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作者：何紅英 單位：西南大學(xué)育才學(xué)院

古羅馬法學(xué)家塞爾蘇斯主張“法是善良和公正的藝術(shù)”［4］；美國(guó)社會(huì)學(xué)家羅爾斯也提出，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的安排，應(yīng)該使這種不平等既符合地位最不利的人的最大利益，又按照公平的、機(jī)會(huì)均等的條件，使之與所有人的地位和職務(wù)聯(lián)系在一起［5］。由此，筆者認(rèn)為，不平等的必要性與正當(dāng)性決定了我們有必要用法治的形式對(duì)其進(jìn)行調(diào)適。所以，我們用“教育公平”來(lái)表達(dá)對(duì)教育法治首要價(jià)值的追求更為妥當(dāng)。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，推進(jìn)教育公平是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平是國(guó)家發(fā)展教育事業(yè)的重要方向，教育公平的關(guān)鍵是受教育機(jī)會(huì)的公平，重點(diǎn)在于促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持農(nóng)村困難群體，根本措施是“以法治促公平”，即以“依法治教”來(lái)促進(jìn)教育的公平。法是最優(yōu)良的統(tǒng)治者。西方社會(huì)法學(xué)家龐德提出，法的功能在于調(diào)節(jié)、調(diào)和與調(diào)解各種錯(cuò)雜和沖突的利益，以便使各種利益中大部分或我們文化中最重要的利益得到滿足，而使其他的利益最少的犧牲［6］。因此，法治或許是實(shí)現(xiàn)公平最有效的秩序模式。中國(guó)目前還處于向法治轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，法治建設(shè)主要還是一種政府推進(jìn)型的法治，其前景在很大程度上取決于政府對(duì)法治目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)步驟的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和思考，取決于國(guó)家對(duì)近期行動(dòng)計(jì)劃與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)行動(dòng)的統(tǒng)籌謀劃和適時(shí)合理推進(jìn)的結(jié)果［7］。在中國(guó)農(nóng)村教育改革的歷程中，農(nóng)村教育的環(huán)境與狀況會(huì)因時(shí)因域而有所變動(dòng)，農(nóng)村法治始終是一種不斷完善的實(shí)踐。因此，在農(nóng)村教育法治建設(shè)中，唯有將國(guó)情與域況、全國(guó)法制統(tǒng)一與地方自治立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育的可持續(xù)性發(fā)展。

重慶農(nóng)村教育法治的現(xiàn)狀

（一）重慶農(nóng)村教育法治進(jìn)展與成效重慶市把教育作為城市核心競(jìng)爭(zhēng)力的第一要素，將農(nóng)村教育改革作為全市教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重中之重。2006年，重慶在全國(guó)率先償還18億教育欠債，主城九區(qū)“普九”欠款的，市政府財(cái)政承擔(dān)20％，區(qū)縣承擔(dān)80％，走在了新義務(wù)教育法的前面［8］。2006年11月，中共重慶市委二屆十次全委會(huì)在《關(guān)于構(gòu)建和諧重慶的決定》中提出“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，促進(jìn)教育公平”，確立了“到2020年時(shí)把重慶建設(shè)成為長(zhǎng)江上游的教育中心”這一發(fā)展目標(biāo)。2008年秋季，重慶全面實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，惠及全市360萬(wàn)中、小學(xué)生。2008年7月是重慶農(nóng)村教育發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，教育部與重慶簽訂了建設(shè)國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略合作協(xié)議，重慶自此成為西部地區(qū)實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的一塊“試驗(yàn)田”，全市人均受教育年限由2000年的7．37年上升到2008年的8．6年［9］。到2010年，初中畢業(yè)生升入高中階段的比例由1996年的56．16％提高到90％，實(shí)現(xiàn)普及高中階段教育；高等教育毛入學(xué)率由1997年的8％上升到30％，進(jìn)入了大眾化階段［10］。在農(nóng)村教育方面，一方面，重慶進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題的解決已頗見(jiàn)成效，接受農(nóng)民工子女就學(xué)的學(xué)校已達(dá)到623所，接收農(nóng)民工隨遷子女近259萬(wàn)人入學(xué)，投入230億元建設(shè)包括農(nóng)村寄宿制項(xiàng)目、農(nóng)村遠(yuǎn)程教育在內(nèi)的教育重大項(xiàng)目［11］；另一方面，重慶通過(guò)城鄉(xiāng)學(xué)校“百校牽手”、“捆綁發(fā)展”、“對(duì)口幫扶”等一系列舉措，推進(jìn)了城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展。2011年5月1日，適應(yīng)《義務(wù)教育法》修改的《重慶市義務(wù)教育條例》正式實(shí)施，該條例將對(duì)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的教育事業(yè)發(fā)揮重要的影響。

