前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的關于土地財政與城市高房價探討，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

（一）贊同與支持論

1．在學界。高海燕認為“土地財政”是房價居高不下的重要推手；劉維新認為“以地生財成為房價上升的推手已是不爭的事實”；孫波和李惠認為，房價真正大幅攀升是在土地使用權出讓的“招拍掛”制度實行之后；周天勇認為，“招拍掛”制度已成為房價上升的一個深層次推動因素；王岳龍通過計量研究得出了“土地招拍掛使得房價整體上升了13．2個百分點”的結論；董加斌和王祖山認為，高房價會引起對土地的需求增加甚至供不應求，反過來又推動地價上漲；周彬和杜兩省認為，“土地財政”必然推高房價，而房價攀高又成為激勵地方政府推動地價上升的內在動力，如此形成一個惡性循環。

2．在業界。房地產商不僅高度認同“土地財政推高房價”說，而且利用各種機會與媒介熏染這種論調，如潘石屹認為“不徹底改變‘土地財政’，控房價只是揚湯止沸”；任志強認為，房地產利益的近七層落入了政府腰包，他堅信“招拍掛”是土地價格暴漲的根源；王健林認為“拍賣制度簡單公平但是卻推高了房價”。3．主流媒體更是站在了討伐“土地財政”的第一線。如新華社從2010年3月28日到4月2日，一連六天發表“新華時評”，矛頭直指地方政府，痛批當前房地產市場的根源所在———“土地財政”以及腐敗所釀生的高地價高房價。

（二）簡單評述

我們認為，學界對“土地財政”實質的認識還不夠全面、深刻，甚至還存在偏頗；業界出于自身（既得）利益，其觀點不值得信任；作為當事人和最大的既得利益者，政府過多地為自己辯解恐怕會招致更多、更猛烈的抨擊，何況從理論上撇清“土地財政”與房價上漲關系并非政府部門之長項。總之，“土地財政”與高房價的關系遠沒有撇清。

（一）“以地生財”動機

1．政績訴求推動“以地生財”。政績訴求主要是官員的政治榮譽和晉升需求，尤其是后者，有觀點甚至認為“地方政府及主要官員的政治激勵是推動中國經濟增長的主要原因”。無論是GDP總量增長，還是速度提升，都離不開地方財力支撐，至于民生福利，更需要財力支持，更不用說作為地方首長的“一號工程”的“維穩”工作。2．財政壓力迫使“以地生財”。財政體制，尤其是分稅制改革幾乎把地方財政逼上了絕路，想方設法增加本級財力成為各級政府無奈的選擇。無疑，“土地財政”使瀕臨絕境的地方財政見到了一絲希望，甚至成為地方財政和地方政府運行的“救命稻草”。所以，有觀點認為，正是分稅制改革導致的財權與事權不對等將地方政府逼上“土地財政”“絕路”。這樣看來，地方“以地生財”既有內在動力，更有外在壓力，它反映了地方政府對土地出讓收入的過度依賴狀態，從某種程度上說，地方“以地生財”實屬無奈之舉。正如“君子愛財，取之有道”，只要“以地生財”在法律框架內進行，“土地財政”就無可指責。

