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作者：陳夢根
改進統(tǒng)計體系的效率,提升國家統(tǒng)計能力,更好地服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展,早已成為統(tǒng)計學(xué)界研究的熱點之一。基于這一背景,近年來,在由聯(lián)合國、世界銀行等發(fā)起設(shè)立的21世紀促進發(fā)展的統(tǒng)計伙伴關(guān)系(PARIS21)及其他國際組織的倡導(dǎo)下,旨在提升統(tǒng)計能力的國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略問題開始備受關(guān)注。
一、統(tǒng)計能力建設(shè)的助推器
(一)概念
所謂國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略(NationalStrategyfortheDevelopmentofStatistics,NSDS),旨在設(shè)計與實施一個發(fā)展統(tǒng)計的戰(zhàn)略,以提高整個國家統(tǒng)計體系(NationalStatisticsSystem,NSS)的能力,改進統(tǒng)計體系的績效,為經(jīng)濟發(fā)展與社會進步提供更好的統(tǒng)計服務(wù)。國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略作為發(fā)展本國統(tǒng)計系統(tǒng)的長期規(guī)劃,是對未來統(tǒng)計系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)、路徑與擬采取的行動所做出的一系列戰(zhàn)略性安排。在很多發(fā)展中國家,統(tǒng)計體系還比較脆弱,但是隨著社會的發(fā)展,公眾對統(tǒng)計產(chǎn)品的需求卻日益增大,用戶對數(shù)據(jù)的不斷升級的需求向統(tǒng)計系統(tǒng)提出了更為苛刻的要求,例如,對微觀數(shù)據(jù)的需求以及對過程統(tǒng)計的要求,這使得傳統(tǒng)的統(tǒng)計體系受到了巨大的挑戰(zhàn)。在這種背景下,2004年2月第二屆國際發(fā)展成果管理圓桌會議率先提出,我們需要建立國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略,藉此提供一個發(fā)展統(tǒng)計的戰(zhàn)略性框架,為實施以績效為導(dǎo)向的管理提供更有力的信息支持。NSDS為一國加強統(tǒng)計能力建設(shè)指明了途徑,為勾畫5到10年后的統(tǒng)計系統(tǒng)提供設(shè)想,并為實現(xiàn)這一藍圖確定相應(yīng)的里程碑。國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略包括為滿足目前及將來的數(shù)據(jù)需要而建設(shè)統(tǒng)計能力的一個堅實的框架和一系列行動計劃,并確保統(tǒng)計的發(fā)展與更廣泛的國家發(fā)展方案和戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。
(二)統(tǒng)計能力建設(shè)的助推器
NSDS從戰(zhàn)略的高度規(guī)劃統(tǒng)計體系的發(fā)展,立足于全面改善統(tǒng)計系統(tǒng)的績效,已成為各國統(tǒng)計能力建設(shè)的助推器,主要表現(xiàn)在:
第一,從統(tǒng)計系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀上看,落后國家統(tǒng)計體系存在的問題較多,諸如數(shù)據(jù)質(zhì)量、統(tǒng)計覆蓋面、數(shù)據(jù)渠道等,局部的、零星的改革無法從根本上改進國家統(tǒng)計系統(tǒng)的整體效率,無法真正有效地滿足用戶對數(shù)據(jù)的需求,NSDS著眼于統(tǒng)計系統(tǒng)的戰(zhàn)略性改革與發(fā)展,為全面改善統(tǒng)計體系的效率提供一個堅實的平臺。