（二）重慶農(nóng)村教育法律保障的不足重慶在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育“試驗(yàn)田”期間，基本解決了農(nóng)民子女上學(xué)難、農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)率高以及義務(wù)教育完成率低的問(wèn)題，農(nóng)村義務(wù)教育普及工作成效顯著，在職業(yè)教育、民辦教育等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整方面取得了一定的成績(jī)。但是，就重慶農(nóng)村教育的長(zhǎng)足發(fā)展而言，尚缺乏立法的充分保障，現(xiàn)有的制度尚不能完全解決農(nóng)村教育的法治保障問(wèn)題。1．重慶農(nóng)村教育法律保障的制度供給不足俄羅斯曾嚴(yán)格試行各級(jí)政府分擔(dān)對(duì)各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任的舉措，但主要因缺乏必要的國(guó)家收入分配機(jī)制而以失敗告終，后續(xù)改革也因欠缺預(yù)算機(jī)制綜合改革經(jīng)驗(yàn)而陷入具體學(xué)校和各級(jí)教育撥款的兩難之中［12］。我國(guó)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題往往體現(xiàn)在撥款之前的財(cái)政預(yù)算環(huán)節(jié)和撥款之后的利益分配環(huán)節(jié)，經(jīng)費(fèi)投入存在“心有余而力不足”的難題。在依法治教的全過(guò)程中，依法行政是關(guān)鍵，執(zhí)法監(jiān)督是行政保障，權(quán)利救濟(jì)是司法保障，他們與教育立法同步運(yùn)行或者后續(xù)支持，都無(wú)法取代教育立法環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)性作用。因此，“有法必依”的大前提應(yīng)該是“有法可依”，重慶農(nóng)村教育的首要任務(wù)在于立法體系的完善。在立法上，重慶地方性教育立法面臨諸多困境。首先，地方?jīng)]有一部針對(duì)農(nóng)村教育的專門(mén)法規(guī)，目前的制度都是普適于城市與農(nóng)村的概括性規(guī)定，“不同情況相同對(duì)待”的立法模式難以保證農(nóng)村弱勢(shì)群體的教育公平。據(jù)調(diào)查資料顯示，農(nóng)村人口對(duì)農(nóng)村教育單獨(dú)立法的需求比較迫切，特別是落后地區(qū)的農(nóng)村對(duì)農(nóng)村教育單獨(dú)立法的要求更為強(qiáng)烈。他們認(rèn)為，需要用法律的形式來(lái)規(guī)范農(nóng)村教育中存在的一些普遍性的問(wèn)題［13］。其次，政策性“意見(jiàn)”、“決定”、“通知”、“方案”的數(shù)量與權(quán)威遠(yuǎn)勝于單薄的法律性“辦法”，政治的威望遠(yuǎn)勝于法治的權(quán)威。在我國(guó)傳統(tǒng)政治法律文化中，教育自誕生之日起就被深深地烙上了國(guó)家的政治標(biāo)簽。臺(tái)灣公法學(xué)者陳新民認(rèn)為，指導(dǎo)方針樹(shù)立了國(guó)家的價(jià)值觀，導(dǎo)引立法方向，其政治和道德作用大于法律意義［14］。重慶農(nóng)村教育的大政方針僅僅停留在政策層面，有待于提升到法治的高度，以法律文本的形式轉(zhuǎn)化為法律意義上的指導(dǎo)思想或者具體規(guī)定。第三，立法層次較低，配套機(jī)制不全。比如：《重慶市學(xué)生申訴辦法》在性質(zhì)上屬于地方性政府規(guī)章，在位階上處于規(guī)范性行政立法的最底層，效力略高于地方政府制定的臨時(shí)性非規(guī)范性法律文件。同時(shí)，該辦法流于空泛，在貌似完備的授權(quán)性與義務(wù)性法律規(guī)定的背后，缺乏監(jiān)督、制衡的長(zhǎng)效機(jī)制，缺乏程序性規(guī)范對(duì)實(shí)體性規(guī)范的保障。2．重慶農(nóng)村教育的內(nèi)涵不足在城鄉(xiāng)比較的視野下，從國(guó)內(nèi)經(jīng)費(fèi)投入看，農(nóng)村小學(xué)生占全國(guó)小學(xué)生總數(shù)的75％，但教育經(jīng)費(fèi)投入僅占48％，初中教育經(jīng)費(fèi)投入農(nóng)村僅占29％，生均教育經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的兩倍多。從師資隊(duì)伍看，農(nóng)村高一個(gè)學(xué)歷層次的教師，比城市低30個(gè)百分點(diǎn)，教師學(xué)歷不合格率高達(dá)70％之多［15］。由此可見(jiàn)，農(nóng)村教育不僅輸在了路上，更輸在了起跑線上。重慶農(nóng)村存在地域性極強(qiáng)的特殊人群，即“留守子女”，與因無(wú)錢(qián)支付學(xué)費(fèi)的輟學(xué)兒童、街道乞食的流浪兒童一起構(gòu)成了三大農(nóng)村教育弱勢(shì)群體。他們中絕大多數(shù)沒(méi)有條件繼續(xù)完成義務(wù)教育階段之后的學(xué)習(xí)，據(jù)教育綜合指數(shù)估算方法，在過(guò)去的10年里，教育對(duì)重慶農(nóng)村居民人均純收入年平均增長(zhǎng)速度的貢獻(xiàn)率為7．045％，其中高等教育的貢獻(xiàn)率為0．54％［16］。因此，民辦教育、職業(yè)教育等成為他們改變命運(yùn)的救命稻草，但重慶市農(nóng)村職業(yè)教育等尚無(wú)法構(gòu)成對(duì)農(nóng)村發(fā)展的有效支撐。重慶的農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)體系主要由三大塊構(gòu)成，即基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育。筆者認(rèn)為，其中包含繼續(xù)教育在內(nèi)的成人教育領(lǐng)域的復(fù)雜程度高、不確定性強(qiáng)，又缺少國(guó)外相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)，短時(shí)間內(nèi)很難轉(zhuǎn)化為立法規(guī)定。重慶多數(shù)農(nóng)村地區(qū)教育結(jié)構(gòu)單一，普通中小學(xué)教育發(fā)展較快，職業(yè)教育和成人教育相對(duì)薄弱。2010年7月，重慶市決定把所有就讀職業(yè)學(xué)校的農(nóng)村學(xué)生自動(dòng)轉(zhuǎn)為城市居民，今后10年力爭(zhēng)使200萬(wàn)農(nóng)村學(xué)生變身“市民”，新增就業(yè)崗位將優(yōu)先接納重慶職校畢業(yè)生。但是，農(nóng)村職業(yè)教育狀況仍不容樂(lè)觀，全市農(nóng)村常住勞動(dòng)力中，接受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的勞動(dòng)力僅為7．3％，職業(yè)學(xué)校的數(shù)量也由2006年的183所減少到2007年的153所，減少了16個(gè)百分點(diǎn)，恰恰與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展背道而馳［17］。重慶農(nóng)村職業(yè)學(xué)校招生數(shù)和在校生數(shù)占高中階段招生數(shù)和在校生數(shù)的比例較低，很多地方的農(nóng)村職業(yè)教育處于近乎癱瘓的狀態(tài)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

