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作者：馬平 單位：西北民族大學(xué)法學(xué)院

一、石羊河流域生態(tài)環(huán)境概況

㈠石羊河流域自然地理概況石羊河流域是甘肅省河西三大內(nèi)陸河流域之一，位于甘肅省河西走廊東部,東南與白銀、蘭州兩市相連,西南緊靠青海省,西北與張掖地區(qū)毗鄰,東北與內(nèi)蒙古自治區(qū)接壤。流域耕地面積41.6萬公頃，多年平均自產(chǎn)水資源總量為16.6億立方米，其中地表水15.6億立方米，純地下水1.0億立方米。流域行政區(qū)劃包括武威地區(qū)的古浪縣、涼州區(qū)、民勤縣全部及天?？h部分,金昌市的永昌縣及金川區(qū)全部以及張掖地區(qū)肅南裕固族自治縣和山丹縣的部分地區(qū),涉及3市8縣。流域水系發(fā)源于祁連山,自東向西由大靖河、古浪河、黃羊河、雜木河、金塔河、西營河、東大河、西大河八條河流組成。流域多年平均降水量為281.2毫米。

㈡石羊河流域生態(tài)緊迫性、重要性石羊河流域總面積4.16萬平方公里，總?cè)丝?20萬人，是河西走廊人口最密集的地區(qū)。它是河西走廊工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，事關(guān)河西走廊安危，是甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依靠。但由于石羊河流域人口壓力大、祁連山水源涵養(yǎng)林面積減少、祁連山雪線上升、工農(nóng)業(yè)用水量偏大、水污染嚴(yán)重等原因，流域水資源供需矛盾日益突出，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。為此，已引起黨中央、國務(wù)院和省委、省政府及社會(huì)各界的重視?？偫碓?jīng)指出“：石羊河流域的生態(tài)問題，不僅是一個(gè)地區(qū)的問題，而且直接關(guān)系國家發(fā)展和民族生存的長遠(yuǎn)大計(jì)。”并多次做出重要指示和批示：“決不能讓民勤成為第二個(gè)羅布泊。”2005年4月，甘肅省委、省政府提出，把石羊河流域生態(tài)環(huán)境綜合治理作為全省水利建設(shè)的“一號(hào)工程”，《甘肅省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》又將石羊河流域綜合治理列為甘肅省十大超百億戰(zhàn)略性重大工程，使之成為甘肅省“十一五”期間最重要的兩個(gè)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程之一。由于石羊河流域空間區(qū)位的重要性，以及對(duì)甘肅省河西走廊生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)建設(shè)具有無可比擬的作用，因此，促進(jìn)石羊河流域農(nóng)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)石羊河流域綜合治理力度勢(shì)在必行。