第二,實施NSDS,有助于提高社會對統(tǒng)計的關(guān)注與重視程度。NSDS的創(chuàng)建與實施,作為國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的一部分,有助于更廣泛地宣傳統(tǒng)計,讓全社會更加了解統(tǒng)計,從而關(guān)注和重視統(tǒng)計及統(tǒng)計的發(fā)展,進而促使全社會更有效地生產(chǎn)、傳播、開發(fā)和利用統(tǒng)計(產(chǎn)品),提高各類經(jīng)濟主體的決策效率,真正推行以實據(jù)為基礎(chǔ)的決策,在社會政治經(jīng)濟活動中強化一種注重績效的管理理念,毫無疑問,這必將有助于提高社會運行效率。
第三,實施NSDS,有助于更廣泛地動員各種資源,以支持本國統(tǒng)計能力的建設(shè)。國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略以中央政府的決策形式推行,將有助于提高它的執(zhí)行效率,從而為本國統(tǒng)計體系的發(fā)展提供更強有力的人力、物力與財力支持。任何行動都離不開資源的支持,以國家戰(zhàn)略的形式來推動統(tǒng)計能力建設(shè),將為統(tǒng)計系統(tǒng)的能力建設(shè)方案提供更充分的資源支持,保證目標(biāo)得以實現(xiàn)。
第四,實施NSDS,有助于持續(xù)地開展統(tǒng)計能力建設(shè)。實際上,許多國家統(tǒng)計部門可能都曾經(jīng)采取了某些行動以推動本國統(tǒng)計能力建設(shè),但是局部的改進與變革無法全面提升能力,而且可能受政績觀念所累,無法持續(xù)性地推進統(tǒng)計能力建設(shè),現(xiàn)任官員實施的舉措到了下一任官員手中被擱置,甚至被取消。實施NSDS,有助于持續(xù)性地開展統(tǒng)計能力建設(shè),避免短期化和形式化的行動。
第五,基于NSDS開展統(tǒng)計能力建設(shè),有助于更好地尋求國際技術(shù)與資金支持。近年來,PARIS21、IMF等國際組織不斷呼吁、倡導(dǎo)和幫助發(fā)展中國家創(chuàng)建和實施NSDS,制定了相關(guān)的一系列方案,為各國提供技術(shù)與經(jīng)費援助,并采取措施推動國際間的雙邊與多邊統(tǒng)計合作。通過創(chuàng)建和實施NSDS來加強本國統(tǒng)計能力建設(shè),可以將本國行動納入國際間的統(tǒng)一行動潮流,以尋求PARIS21、IMF、聯(lián)合國統(tǒng)計部門等國際組織的技術(shù)與經(jīng)費援助,或者開展國際間的雙邊與多邊統(tǒng)計合作。鑒于此,筆者認為,中國應(yīng)盡快創(chuàng)建和實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略,以迅速提升統(tǒng)計能力,全面改進統(tǒng)計系統(tǒng)的績效。
二、基本理論
(一)目標(biāo)和戰(zhàn)略意義
實施NSDS,目標(biāo)在于建立一個功能健全的、高效的統(tǒng)計體系,提升統(tǒng)計能力,生產(chǎn)更多的高質(zhì)量統(tǒng)計產(chǎn)品,向社會提供優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)計服務(wù)。可見,NSDS將成為一國改進本國統(tǒng)計系統(tǒng)績效、提升國家統(tǒng)計能力的行動綱領(lǐng)。理論上,NSDS首先要描繪未來統(tǒng)計體系的發(fā)展藍圖,即在未來5~10年中統(tǒng)計體系的發(fā)展目標(biāo),并為抵達最終戰(zhàn)略目標(biāo)的過程設(shè)定相應(yīng)的階段性目標(biāo),進而為各階段的行動做出戰(zhàn)略性安排,以全面提升統(tǒng)計能力,為社會提供更優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)計服務(wù)。在推進一國或地區(qū)統(tǒng)計發(fā)展的過程中,NSDS具有重要的戰(zhàn)略意義:
首先,創(chuàng)建和實施NSDS,將通過戰(zhàn)略設(shè)計統(tǒng)計體系的發(fā)展藍圖,系統(tǒng)地提出本國統(tǒng)計體系的發(fā)展目標(biāo),并為實現(xiàn)最終目標(biāo)的過程設(shè)置若干階段性目標(biāo)或稱里程碑,描述統(tǒng)計體系的愿景與使命,規(guī)劃和明確本國統(tǒng)計系統(tǒng)的長期發(fā)展方向,對整個統(tǒng)計系統(tǒng)及統(tǒng)計機構(gòu)工作人員提出工作的目標(biāo)與方向,具有積極的激勵與鼓動作用。