（二）“以地生財”的方式與手段

1．依仗公權力，地方政府幾乎可以獲得任意多的生財之地。從理論上講，城市土地建設用地，尤其是增量土地都來源于農村。事實上，從上世紀末以來，我國新增城市建設用地的80％以上都來源于農民集體土地，因而，政府要想在農村獲得盡可能多的生財之地，不僅要設法突破農村集體產權“保護殼”，同時還要突破政府自身的土地管理政策。（1）面對全民產權的侵蝕，農村集體產權毫無自我保護能力。我國《憲法》規定，政府出于公共利益的需要可以征用農村集體土地，而什么是公共利益，主要由政府來界定（列舉）。由于監督機制虛化、弱化，加上內在利益的驅使，地方政府完全可能泛化公共利益邊界，即使是商品房開發也可以說成是公共利益需要。有資料表明，截至2007年底全國征地用途中僅有20％的土地用于公共利益，另外80％是商業性開發。（2）政府要突破自己設定的政策界限更不是問題。就同級黨政而言，換一任領導換一套思路與做法，與之相配合的是《規劃》變更、基本農田移位和耕地占用掩飾，如福建福鼎的“無根樹”丑聞。甚至不需要造假和掩飾的直接違法行為在全國都不勝枚舉，地方政府土地違法違規占比達到70％以上。在政府的上下層級之間，挖墻腳更是司空見慣，比如城鄉建設用地“增減掛鉤”試點中的減好地、多減地和增劣地少增地等，僅在2006—2010期間，全國就有1653萬公頃上好的耕地被邊遠、劣等地置換（指標飄移）成了城市建設用地，其中大部分是工商業和商品房建設用地。2．同樣依仗公權力，地方政府幾乎可以以任意低的價格獲取生財之地。《憲法》規定了征用農村土地的前提是“一定”補償或者“合理”補償，但“一定”與“合理”的標準主要是地方政府來主導確定。最好的結果也就是按法定標準補償，而這個標準早已被嚴重壓低，既不符合市場法則，也不符合經濟現實，直接導致征地過程中農民利益受損。如我國的被征土地出讓價格中，農民僅5％～10％，其中長三角地區只有1／50。每年全國被征地農民相當于放棄了至少不少于30萬億土地財產權，即土地價格“剪刀差”。3．壟斷供地獲取生財之地的壟斷高價。政府一旦壟斷土地供給，不管采用什么出讓方式，都能獲取暴利。即使在協議出讓時期（1988—2002年），地價也會相應有所提高，售地的陽光收入也會有所增加，“土地財政”模式依然可以實現。之所以地價沒有現在那么高，主要是經濟環境所致，包括經濟發展水平、貨幣供應狀況及通脹水平所決定的投資性需求。而土地出讓的“招拍掛”即使不是完全的陽光操作，也能使地方政府的“土地財政”收入實現井噴。這是實現“土地財政”最大化的關鍵因素。4．“招拍掛”使生財之地價格最高化、利益最大化。“招拍掛”的核心是集合競價，價高者（即所謂的“地王”）勝出，因而總是能保證每一地塊以最高的價格售出，進而實現“土地財政”利益的最大化。“招拍掛”使過去被長期壓低的土地價格上漲勢能頃刻爆發。以發達的東部地區為例，2003年的“招拍掛”分別使天津、浙江、北京、上海和江蘇五省市的土地財政依賴度提高了5．50倍、1．96倍、1．20倍、0．84倍和0．70倍（見表2）。2004年上半年，雖然“招拍掛”出讓的土地只占全部出讓土地的28．78％，但其出讓收入卻占到了全部土地出讓價款的61．60％，“招拍掛”使土地價格比協議出讓價格提高了4～6倍。2010年全國“招拍掛”供地約占土地總供應量的60％左右，而出讓收入（加協議出讓）則占土地總收入的88％。上述分析可見，政府憑借不完善的法律和疏于監督的公權力獲得了數量足夠多、價格足夠低的生財之地，通過行政化的壟斷供地，阻梗農村土地直接入市，營造建設用地稀缺環境，再通過市場化的“招拍掛”手段使土地售價最高化，最終實現“土地財政”利益的最大化、最優化。#p#分頁標題#e#

（三）“以地生財”結果

1．“以地生財”暴利凸顯。根據中青在線—中國青年報提供的數據計算，2008年政府征地的純收益率為74．62％，2009年為74．13％。另據《濟南日報》2012年8月15日第A08版披露的資料計算表明，2010年中國政府征地的純收益率更是達到了117．30％，隨著征地成本的上升，2011年雖降至40．40％，但依然非常誘人。又如江蘇新豐鎮目前從村民手中征地價格是每公頃15萬元，而出讓給房地產開發商，最差的地段也達每公頃450萬元，比較好的地段則高達1500萬元［24］。在如此誘惑下，2012年河南周口市在極短時間內平掉了246萬座墳，增加了近2000公頃耕地（指標），經眾多財經人士粗略計算，僅此一項，該市就可以增加土地財政收入300多億元，相當于全市4年的財政收入，其平墳動機昭然若揭。2．“土地財政”收入高漲，各級政府對“土地財政”的依賴度加深（見表1和表2）。即使是中國房地產調控最嚴厲的2011年，在房價漲勢趨緩的情況下，全國“土地財政”收入總量和增速依然可觀。根據財政部《關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》，2011年地方國有土地使用權出讓收入33166．24億元，占當年全國財政收入的31．97％；“土地財政”更是地方財政的重要支柱，甚至是“救命稻草”，2010年地方“土地財政”依賴度（土地出讓金占地方財政收入的比重）為76．60％，按照一些專家提出的土地出讓收入占到地方財政收入比重的60％以上便可以診斷為“土地財政”類型的標準，我國的財政模式依然是土地財政。而東部地區比重更高，屬于十足的土地財政類型。從“土地財政”模式運營結果看，“土地財政”成為了地方政府最大的奶酪和最愛，以至于成為地方政府最大的“財政鴉片”。

