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農村義務教育經費改革的具體內容包括：全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費；提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平；建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制；校舍維修改造所需資金，中西部地區由中央和地方共同承擔，東部地區主要由地方承擔，中央適當給與獎勵性支持；鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。農村義務教育經費保障機制改革的實施，標志著我國在農村義務教育的改革邁上了一個新起點。“十一五”期間，在各個部門的大力努力之下，這一改革得以行之有效地推行。2006年～2010年，國家用于改革的財政撥款已累計達4588億元，其中2510億元為中央財政，2078億元為地方財政。與1999年稅費改革前全國預算內農村義務教育經費占農村義務教育總投入比重的67%相比較，2009年已提高至93%。2011年，為了進一步鞏固農村義務教育經費保障機制改革的成果，促進城鄉義務教育的均衡發展，中央政府將從財政預算中撥款566.3億元用于保障2011年農村義務教育經費，其中，免費教科書資金129.4億元、公用經費補助資金335.3億元、中西部地區家庭經濟困難寄宿生生活費補助資金58.7億元、中西部地區農村中小學校舍維修改造資金42.9億元。保障機制剩余部分資金，待全國人大批準2011年預算后，按程序下達地方。
城鎮化對農村義務教育財政政策提出挑戰
城鎮化是人們生活和生產方式的轉變，是農村人口不斷向城鎮聚集和遷移的過程，是文明進步和經濟發展的表現。當前，世界城鎮化水平已經超過了50%。在我國，城鎮化的發展狀況對中國特色社會主義的建設也發揮著重大的影響力，被視為我國推動經濟發展的潛力所在，是我國實現現代化的必經之路。然而，城鎮化并不是單純的農村人口減少和城鎮規模擴大，它向國家的各項農村政策提出了挑戰，這其中就包括現行的農村義務教育財政政策。城鎮化水平的提高意味著，越來越多的農民離開他們世代生活的土地，大批的農村人口將涌入城鎮，他們改變了農業勞作的生產方式，轉而成為二三產業的勞動力，成為城鎮建設大軍中的一員。截止2010年，我國進城務工的農民工人數就已經超過了2.4億人。根據有關部門的推測，到2030年中國的城鎮化率將達到65%左右，這說明在未來的幾十年里，農村人口向城鎮遷移的趨勢還將繼續發展和擴大，這對農村義務教育的辦學產生直接影響。
當農村人進城務工時，他們會將子女一起帶入城鎮，因此在遷移的人口中，很大一部分是跟隨父母一起離開農村的義務教育適齡青少年，他們的離開直接導致農村義務教育生源的減少，即使留在村里的適齡學生也因教學質量的因素紛紛選擇村外較大的小學就讀。在我國，農村辦學以行政區為基礎，即“鄉辦初中，村辦小學”。這些學校，有著分布散，規模小的特點，尤其是自然村內的村辦小學。城鎮化的發展，生源的減少，使這些原本就薄弱的農村學校陷入了生源稀少的困境，村內學校辦不下去。在未來，城鎮化帶來的人口遷移趨勢將持續存在，這些學校的適齡生源會越來越少，甚至出現“人去樓空”的景象。另外，農村人口的流動，給農村帶來的影響除了傳統農業社會的轉型，還有村莊數量的減少。城鎮的高收入，優越的生活環境等因素，吸引著越來越多的農村年輕勞動力離開農村，進城務工。這對農村村莊的規模和數量是一個不小的沖擊。勞動力離開農村后，往往選擇在城鎮定居，僅有年老的長輩留下，這不僅使得村內的常住人口數量減少，更使農村建設的勞動力缺失，農村的發展因此而減速。尤其對于那些原本就分布偏遠，零散，人口數量小的自然村，人口的遷移甚至將造成幾十年后部分自然村的消失。那么，自然村內的學校也將隨之消失。
這些不斷“瘦身”或是將消失的農村學校是我國目前農村義務教育經費保障機制的受惠者。國家對這些“瘦小”的學校建立了新校舍，配置了新的硬件設施，補充了師資力量。而實際上，由于在校生人數的減少，享受這些硬件設施條件的學生人數遠低于它們本身可以承載的學生數量，學校的教學設備利用率低；在那些人口明顯減少的村莊里新建學校，更是在將來會出現教育資源閑置的局面。我國現行的農村義務教育經費保障機制對農村學校的建設投入和維護投入目的在于，解決目前我國農村義務教育因經費不足而產生的各種問題，事實也證明了它的成果是顯著的。但以長遠的角度來看，伴隨著人口遷移而引起的適齡學生離開農村現象的出現，如果只是盲目地對所有的農村學校采用統一無差別的財政投資方式，對國家的教育經費是一種浪費，將使政策的投入無法發揮可持續使用的作用。我國的義務教育財政政策將面臨著投入大，回報小且無法持續使用的浪費情況。因此，當城鎮化的發展為中國農民的生活帶來深刻變化的同時，也對現行的農村義務教育財政政策提出挑戰。