二、石羊河流域綜合治理中存在的不足

石羊河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源短缺，地理?xiàng)l件差。該省雖然制定了《石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》，從法制化的層面對(duì)石羊河流域產(chǎn)生的生態(tài)問題進(jìn)行治理，但僅依靠一兩部法律法規(guī)，不足以對(duì)整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到全面的指導(dǎo)作用，人地爭(zhēng)水仍是河西地區(qū)水流域發(fā)展的弊病。通過分析，不難看出河西地區(qū)在流域綜合治理仍存在諸多問題。一是水資源缺少與流域治理不當(dāng)而形成的水資源短缺、浪費(fèi)。河西地區(qū)水流域的顯著危機(jī)是缺水，在節(jié)水的同時(shí)，做好水土保持工作極為必要。河西地區(qū)在流域治理、水土保持方面存在誤區(qū)，在理念上仍滯后于單純的植樹造林。以民勤縣為例，植樹造林不事先深入考察地下水狀況，盲目種樹，導(dǎo)致樹木蒸騰大量耗水，地下水位下降，水資源短缺浪費(fèi)，土地沙漠化加劇，沙塵暴肆虐。二是節(jié)水、治污機(jī)制滯后。第一缺乏對(duì)水質(zhì)水量進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)的相關(guān)規(guī)定。流域治理應(yīng)注重節(jié)水、防污，建立定期監(jiān)測(cè)的相關(guān)制度，可以有效控制水資源浪費(fèi)，了解水資源狀況，降低污染事件發(fā)生。第二水污染嚴(yán)重與治污設(shè)施建設(shè)滯后。按照流域的流經(jīng)狀況，取水、用水一般是根據(jù)自然分布，依次為上游、中游、下游用水。石羊河流域中上游城市生活、工業(yè)用水量增加，污水處理設(shè)施建設(shè)滯后。武威、金昌等地工農(nóng)業(yè)用水超額開采，但污水處理設(shè)施建設(shè)不夠完善。工業(yè)廢水流入下游，長期積累，導(dǎo)致下游民勤等地生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重遭到破壞，有些地區(qū)河流水已不能進(jìn)行灌溉，更不能用來飲用。三是缺乏相配套的法規(guī)。完整的流域管理法律體系還應(yīng)有一整套配套法規(guī)。四是農(nóng)業(yè)用水與生態(tài)用水不協(xié)調(diào)，水土流失和農(nóng)業(yè)節(jié)水措施不到位。區(qū)域和部門用水不平衡，生產(chǎn)用水特別是農(nóng)業(yè)用水偏大，2005年農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的86?，而生態(tài)用水基本沒有保障；另外，我國西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)相對(duì)落后，農(nóng)業(yè)灌溉多采用大水漫灌，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，水量蒸發(fā)大，灌溉過度則導(dǎo)致土地鹽堿化，水土流失日增。五是水市、水權(quán)管理機(jī)構(gòu)不暢。石羊河流域水資源多用于工農(nóng)業(yè)建設(shè)，作為公共資源，水資源極少涉及水市、水權(quán)制度。2007年出臺(tái)的《石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》中有少量涉及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，但沒有形成一個(gè)完整的體系。由于用水費(fèi)用體系不健全，農(nóng)業(yè)用水形成無序開采狀態(tài)。在民勤等縣，對(duì)于開采地下水額度的限制僅僅體現(xiàn)在對(duì)開采耗電量收費(fèi)上，短缺的水資源反而無度浪費(fèi)開采，這種狀況不僅造成水流域水資源的資金匱乏，國家負(fù)擔(dān)過重，而且也不利于改變水浪費(fèi)與水污染的局面。

三、促進(jìn)石羊河流域生態(tài)發(fā)展的農(nóng)業(yè)法律措施

由于我國關(guān)于流域的立法、綜合治理措施還不完善，流域治理至今仍然制約著各地經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的發(fā)展。甘肅省農(nóng)業(yè)種植量大，流域治理對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，可以說，流域治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，互相制約。石羊河流域是甘肅省三大內(nèi)陸河流域之一，是人民群眾的生存命脈，造成流域內(nèi)水資源供需矛盾突出的一個(gè)主要原因，是流域內(nèi)的農(nóng)業(yè)耗水量高，且多用粗放型的大水漫灌。所以，石羊河流域綜合治理的關(guān)鍵就在于大力發(fā)展高效節(jié)水型特色農(nóng)業(yè)，提高用水率，降低農(nóng)業(yè)用水量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)石羊河流域現(xiàn)狀，推出農(nóng)業(yè)法制措施促進(jìn)流域綜合整治。

㈠改進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),大力種植節(jié)水作物石羊河流域農(nóng)作物多種植高耗水的小麥、玉米，種植量大，耗水量多。政府應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，發(fā)展科學(xué)種植，以行政促改革，改進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將以往的糧食種植改為低耗水的蔬菜、水果種植，降低耗水量。提倡并鼓勵(lì)農(nóng)民在流域附近種植棗樹、蘋果、梨樹等水果作物，進(jìn)行棉花、蔬菜、小麥與水果套種的方式，從種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行區(qū)域節(jié)水，實(shí)現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)，綠色農(nóng)業(yè)。另外，石羊河流域由于土地沙漠化嚴(yán)重，應(yīng)增加地表覆蓋，設(shè)置機(jī)械沙漳，種植抗風(fēng)沙能力強(qiáng)的植物，如馬鈴薯、谷子、蕎麥、棉花、紫花苜蓿等，以農(nóng)業(yè)促治理。