其次,創(chuàng)建和實施NSDS,需要對本國統(tǒng)計體系的發(fā)展現(xiàn)狀進行評估,將系統(tǒng)地了解、分析、評估本國統(tǒng)計系統(tǒng)發(fā)展、運行的現(xiàn)狀,全面認識本國統(tǒng)計發(fā)展取得的成績,了解本國統(tǒng)計體系運行中存在的不足及其與國外發(fā)達國家高水平統(tǒng)計體系的差距,認識本國統(tǒng)計系統(tǒng)的優(yōu)勢與劣勢,準(zhǔn)確把握統(tǒng)計發(fā)展所面臨的機遇與挑戰(zhàn),進而采取相應(yīng)的舉措,發(fā)展本國統(tǒng)計系統(tǒng)。
再次,創(chuàng)建和實施NSDS,有助于更深入地了解用戶需求,使本國統(tǒng)計系統(tǒng)更好地滿足用戶需求,為社會提供更多的優(yōu)質(zhì)統(tǒng)計服務(wù)。NSDS強調(diào)統(tǒng)計為用戶服務(wù)的功能,實施NSDS必須全面評估用戶對統(tǒng)計產(chǎn)品的需求狀況,認識用戶需求的發(fā)展變化趨勢,了解統(tǒng)計使用者的關(guān)注重點,同時強調(diào)如何通過更為協(xié)調(diào)、互動和高效的方式來滿足這些需求。因此,NSDS從如何更好地滿足用戶需求角度為開展統(tǒng)計能力建設(shè)提供了一個統(tǒng)一的綜合框架。
第四,創(chuàng)建和實施NSDS,為動員、利用和開發(fā)國內(nèi)外資源全面支持本國統(tǒng)計發(fā)展提供了一個平臺。官方統(tǒng)計機構(gòu)作為政府機關(guān)的一部分,普遍面臨著壓縮財政開支、降低成本和提高效率的壓力,在許多國家結(jié)果導(dǎo)致統(tǒng)計體系陷入了不堪重荷的困境之中,一方面,公眾對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的需求日益擴大,而對統(tǒng)計的可信度和權(quán)威性方面的信任不足;另一方面,由于統(tǒng)計系統(tǒng)可以動員和利用的現(xiàn)有資源有限,短期內(nèi)改變現(xiàn)狀的能力也極為有限,統(tǒng)計體系的發(fā)展面臨著十分尷尬的境況。通過創(chuàng)建NSDS,有助在全國達成一種共識,更充分地理解統(tǒng)計系統(tǒng)的重要性,也有助于爭取政治上的支持,從而獲得更廣泛的財政支持,動員更多的資源支持本國統(tǒng)計系統(tǒng)的發(fā)展。同時,實施NSDS,還有助于從國際組織(如PARIS21、IMF、世界銀行等)以及國外一些政府與相關(guān)機構(gòu)爭取更多的資金與技術(shù)援助。#p#分頁標(biāo)題#e#
第五,創(chuàng)建和實施NSDS,有助于進一步改善統(tǒng)計系統(tǒng)的形象,維護政府統(tǒng)計的權(quán)威性,全面提升統(tǒng)計的社會公信力。從發(fā)展現(xiàn)狀來看,中國統(tǒng)計體系面臨著一些新的形勢,統(tǒng)計需求日益膨脹,統(tǒng)計供給能力增長有限,由于資源有限,統(tǒng)計機構(gòu)不得不對資源的使用與統(tǒng)計產(chǎn)品的提供確定優(yōu)先次序(priority),從而導(dǎo)致部分統(tǒng)計、部分領(lǐng)域非常薄弱,亟待改進。與此同時,由于統(tǒng)計部門目前存在的一些問題,如數(shù)出多門、虛假統(tǒng)計、官出數(shù)字等現(xiàn)象,使得社會對政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)的權(quán)威性存在一些質(zhì)疑。如何提升統(tǒng)計形象,更好地滿足社會對統(tǒng)計產(chǎn)品與服務(wù)的持續(xù)需求,維護政府統(tǒng)計的權(quán)威性,顯得極為迫切。理論上,創(chuàng)建NSDS,通過戰(zhàn)略性地設(shè)計和管理統(tǒng)計活動,有助于全面提升統(tǒng)計形象,改進統(tǒng)計服務(wù)。
(二)基本原則