促進(jìn)農(nóng)村教育法律保障的地方立法和國(guó)家立法的完善

（一）促進(jìn)農(nóng)村教育地方立法的總體思路立法是一個(gè)多元利益群體相互博弈和妥協(xié)后做出的制度安排，旨在使不同的利益群體都能夠享有暢通的利益表達(dá)。在農(nóng)村教育法治尚不健全的中國(guó)，完善和強(qiáng)化地方立法仍是必然的選擇。首先，立法體系的完善要經(jīng)歷一個(gè)從“政策文件”到“法律文本”、從“統(tǒng)籌法”到“專門(mén)法”的漸進(jìn)與轉(zhuǎn)變。二戰(zhàn)后，日本經(jīng)歷了自《學(xué)制》《教育令》《學(xué)校令》《教育基本法》到《終生學(xué)習(xí)振興法》的演變，實(shí)現(xiàn)了向教育民主化立法時(shí)期的轉(zhuǎn)變。每一次教育改革的浪潮涌過(guò)，都會(huì)留下清晰的教育立法的浪跡。筆者認(rèn)為，日本歷次教改的成功經(jīng)驗(yàn)中最值得借鑒的一點(diǎn)是：改革之后能夠及時(shí)地將改革成果以立法的形式確定下來(lái)，以此穩(wěn)健改革的步伐、強(qiáng)化改革的功效。其次，重慶農(nóng)村教育立法面臨著兩大課題：第一，我們應(yīng)該建立什么樣的農(nóng)村教育法治，其中首先要確定的是農(nóng)村教育法規(guī)調(diào)整對(duì)象的范圍；第二，我們應(yīng)該如何建立農(nóng)村教育法治，其中首先最該解決的是農(nóng)村教育立法目的與程序性問(wèn)題。筆者認(rèn)為，雖然我國(guó)的法治基礎(chǔ)與美國(guó)相去甚遠(yuǎn)，但是，美國(guó)在教育立法技術(shù)方面的有些做法仍值得我們學(xué)習(xí)和借鑒：確保立法程序透明度，提高公眾參與度。可以規(guī)定聽(tīng)證會(huì)為教育立法的前置程序，確保立法依據(jù)的充分與立法內(nèi)容的科學(xué)。