（一）壟斷供地不是房價暴漲的唯一因素和必然結果

在中國，壟斷供地并非新創舉，也不是“招拍掛”制度的產物。不管是新中國成立以來的行政劃撥土地，還是1988年實施的協議出讓土地，乃至于新世紀初實行的“招拍掛”制度，政府都是作為土地的唯一供給者，但房價并未見得長期高漲。高房價真正成為我們這個社會難以承受之重，出現在1998年，尤其是2007年后。從理論上講，壟斷只是操縱價格、獲取壟斷利益的必要條件，而非充分條件，從壟斷供地到土地壟斷高價需要獲取壟斷高額土地收益的動機推動。而上世紀的制度環境（協議出讓的土地供給制度）并不支持地方政府獲取巨額陽光土地財政收入（而非官員腐敗土地收入）。可見，房價上漲的原因其實和壟斷供地并無直接聯系。

（二）“招拍掛”并不是高房價的直接推手

從理論上講，“招拍掛”只是發現了標的物的真實價值（價格）而已，并沒有改變其他。要說“招拍掛”改變了什么的話，那么它改變的只是房地產利益的分配格局。眾所周知，中國的土地腐敗連同國企改制腐敗、重大工程腐敗一起，已經成為當代中國的三大腐敗，“商業賄賂更貫穿了整個房地產開發的環節”，甚至“房價的三分之一是關系疏通費”。而土地腐敗最好的溫床莫過于暗箱操作的協議出讓制度。正是因為違規出讓，中國國有土地的收益每年至少要流失100億元以上。當年僅僅是慕綏新、馬向東的低價批地，就使沈陽市的財政收入一年損失數十億元。正是陽光政策曬干了協議出讓下暗箱操作的水分，把原來屬于某些官員的腐敗租金還給了地方政府（地方財政），將房地產開發商購地時的隱形成本顯性化。而開發商的這些支出都要計入成本（通過賬目的巧妙處理）并通過提高價格轉嫁給購房者。一般說來，“招拍掛”時的“公關支出”要小于協議出讓期的隱性灰色支出，因而“招拍掛”不僅不是構成房價上漲的主要推手，反而還可能降低房價。正如有位大型房地產開發公司經理所言，“如果權力都在陽光下運行，開發一個房地產項目的成本能降低15％左右”。而嚴格的“招拍掛”當然屬于典型的陽光操作。如要說“招拍掛”與房價上漲有什么關系的話，也頂多只是為地價和房價上漲提供了契機和勢能，而非上漲勢能的主要制造者，或者說“招拍掛”制度是掀開了壓在扭曲地價上那塊巨石，推到了市場機制要求地價快速回歸理性的第一塊“多米諾效應”的骨牌而已。“招拍掛”其實與土地財政無關，它只是實現和最大化土地財政的手段和工具而已，而且是古今中外最公正、最有效的制度安排，并非社會主流認為的是“地價和城市房價上漲的元兇”。我們強烈懷疑這些認識是房地產開發商釋放的煙幕彈，正如“住房剛性需求推動房價長期高漲”論調一樣。他們通過“招拍掛”這個“冤大頭”，成功地將“土地財政”綁架，并巧妙地植入了“土地財政———高地價———高房價”的“罪惡”鏈條。

（三）“土地財政”收入與房價升降無關

城市土地屬于國有，作為產權人，政府“以地生財”天經地義，想賣個好價錢更是無可厚非。賣地的多少更不成為房價高漲的主要原因。理由之一，如果“土地財政”收入規模小、比重和增速低，那說明這個地方可能賣地少、地價低，也就構不成“土地財政”。比如2010年上海市“土地財政”占財政總收入的比重不及30％，不及一般意義上的“土地財政”標準，但其房價卻高居全國前茅。之二，如果“土地財政”收入多，比重和增速快，則可能是賣地多。按常理，供地多，應該是平抑房價上漲，根本不應該成為推動房價上漲的罪魁禍首。之三，2010年后中國的城市房價一直處于“低迷”狀態，而土地財政收入卻屢創新高。如果說土地財政必然推高房價，那2011年為什么超過70％的城市房價還以環比回落的頹勢收尾？甚至有學者估計2011年城市房價的平均漲幅只有6．10％，比2010年同比的13．67％下降了一半。#p#分頁標題#e#

（一）簡單結論

從“土地財政”動機來看，政府想法解決自己的財政困境是合理訴求，用“自己的”（所的）土地生財也無可厚非，因而動因純潔；從“土地財政”的過程與方式看，土地壟斷供給雖然不應該，但長久有之，以前的房價也未見得暴漲，說明土地壟斷并不必然推高房價。“招拍掛”只是發現了土地的真實價值而已，因而“土地財政”的實現方式并無不妥；從“土地財政”結果來看，少賣少得不存在“土地財政”問題，多賣多得對房價上漲其實是負作用。總之，“土地財政”不管數量多少，增速和比例如何，不管出于什么動機，也無論采用什么方式，都與房價高漲沒有必然和直接聯系。城市高房價的真正推動因素是那些基于增加售地收入、隱藏在土地財政背后的其他要素，如貨幣過量發行、土地一級市場高度壟斷、大量集體建設用地不能直接入市增加土地供給、過重的房地產稅費、政府與房地產企業，尤其是央企“合謀”與聯手哄抬地價和房價等。顯然這些因素都是推高地價以增加土地財政收入的手段，而非“土地財政”本身，正如有人為了錢鋌而走險，窮盡其所有罪惡的手段，你不能因此說錢是罪惡的，不能得出“是錢害了他”的簡單結論，很簡單的道理：為什么多數人沒有被錢所害呢？之所以“土地財政推高房價”的認識誤區長期存在，是把簡單而單純的“土地財政”概念泛化和濫用了，是把“土地財政”當成筐，什么都往里面裝。尤其是把使“土地財政”利益最大化的方式、過程與手段等同于“土地財政”本身，從而導致“土地財政”長期背負與自身無本質聯系的罪名，遭受不白之冤。