一般而言,一國不能輕率地實施NSDS,而應(yīng)該經(jīng)過周密部署、詳細設(shè)計,有條不紊地開展。在NSDS實踐當(dāng)中,應(yīng)該遵循以下一些基本原則:
1•覆蓋面:國家統(tǒng)計。為了向社會提供統(tǒng)計產(chǎn)品和統(tǒng)計服務(wù),世界各國一般都建立起專家型的政府統(tǒng)計機關(guān),專門負責(zé)開展統(tǒng)計活動,同時負責(zé)全國統(tǒng)計系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)。但是,即使在采用完全集權(quán)式統(tǒng)計體系的國家中,由中央統(tǒng)計機構(gòu)負責(zé)全國性的調(diào)查與普查,也可能存在數(shù)個不同的統(tǒng)計機構(gòu),分別承擔(dān)各種不同的統(tǒng)計職能。例如,中央銀行編制和貨幣與銀行統(tǒng)計,財政部編制和政府財政統(tǒng)計,教育部開展教育統(tǒng)計,等等。此外,還可能存在一些半官方的統(tǒng)計機構(gòu)。NSDS強調(diào)國家整個統(tǒng)計體系的能力提升,加強各統(tǒng)計部門與機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)一致,并與國際接軌,因此,在創(chuàng)建和實施NSDS的過程中,采用“國家統(tǒng)計”的概念將更為合理,應(yīng)盡可能地將所有與統(tǒng)計有關(guān)的部門、機構(gòu)和人員都納入這一戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中。NSDS的覆蓋面盡可能寬具有明顯優(yōu)勢,一方面,覆蓋面寬的NSDS過程能促進更廣泛的統(tǒng)計協(xié)調(diào)與合作,減少跨部門統(tǒng)計的重復(fù)工作,增進國家統(tǒng)計體系的整體效率;另一方面,將覆蓋面拓寬到包括用戶感興趣的主要數(shù)據(jù)集,有助于促進統(tǒng)計供給與需求的匹配,獲取更廣泛的社會共識與支持。實質(zhì)上,國家統(tǒng)計也是IMF數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)(GDDS)背后的一個關(guān)鍵原則。國家統(tǒng)計的概念涵蓋了一國所有的非市場統(tǒng)計工作(包括官方與半官方的統(tǒng)計機構(gòu)),將主要的一些指標(biāo)和數(shù)據(jù)集都納入一個統(tǒng)一框架,采用一致的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn),使用協(xié)調(diào)一致的生產(chǎn)過程與數(shù)據(jù)體系,讓用戶確信數(shù)據(jù)的質(zhì)量與完整性,這樣也有助于提升一國統(tǒng)計系統(tǒng)的社會公信力。
2•關(guān)注重點:用戶需求。為了保證國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略的高效,NSDS應(yīng)該以用戶需求為導(dǎo)向,屬于用戶友好型,由此實現(xiàn)最大化統(tǒng)計產(chǎn)品的增加值。為了更有效地服務(wù)于數(shù)據(jù)使用者,國家統(tǒng)計機構(gòu)和職員需要明確自己向哪些用戶提供數(shù)據(jù),并與主要用戶建立起常規(guī)的反饋機制,以此了解用戶對統(tǒng)計的滿意程度和用戶需求。因此,NSDS不能僅著眼于統(tǒng)計系統(tǒng)本身,必須將使用者納入其中,兼顧統(tǒng)計的供給方和需求方,數(shù)據(jù)使用者是統(tǒng)計的真正客戶,只有統(tǒng)計產(chǎn)品和服務(wù)適合用戶需求,否則任何統(tǒng)計系統(tǒng)都無法可持續(xù)地發(fā)展。通常而言,政府統(tǒng)計的使用者非常多,而且具有不同的層次,諸如:政府機構(gòu)和準(zhǔn)政府機構(gòu);科研單位;民間機構(gòu);企業(yè);國際與地區(qū)組織;媒體和公眾;等等。實施NSDS,一個重要原則就是要求統(tǒng)計機構(gòu)與各類數(shù)據(jù)用戶充分溝通,建立并保持有效的協(xié)調(diào)機制。實際上,用戶在國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略中扮演著重要的角色:①以用戶需求為導(dǎo)向的NSDS,有助于增進社會公眾對政府統(tǒng)計發(fā)展政策和相關(guān)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、法規(guī)等的理解;②用戶需求可以幫助統(tǒng)計系統(tǒng)設(shè)定生產(chǎn)統(tǒng)計產(chǎn)品的優(yōu)先次序;③用戶需求可以澄清收集統(tǒng)計數(shù)據(jù)的目標(biāo)與要求;④用戶可以幫助統(tǒng)計機構(gòu)選擇統(tǒng)計數(shù)據(jù)的最佳傳輸、方式。