（二）構(gòu)建促進(jìn)農(nóng)村教育法律保障的全國(guó)立法重慶地方教育立法已見(jiàn)雛形，但是由于其地方性立法的適用范圍僅僅（也只能）限于重慶，因此，如果不能對(duì)城鄉(xiāng)教育群體進(jìn)行區(qū)別對(duì)待、特別保護(hù)，也就不可能真正突破重慶城鄉(xiāng)教育中的二元結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，在國(guó)家層面可制定專門(mén)法，如《農(nóng)村教育基本法》，對(duì)農(nóng)村的特殊情況、特殊問(wèn)題加以明確和規(guī)范。第一，從立法目的看，《農(nóng)村教育基本法》應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村受教育人群權(quán)益的保護(hù)法，特別針對(duì)農(nóng)村教育的薄弱環(huán)節(jié)給予農(nóng)村一定的教育優(yōu)惠和激勵(lì)政策，將農(nóng)村教育中最普遍的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題寫(xiě)入法律文本，針對(duì)性遠(yuǎn)勝于全面性，重在發(fā)揮法律規(guī)范對(duì)行為的指引作用；第二，從執(zhí)法主體看，一定要立足農(nóng)村、基層民主自治的實(shí)情，找到“執(zhí)法權(quán)威”與“便民服務(wù)”的最佳切合點(diǎn)，善用“軟行政”、“柔性行政”等執(zhí)法方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家法與民間法的良性互動(dòng)。

（三）地方和全國(guó)促進(jìn)農(nóng)村教育法律保障的立法重點(diǎn)高等教育不是農(nóng)村教育的長(zhǎng)項(xiàng)，農(nóng)村教育應(yīng)該回歸“實(shí)用化”的本質(zhì)，注重智力成果向勞動(dòng)生產(chǎn)力的有效轉(zhuǎn)化，促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展。1．革新農(nóng)村教育內(nèi)容，調(diào)整農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)筆者認(rèn)為，農(nóng)村教育質(zhì)量的提高包括三個(gè)方面：一是培養(yǎng)優(yōu)秀人才；二是引進(jìn)優(yōu)秀人才；三是留住優(yōu)秀人才。具體如下：第一，做好初等、中等、高等職業(yè)教育和普通教育共同發(fā)展，前后銜接。同時(shí)，重視農(nóng)村中高等學(xué)歷文化教育，提高農(nóng)村教育質(zhì)量；第二，加強(qiáng)農(nóng)村高中、甚至專業(yè)性大學(xué)的建設(shè)工作，加強(qiáng)城鄉(xiāng)間的校際合作，提高農(nóng)村師資待遇，引進(jìn)外來(lái)人力資源；第三，通過(guò)政策性立法，給予大學(xué)生村官一定的優(yōu)惠待遇，為農(nóng)村建設(shè)提供充足的年輕力量。2．加強(qiáng)職業(yè)教育立法，增設(shè)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育的內(nèi)容應(yīng)與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)，其功能在于為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供實(shí)用型人才，使農(nóng)村學(xué)生既能打下科學(xué)文化的基本功底，又能掌握生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各種技能，從而達(dá)成既向高等學(xué)校輸送人才，又向廣大農(nóng)村培養(yǎng)新人的雙向教育目標(biāo)。2009年，我國(guó)《政府工作報(bào)告》明確提出了“大力發(fā)展職業(yè)教育，特別要重點(diǎn)支持農(nóng)村中等職業(yè)教育，逐步實(shí)行中等職業(yè)教育免費(fèi)”的要求。重慶已經(jīng)依托職業(yè)院校新建了5個(gè)農(nóng)民工培訓(xùn)集團(tuán)，在移民區(qū)縣新建或配套改建15個(gè)移民就業(yè)培訓(xùn)基地。但是，重慶市完成農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)人次、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)人次以及庫(kù)區(qū)移民培訓(xùn)人次并未明顯提升，政策扶持的同時(shí)尚未將職業(yè)培訓(xùn)事宜提到教育立法的日程上來(lái)。目前，我國(guó)有關(guān)職業(yè)教育的規(guī)范性文件只有《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（1996年），而當(dāng)務(wù)之急在于建立職業(yè)教育培訓(xùn)的立法保障。因此，筆者認(rèn)為，在農(nóng)村教育法律保障中職業(yè)教育尤為重要，應(yīng)通過(guò)地方性立法和全國(guó)性立法設(shè)立農(nóng)村職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提升職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律地位，同時(shí)頒發(fā)相應(yīng)的職業(yè)及等級(jí)認(rèn)證，提高社會(huì)對(duì)職業(yè)教育學(xué)歷的認(rèn)同。