實現農村義務教育投入可持續發展的路徑選擇
農村義務教育的財政政策是為解決農村教育經濟問題而制定的，它在一段時間內，針對實際情況，發揮有效的作用，但這并不代表著它是一成不變的方案。回顧我國農村義務教育財政政策的發展歷史，它正是在不斷地改進過程中得以完善的。因此，必須保持農村義務教育投入制度的與時俱進，適時做出調整，實現農村義務教育投入的可持續性，以滿足城鎮化提出的新要求。
（一）停辦生源嚴重不足的農村學校，對附近區域的學校進行合并農村基礎教育建設與農村教育經費投入的收效有著密切的聯系。農村各個學校間對教育經費是否真正充分和有效利用也有著很大的差別。生源嚴重不足的農村學校的運行，使國家的教育經費投入分散，而收效甚低。因此，在不違反國家的農村義務教育方針、政策的前提下，可根據當地的實際情況，因地制宜，靈活運用農村教育經費，把教育經費投入的效益作為衡量教育財政投入可持續性的標準。有關部門可定期對農村學校進行實地考察，在確定學校規模過小，或實際學生數量嚴重低于學校可容納學生數量，并呈現遞減趨勢的情況下，果斷停辦此類學校，以防止教育經費的浪費，緩解教育經費不足的問題。同時，也要妥善安排所關閉學校生源的就學。可將附近區域的幾個農村學校合并，對合并校進行財政投入，把零散的生源整合起來，在保障農村學生受教育權利的同時節約教育經費。
（二）科學預測人口流動方向，合理規劃農村學校布局政府應對城鎮化進程中的農村義務教育進行前瞻性的研究，以減少不必要的開支，充分發揮農村義務教育經費分配的積極作用。由于我國城鎮化的發展，農村人口分布呈現出動態的變化，未來農村人口的分布必定不同于現今。另外，不同時期，農村人口的相對集中區域也有所區別。但是，從總體上說，農村人口是逐步向生產水平發達，生活環境好的城鎮搬遷，人口的流動方向是可預測的。因此，農村學校的建立不能只著眼于單個的村莊，而是要從區域人口流動方向和生源規模的角度來為農村學校選址。這就要求農村義務教育的辦學應改變以行政區建校的方式。首先，政府應對農村人口遷移的走向進行科學和準確地判斷分析，而后，根據人口遷移的趨勢和規模合理對農村學校進行新布局，通過農村教育經費的撥款，在人口遷移的方向上相對中心位置建立中小學，讓生源就近入學。這樣既能確保農村學生能夠接受義務教育，又使得農村教育經費準確及時到位，更為未來預留教育發展空間。例如，近年來，河南省對農村的中小學的布局進行了調整，撤銷合并了一批農村中小學，使農村中小學的分布進一步向城鎮收攏，并且對中小學的人數，規模進行了規定。作者認為，這種方式值得推廣。#p#分頁標題#e#
（三）保證轉型期城鄉教育均衡發展，合理使用農村義務教育財政經費城鎮化是一個國家成分轉變的過程，它需要花費一段較長的時間才能實現。因此，在這一期間，國家要通過教育財政經費繼續保障農村義務教育事業。同時，更要注重農村義務教育經費的合理使用，使其發揮最大的效能。因為從總體上來看，近年來國家對農村義務教育經費的投入不斷提高。2011年，中央政府還將從財政預算中撥款566.3億元用于保障2011年農村義務教育經費。但我國農村義務教育投入仍存在總量不足的情況，因此將農村義務教育經費用到實處，能夠在一定程度上節約教育經費，緩解經費緊張的問題。各級政府應建立科學的經費管理體制，加強制度的約束作用，避免教育資金擠占、挪用、平調等問題。并定期對各農村學校進行評估，對學校的經費使用情況進行跟蹤調查，以避免經費使用的無目的和低效率。
（四）建設新農村與推動城鎮化齊頭并進，為創新式農村教育模式買單在我國實現高度城鎮化后，仍將有幾億人口生活在農村，農村人口、村莊不會完全消失。因此國家要求，在“十二五”期間，建設新農村與推進城鎮化齊頭并進。這也說明，農村義務教育始終都將是我國義務教育財政投入關注的目標之一。尤其在城鎮化的轉型期，教育經費在農村的分配，管理規劃更應受到重視，以解決農村義務教育與城鎮相比不均衡的現象，推進農村義務教育的長遠發展。在面臨新時期、新局面時，教育模式需要不失時機地進行創新改革以適應新的實際狀況，政府應通過教育經費撥款支持其順利進行。近年來，教育資源共享越來越成為各發展中國家進行教育改革時所采用的重要舉措。例如在拉美、泰國、印度等發展中國家都建立了側重點不同的教育資源共享的各種模式。教育資源共享有助于促進教育資源集中和滿足教育質量的需求，對我國而言不失為一種積極的農村義務教育改革方式。依據我國農村義務教育的發展現狀，可以提倡農村與城鎮聯合辦學，通過教育經費支付城鎮學校，鼓勵城鎮重點校在農村設立分校，共享教育資源。在聯合學校內，實行教師輪換制，定期交替城鎮教師到農村教書，并予以經費補貼，以填補農村學校教師隊伍，引進新的教學理念和授課方式，達到城鄉教育同步發展。
作者：林恬伊 單位：福建師范大學