3•關(guān)鍵所在:過程管理。作為發(fā)展本國統(tǒng)計體系和提升統(tǒng)計能力的戰(zhàn)略性規(guī)劃,設(shè)計NSDS僅是實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略的第一步,最為關(guān)鍵的步驟是如何有效地實施戰(zhàn)略,取得預(yù)期效果,實現(xiàn)最終目標(biāo)。因此,必須加強對NSDS過程的管理,對不同階段的行動計劃做出詳盡的安排,審慎實施,并針對每一階段的行動效果進行細致評估,同時充分關(guān)注形勢的變化,及時調(diào)整規(guī)劃,以應(yīng)對不斷變化的環(huán)境。在這一過程中,一方面,應(yīng)盡可能地爭取政治支持,經(jīng)驗表明,NSDS如果得到政府高層領(lǐng)導(dǎo)的支持或倡導(dǎo),能夠得到更多的財政支持,獲得足夠的經(jīng)費,同時也更有利于吸引社會捐贈與國際援助,增大該計劃成功的可能性。另一方面,實施NSDS必須盡力爭取社會公眾的支持與擁護、識別利益相關(guān)者,包括一些非政府組織(NGOs)、商業(yè)部門、民間社團組織和學(xué)術(shù)界等,同時加強對咨詢顧問的管理。
4•行動導(dǎo)向:與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。針對國家統(tǒng)計體系發(fā)展進行戰(zhàn)略規(guī)劃時,應(yīng)考慮不同層次使用者的需求,包括地區(qū)層次、國家層次、國際層次和區(qū)域?qū)哟巍Ｔ诋?dāng)今經(jīng)濟全球化的背景下,各國之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益緊密,對外依存度大大提高,國際交流的深度與廣度都空前加大,這就要求各國統(tǒng)計部門廣泛采納國際統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn),以便于國際間的經(jīng)濟交流與統(tǒng)計分析比較。而且,各國一般都有向國際組織或地區(qū)組織提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)的義務(wù),例如,所有簽署了2000年聯(lián)合國千年宣言的國家,都需要提供有關(guān)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)進展情況的常規(guī)報告。一些區(qū)域性組織,如南非發(fā)展共同體(SouthernAfricanDevelopmentCommunity,SADC)和加勒比共同市場(CaribbeanCommonMarket)等,也都要求成員國協(xié)調(diào)各自的統(tǒng)計體系,提供相關(guān)的主要統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告。因此,NSDS強調(diào)要增進本國統(tǒng)計活動與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌,相互協(xié)調(diào)一致。
