。因此,加強(qiáng)對項(xiàng)目區(qū)群眾有關(guān)項(xiàng)目知識(shí)和技能培訓(xùn)顯得尤為重要,可以使群眾逐步更新轉(zhuǎn)變觀念,提高參與意識(shí);在實(shí)施過程中不斷增強(qiáng)和發(fā)揮群眾在項(xiàng)目建設(shè)中的主觀能動(dòng)作用。湖南中德合作造林項(xiàng)目充分尊重群眾的民主參與和管理,群眾在規(guī)劃、樹種選擇中賦予了充分而廣泛的參與和決策權(quán),在經(jīng)營管理和受益方面也享有充分的權(quán)利。如中德合作造林項(xiàng)目是實(shí)行開放式的造林管理模型,根據(jù)項(xiàng)目區(qū)氣候、土壤等立地條件確定造林樹種,群眾可以根據(jù)意愿從中自主選擇。從而使項(xiàng)目的科學(xué)性和可操作性有較大地提高,民主意識(shí)得到充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮,增強(qiáng)了群眾的市場風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),自主經(jīng)營和自我發(fā)展能力有了顯著提高。
2.3報(bào)賬制
報(bào)賬制是中外合作造林項(xiàng)目的又一個(gè)重要特點(diǎn),是項(xiàng)目實(shí)施和管理的重要手段。報(bào)賬制是按照工程項(xiàng)目建設(shè)程序,由項(xiàng)目建設(shè)方進(jìn)行施工,而施工有關(guān)費(fèi)用支出全部先由建設(shè)方籌措墊付,經(jīng)湖南省和德國方項(xiàng)目監(jiān)測咨詢專家及工程技術(shù)人員驗(yàn)收核實(shí),質(zhì)量合格,才能納入報(bào)賬付款。這樣可強(qiáng)化資金管理,規(guī)范資金運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)資金管理與工程質(zhì)量管理同步,并形成一種相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制,共同服務(wù)于項(xiàng)目建設(shè)。這就要求在項(xiàng)目中根據(jù)工程計(jì)劃和資金計(jì)劃,以及驗(yàn)收的造林合格面積合理支出資金;按照項(xiàng)目執(zhí)行協(xié)議及時(shí)支出資金,并在時(shí)間和資金使用上做到有效銜接,盡量減少資金閑置,發(fā)揮資金最大使用效益;要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),在苗木購置、勞務(wù)支出上嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行,避免盲目、無效支出和重復(fù)投入;認(rèn)真組織報(bào)賬,減少資金占用成本。同時(shí),接受同級(jí)財(cái)政部門和審計(jì)部門的跟蹤調(diào)查和審計(jì),確保項(xiàng)目資金專款專用和項(xiàng)目的順利完成。#p#分頁標(biāo)題#e#
3幾點(diǎn)思考
3.1加快體制改革,積極利用外資
中外合作林業(yè)項(xiàng)目以其嚴(yán)謹(jǐn)新穎的理念和先進(jìn)的經(jīng)營模式和技術(shù)、完善的質(zhì)量監(jiān)測體系、科學(xué)的資金和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn),必將促使湖南加快林業(yè)體制改革和政策、管理措施的進(jìn)一步協(xié)調(diào)和完善,以適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展要求。由于歷史原因,湖南林業(yè)的發(fā)展,特別是生態(tài)林業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重滯后,生態(tài)惡化的趨勢仍未得到根本遏制。因此,湖南林業(yè)的發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持“科技興林、質(zhì)量第一、生態(tài)優(yōu)先”的方針,加快體制改革和開放步伐,不斷加強(qiáng)國際交流與合作;制定優(yōu)惠鼓勵(lì)政策,改善投資環(huán)境,積極招商引資;走以市場為導(dǎo)向,產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)的路子,鼓勵(lì)全社會(huì)參與林業(yè)建設(shè),吸引廣大民營資本、工商資本等投資主體參與林業(yè)建設(shè),認(rèn)真落實(shí)政策,通過產(chǎn)權(quán)改革,明晰產(chǎn)權(quán),定權(quán)發(fā)證,保護(hù)投資經(jīng)營者的合法權(quán)益。
3.2轉(zhuǎn)變觀念,變“事后管理”為“全過程管理”
我國的傳統(tǒng)林業(yè)工程項(xiàng)目都是政府按計(jì)劃先撥付資金,再由項(xiàng)目實(shí)施單位實(shí)施造林,即所謂“先拿錢后做事”;成果的檢查也是以自查自報(bào)為主,缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制,項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量和效果得不到有效保障。為確保林業(yè)項(xiàng)目工程質(zhì)量,應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變觀念,變“事后管理”為“全過程管理”。從項(xiàng)目申請、可行性考察論證、立項(xiàng)、實(shí)施到項(xiàng)目結(jié)束,再到重新計(jì)劃,每個(gè)階段都應(yīng)按照“提出問題———制定方案———實(shí)施———評(píng)估———再提出問題”的程序,循環(huán)往復(fù),使項(xiàng)目處于開放式不斷調(diào)整的狀態(tài)中,確保項(xiàng)目取得良好的效果。同時(shí),林業(yè)項(xiàng)目推廣實(shí)行報(bào)賬制和質(zhì)量監(jiān)測制度,由項(xiàng)目監(jiān)測咨詢專家對項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收評(píng)估,造林質(zhì)量達(dá)到項(xiàng)目規(guī)定的質(zhì)量要求后,方能報(bào)賬付款。這樣,能極大地調(diào)動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施各方的積極性,增強(qiáng)責(zé)任感和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),促使其改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù),提高質(zhì)量,降低生產(chǎn)成本。通過項(xiàng)目的實(shí)施促進(jìn)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)的全面發(fā)展。
3.3探索新模式,走可持續(xù)發(fā)展之路
湖南省通過中外合作林業(yè)項(xiàng)目的建設(shè),逐步探索了一些適合湖南實(shí)際的森林培育經(jīng)營模式,對湖南省的林業(yè)生產(chǎn)有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。如商品林培育經(jīng)營模式有:楊樹短輪伐期紙漿用材林、松樹短輪伐期紙漿用材林、楊樹單板人造板用材林、松樹脂材兩用林、杉木—檫樹大中徑用材林,銀杏、山核桃、板栗經(jīng)濟(jì)林和竹筍兩用林等,都能取得較高的經(jīng)濟(jì)效益;而生態(tài)林則注重樹種合理配置,營造混交林以追求最大生態(tài)防護(hù)效益,如濕地松—楓香、馬尾松—木荷、楓香—木荷、杉木—木荷、濕地松—樟樹等。在林業(yè)項(xiàng)目決策、規(guī)劃、管理時(shí),讓群眾積極參與,積極爭取群眾的意愿,調(diào)動(dòng)群眾的積極性,提高項(xiàng)目區(qū)群眾自主經(jīng)營管理和自我發(fā)展能力,使湖南林業(yè)發(fā)展步入良性軌道,實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。