㈡改進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉方式,節(jié)約化用水西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不高，傳統(tǒng)的灌溉模式，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，許多地區(qū)采用大水漫灌，水資源多數(shù)滲入地下，最終通過蒸發(fā)而直接回到大氣，成為“澆地”而不是“澆作物”。據(jù)研究表明，灌溉用于次年作物發(fā)芽的水分只有20%～30%，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位，由鄉(xiāng)政府、鎮(zhèn)政府、村委會(huì)派專人實(shí)地考察，根據(jù)本地情況，因地制宜，分別采用滴灌、噴灌或膜灌等先進(jìn)的節(jié)水方式，增大灌溉用水在農(nóng)田間的流動(dòng)量，以減少農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi)。以生態(tài)用水為主，農(nóng)業(yè)用水為輔，通過加大農(nóng)業(yè)科技力度來拉動(dòng)農(nóng)田產(chǎn)值，在地下水位過低的地區(qū)，由政府強(qiáng)制關(guān)閉過量機(jī)井，減少農(nóng)業(yè)種植，降低地下水開采量，保證生態(tài)用水，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全。#p#分頁標(biāo)題#e#

㈢調(diào)整水費(fèi)征收制度,促進(jìn)節(jié)水意識(shí)石羊河流域目前采取的水資源收費(fèi)方式主要有“按灌溉面積收費(fèi)”和“按人口數(shù)收費(fèi)”，在春天灌溉前收繳。而在民勤等井灌區(qū)多采用收繳電費(fèi)的方式來制約水量的使用。低額的收費(fèi)限額，導(dǎo)致石羊河流域農(nóng)業(yè)大水漫灌而不受限制。政府應(yīng)調(diào)整水費(fèi)征收結(jié)構(gòu)，采取聽證會(huì)等手段，提高水價(jià)，建立水權(quán)、水市，將收繳電費(fèi)改為水費(fèi)收繳，以政策調(diào)節(jié)價(jià)格杠桿，貼近農(nóng)民切身利益，提高農(nóng)民節(jié)水意識(shí)，促進(jìn)節(jié)水。

㈣發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè),以經(jīng)濟(jì)效益促進(jìn)節(jié)水發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)，種植耗水量小，營養(yǎng)價(jià)值大，可進(jìn)行再加工的作物，促進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。將傳統(tǒng)的糧食作物種植，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)價(jià)值高，經(jīng)濟(jì)價(jià)值豐富的多元化、深加工產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民收入，使其自主選擇節(jié)水作物，由被動(dòng)節(jié)水轉(zhuǎn)向主動(dòng)節(jié)水。㈤鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,加大農(nóng)民培訓(xùn)力度石羊河流域農(nóng)村人口壓力大，閑置人口多，人均耕地面積少。政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村閑置勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，以減少農(nóng)村人口壓力，促進(jìn)耕地的適度規(guī)模經(jīng)營，減輕水資源壓力，促使節(jié)水農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。另外，通過實(shí)施“10萬農(nóng)民勞動(dòng)技能提升計(jì)劃”，采用多種形式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育和培訓(xùn)，將先進(jìn)的科學(xué)種植技術(shù)引進(jìn)農(nóng)村，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的新型農(nóng)民。㈥加強(qiáng)法制宣傳力度,將農(nóng)業(yè)節(jié)水責(zé)任落實(shí)到人由于我國西部農(nóng)村教育層次不高，農(nóng)民節(jié)水意識(shí)低，可以通過發(fā)放宣傳冊(cè)，法律條文的方式，讓農(nóng)民群眾近距離接觸《水法》、《農(nóng)業(yè)法》、《防洪法》、《水土保持法》等法律法規(guī)，充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技、宣傳教育等手段強(qiáng)制施行節(jié)水灌溉，增強(qiáng)防水意識(shí)。另外，實(shí)行行政長官負(fù)責(zé)制，將節(jié)水責(zé)任落實(shí)到政府負(fù)責(zé)人，使之產(chǎn)生憂患意識(shí)，充分考慮地區(qū)現(xiàn)狀，采取有效措施實(shí)行節(jié)水。

石羊河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于流域的綜合治理，生態(tài)安全。而流域治理，重點(diǎn)是大力發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，提高用水率，降低農(nóng)業(yè)用水量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。多年來，西部經(jīng)濟(jì)都以先污染，后治理環(huán)境的方式緩慢發(fā)展。但污染一經(jīng)形成，治理就越發(fā)困難。本文從石羊河流域污染破壞現(xiàn)狀出發(fā)，提出通過農(nóng)業(yè)法律措施改進(jìn)流域治理的方式，以期達(dá)到在現(xiàn)有的生態(tài)流域污染現(xiàn)狀上，從法律層面上有效規(guī)制，實(shí)行農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。