5•實施保障:全面溝通與協(xié)調(diào)。除了中央政府機關(guān)、地方政府之外,一國的統(tǒng)計體系還有眾多的其他利益相關(guān)者,如捐贈者、社會組織、普通公眾、獨立分析人員等,NSDS設(shè)計團隊?wèi)?yīng)該自始至終讓所有利益相關(guān)者充分了解相關(guān)信息,就關(guān)鍵問題進行溝通,為戰(zhàn)略建立達成廣泛共識,以爭取更多的支持(包括人大等權(quán)力機關(guān)、捐贈者和一般公眾),并通過廣泛宣傳讓那些沒有直接參與NSDS設(shè)計過程的人也培育起對NSDS的占有感,擴大NSDS的共識基礎(chǔ)。實施NSDS需要加強與各利益相關(guān)者之間溝通,建立有效的協(xié)調(diào)機制。這樣,一方面,可以向他們介紹NSDS的相關(guān)管理原則,向參加者介紹相關(guān)工作的國際原則、指引、標(biāo)準(zhǔn)、框架和概念;另一方面,可以就國家統(tǒng)計系統(tǒng)滿足用戶信息需求的成效與改進方向開展咨詢,獲得更多的用戶需求信息,辨別當(dāng)前統(tǒng)計體系存在的優(yōu)勢與不足之處,以采取相應(yīng)的改進舉措。針對不同的對象,可以采用不同方式進行溝通,傳遞相關(guān)信息,例如,向利益相關(guān)者定期發(fā)送說明與通訊,匯報進展情況,邀請他們參加座談、評論或提出建議,以及各類媒體,包括向記者新聞稿和召開新聞會、廣播和電視訪談、張貼宣傳廣告等。#p#分頁標(biāo)題#e#
(三)核心要素
NSDS不是一個常規(guī)的方案,它必須既關(guān)注統(tǒng)計系統(tǒng)短期績效的改善,又關(guān)注長期績效的改善,績效管理的理念要求我們改變傳統(tǒng)的統(tǒng)計發(fā)展觀,從戰(zhàn)略的高度上建立新型的統(tǒng)計發(fā)展觀。依據(jù)PARIS21提出的標(biāo)準(zhǔn),在制定國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略時,以下一些核心要素值得特別關(guān)注:
第一,NSDS應(yīng)該納入國家發(fā)展的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃與政策過程之中系統(tǒng)設(shè)計,有效實施。因此,NSDS應(yīng)該獲得政府高層支持和擁護,將NSDS融入國家發(fā)展政策的主流,如設(shè)計、監(jiān)控和評價國家中長期發(fā)展規(guī)劃、反貧困戰(zhàn)略、行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和其他發(fā)展計劃等,與這些發(fā)展戰(zhàn)略或規(guī)劃結(jié)合起來,系統(tǒng)設(shè)計,通盤考慮。政府統(tǒng)計應(yīng)以數(shù)據(jù)需求為中心,以用戶為中心,屬于用戶友好型,能夠根據(jù)用戶的信息需求與偏好及其變化做出快速準(zhǔn)確的反應(yīng),以此提高整個社會的決策與管理效率。某種意義上說,官方統(tǒng)計實質(zhì)上是一種公共品,因此,NSDS應(yīng)該從政府預(yù)算中獲得充足的經(jīng)費支持,當(dāng)然,有關(guān)機構(gòu)和部門也應(yīng)設(shè)法爭取更多的社會資金與國際資金支持。此外,NSDS應(yīng)該在國家的層面上開展,包括文化和制度的配套改進,特別是在統(tǒng)計立法方面做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
第二,創(chuàng)建和實施NSDS,旨在系統(tǒng)提升國家統(tǒng)計能力,因此其內(nèi)涵非常豐富,一條重要的原則就是應(yīng)該符合質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn),有利于促進以績效為基礎(chǔ)的管理原則的推行與付諸實施,為此,NSDS應(yīng)該大力倡導(dǎo)質(zhì)量至上的統(tǒng)計文化,強調(diào)績效管理的理念。在設(shè)計NSDS過程中,應(yīng)該引入績效管理的原則,設(shè)計一系列的績效指標(biāo)(如統(tǒng)計信息的供給、貨幣價值、用戶滿意度、對政府政策的支持率、信心度)來管理和評估具體的實施工作,并制定相應(yīng)的績效報告、監(jiān)控和評估的計劃。同時,NSDS應(yīng)該遵循聯(lián)合國官方統(tǒng)計基本原則中所提出的價值觀和原則,采納國際標(biāo)準(zhǔn),借鑒其他國家的先進經(jīng)驗,利用全球的知識資源,倡導(dǎo)國際間的協(xié)調(diào)一致,生產(chǎn)高質(zhì)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)(產(chǎn)品),以此來贏取使用者的信心。