（二）城市房價高漲的真正原因

正如多數學者的看法，地方政府才是房價高漲的真正推手，但主要的推動工具不是“土地財政”，而是其他。1．地方政府推高房價的動力源泉。正如前面的分析，對GDP和經濟利益的追求成為地方政府推動房價上漲的基礎動因。一方面，房地產是GDP貢獻大戶，如國家統計局綜合司課題組的研究表明，每100元的房地產投資為其他行業創造215元的需求。近年來，房地產業每年都為GDP貢獻2個百分點左右。即使在房地產業內部，也有GDP貢獻大小差別。顯然，價值相對低的保障房對地方GDP貢獻較小，大量興建保障房并不符合地方政府及主要官員的政績訴求。因此，地方政府在保障房建設上表現出了消極與遲緩態度，而對普通商品房，甚至高檔住房則興趣濃厚。比如經濟適用房投資占房地產總投資的比例就從1999年的16．6％一路下滑至2009年的4．4％。保障性住房供地也是嚴重不足，以房價高漲的2007年和2010年為例，廣州的保障性住房用地完成率分別只有7．0％和32．0％，杭州分別為41．0％和18．0％。有資料表明，目前我國城鎮低保家庭中，政府解決住房困難的僅占7．0％左右，廉租房在城市的覆蓋率僅占1．0％。2．地方政府推高房價的主要手段。（1）城鄉土地制度的“二元結構”和一級市場的政府壟斷是推動城市房價上漲極為重要的原因。中央政府對耕地征用一直保持嚴控態勢，并確定了1．2億hm2的耕地“紅線”，無論是耕地，還是農村建設用地，要大量轉為城市建設用地均非常困難，這似乎是我國城市建設用地高度緊張和地價上漲最合理的經濟原因和最充分的法律解釋。而實際情況沒有那么簡單，與城市建設用地高度緊張形成鮮明對比的是農村建設用地長期低效利用、閑置和浪費。目前1300多萬公頃農村宅基地中，閑置荒蕪比例達20％左右。因此，對農村土地集體產權的嚴重歧視，對農民土地權益的高度蔑視與侵犯，及對農村建設用地直接入市的嚴格禁止（集中體現為全國約60億平方米的“小產權房”①無法享受國民待遇，價格低于“大產權房”數倍），或許才是城市建設用地高度緊張的根本原因，但同時也可能是未來城市建設用地的最大保障和維持持續高房價的“滑鐵盧”。在“以地生財”動機的強烈驅使下，政府通過對土地供應的壟斷不僅可以使政府獨享壟斷利益，也通過稀缺與壟斷性定價推高了地價。（2）制造和強化流動性過剩。2008年經濟刺激計劃中那劑“強心針”使中央和地方三年內有50萬億元資金砸向市場，流動性泛濫，而地方還在大肆舉債。從1990—2011年底，中國的廣義貨幣總量（M2）從1990年的1．53萬億擴張到85．16萬億的水平，上升了59倍，占GDP的比例從82％上升至180％，這個比率已經是世界第一，而美國同比只增長了1．99倍，且規定貨幣發行量不超過GDP的70％，貨幣超發是中國經濟危機的最深刻根源。超量的貨幣供應，必然導致通貨膨脹，不僅直接拉升了房價，更刺激了社會資金的避險與保值預期，驅使國企資金、民間資本、海外游資（熱錢）紛紛涌入房地產，尋求保值和謀利，給本已炙手可熱的房市火上澆油。（3）在國進民退中強化對主要經濟行業的壟斷。2008年金融危機以來，國有經濟幾乎壟斷了能源、金融、電信、大交通（航空與鐵路）等所有低風險、高利潤的行業，不僅惡化了實體經濟的經商環境，更壓縮了民間資本的投資渠道，使大量的民間資本只好蜂擁到資本品與虛擬經濟領域，尤其是房地產和高利貸。

本文作者：劉成玉 段家芬 單位：西南財經大學 中國西部經濟研究中心