第三,實施NSDS,首先應(yīng)對本國統(tǒng)計體系的發(fā)展現(xiàn)狀開展系統(tǒng)評估,明確需要如何發(fā)展統(tǒng)計體系以及怎樣實現(xiàn)這些發(fā)展。在NSDS的設(shè)計與實施過程中,必須維持統(tǒng)計體系的正常運行,采用國際通行的標(biāo)準(zhǔn)對國家統(tǒng)計體系(NSS)現(xiàn)狀進行評估(Whereweare?),提出國家統(tǒng)計體系發(fā)展的愿景(Wherewewanttogo?),以及實現(xiàn)愿景的戰(zhàn)略(Howdowewanttogetthere?),闡明統(tǒng)計系統(tǒng)目前所面臨的制度與組織約束,整合有關(guān)統(tǒng)計工作的各種計劃與方案,有針對性地改進現(xiàn)存問題和不足,以提高本國統(tǒng)計發(fā)展水平。
第四,NSDS必須提出一個綜合的統(tǒng)計能力建設(shè)方案。創(chuàng)建NSDS,目的在于提升統(tǒng)計能力,改進統(tǒng)計績效,所以設(shè)計時應(yīng)該針對用戶需求,提出系統(tǒng)地統(tǒng)計能力建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃,這種規(guī)劃應(yīng)該是現(xiàn)實可行的,注重實效并富有彈性的,能夠從容地應(yīng)對用戶偏好次序的變化、新的信息需求,并能根據(jù)實踐獲得的經(jīng)驗及時做出調(diào)整。在過去的實踐中,統(tǒng)計部門往往容易忽視對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的開發(fā)利用,僅停留在提供和數(shù)據(jù)的層次,NSDS應(yīng)當(dāng)重視如何通過分析、、宣傳和用戶教育等途徑將統(tǒng)計轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔?提高社會對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的利用能力,這也是統(tǒng)計能力建設(shè)的應(yīng)用內(nèi)容之一。基于能力建設(shè)的要求,NSDS不應(yīng)僅僅是一個工作計劃,還應(yīng)包括一套績效評估指標(biāo)(Howdoweknowwehavearrived?),同時包括一套有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與管理、經(jīng)費管理、人力資源、溝通機制、基礎(chǔ)設(shè)施(如信息技術(shù))、數(shù)據(jù)的次級戰(zhàn)略,以及有關(guān)技術(shù)工作領(lǐng)域(如國民核算、貧困統(tǒng)計和衛(wèi)生保健統(tǒng)計)的次級發(fā)展戰(zhàn)略,并提出相應(yīng)的戰(zhàn)略實施方案與工作時間表。
第五,NSDS作為一個長期的戰(zhàn)略性規(guī)劃,必須做到內(nèi)容綜合、邏輯一致,覆蓋整個國家統(tǒng)計體系,包括數(shù)據(jù)采集、分析、傳輸和使用,從普查、抽樣調(diào)查、重點調(diào)查到行政系統(tǒng)記錄,也包括協(xié)調(diào)與咨詢機構(gòu),但是要盡可能避免與其他民間機構(gòu)或組織的統(tǒng)計體系重復(fù),在國家的層面上真正構(gòu)建起一個高效的統(tǒng)計體系,并為統(tǒng)計的長期、可持續(xù)發(fā)展提供平臺。第六,創(chuàng)建和實施NSDS,應(yīng)該重視成本-效益分析,力爭以最小的投入獲取最佳的效果。在實際統(tǒng)計工作中,由于傳統(tǒng)政績觀的影響,粗放式的發(fā)展模式下往往只重投入不重產(chǎn)出。實施NSDS應(yīng)該特別重視在一定的資源投入下如何爭取更大的產(chǎn)出,配合NSDS中規(guī)劃設(shè)計與工作計劃提出詳細的經(jīng)費預(yù)算,列明經(jīng)費籌集渠道。現(xiàn)實的做法是從統(tǒng)計產(chǎn)出角度著手,針對每一統(tǒng)計產(chǎn)品改進計劃或新統(tǒng)計產(chǎn)品計劃提出經(jīng)費預(yù)算,即根據(jù)用戶對統(tǒng)計的需求確定一個現(xiàn)實的經(jīng)費收支計劃(考慮到用戶偏好、工作連貫性和成本-效益分析,例如,比較了編制數(shù)據(jù)時行政來源與樣本調(diào)查來源等各種替代方法之間的成本效益差異)。
三、過程管理
戰(zhàn)略成功與否不僅僅取決于設(shè)計,一個好的戰(zhàn)略可以是寫在紙面上的,但決定戰(zhàn)略成功與否的關(guān)鍵在于對它的執(zhí)行。戰(zhàn)略實施是適應(yīng)環(huán)境條件的變化不斷做出調(diào)整的動態(tài)決策與行動過程,也是一個對未預(yù)料的事件及時做出反應(yīng)、不斷尋求成功機會或減少失敗損失的“探索”性邏輯過程。因此,創(chuàng)建和實施NSDS,應(yīng)該高度重視對戰(zhàn)略過程的管理。實施NSDS,必須充分考慮本國的現(xiàn)實條件,盡可能爭取國際技術(shù)、經(jīng)費援助,利用有限資源投入實現(xiàn)統(tǒng)計績效的最大改進。好的戰(zhàn)略準(zhǔn)備工作要求是一個非常細致的過程,并對主要階段與要素做出客觀分析。理論上,各個階段持續(xù)的時間將取決于多種因素,包括需要戰(zhàn)略的緊迫性程度、政府決策效率、國家統(tǒng)計體系的復(fù)雜性程度等。NSDS過程始于對統(tǒng)計系統(tǒng)現(xiàn)狀的評估,并為統(tǒng)計體系的發(fā)展描繪一個愿景或藍圖,即明確我們希望在未來某些時點上統(tǒng)計體系要達到的目標(biāo),然后說明如何通過采納相應(yīng)的行動計劃以實現(xiàn)這些目標(biāo),并確保這些改進的可持續(xù)性。很明顯,這一過程不是線性的,有效的戰(zhàn)略管理是一個連續(xù)的過程:常規(guī)的反饋、監(jiān)控、根據(jù)條件與用戶需求的變化而做出修訂。各國在創(chuàng)建和實施NSDS時應(yīng)該對戰(zhàn)略過程進行細致周密的計劃和管理,完整的NSDS過程一般包括若干階段,從創(chuàng)建NSDS、制定路線圖、診斷和提出愿景、制定戰(zhàn)略到確立行動計劃,最終實施NSDS,每一個階段都包含了大量的細致工作。從實施步驟上看,重點應(yīng)考慮以下五個階段:
(一)創(chuàng)建NSDS,制定路線圖
這一階段的主要任務(wù)是做出決定和制訂計劃,即創(chuàng)建NSDS,最好由政府通過正式?jīng)Q定以開展NSDS,這樣有利于廣泛宣傳,可以引起社會對統(tǒng)計工作的重視。在國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略開展過程中創(chuàng)建NSDS是非常關(guān)鍵的一步,實際上所有其他階段的成功一般都依賴于本階段所制定的計劃能夠被正確執(zhí)行。在這一階段中,應(yīng)該就NSDS相關(guān)內(nèi)容做出非常詳細的規(guī)定,諸如階段劃分、行動時間表、溝通與報告機制、經(jīng)費問題等。一旦做出決定后,籌備NSDS工作的機構(gòu)通常應(yīng)將戰(zhàn)略設(shè)計過程畫出圖示,制作一個詳細的NSDS路線圖(roadmap),闡明主要的階段和過程。政府應(yīng)充分重視NSDS的設(shè)計工作,一個好的戰(zhàn)略規(guī)劃是保證NSDS實施成效的重要前提條件。理論上,一個好的戰(zhàn)略通常應(yīng)達到以下要求:(1)在統(tǒng)計體系內(nèi)建立所有主要利益相關(guān)者的磋商與協(xié)調(diào)機制,包括統(tǒng)計的生產(chǎn)者和使用者,爭取最廣泛的支持與參與。(2)對統(tǒng)計體系的現(xiàn)狀進行全面評估,包括用戶期望、現(xiàn)有的改進計劃。(3)提出明確的愿景(vision),闡明政府與其他利益相關(guān)者對未來統(tǒng)計體系的共同期望,明確所要達到的目標(biāo)。(4)明確了為超越限制實現(xiàn)愿景或藍圖應(yīng)采取的戰(zhàn)略行動,包括行動的優(yōu)先次序。(5)制定詳細的行動計劃與時間表,以及財務(wù)計劃,用以將戰(zhàn)略行動付諸實施,取得預(yù)期效果。(6)明確監(jiān)控NSDS進程的機制,包括相關(guān)的績效指標(biāo)、以及報告戰(zhàn)略需要更新與修訂的信號。#p#分頁標(biāo)題#e#
(二)國家統(tǒng)計體系現(xiàn)狀的評估
受社會經(jīng)濟發(fā)展水平的限制,各國統(tǒng)計系統(tǒng)的發(fā)展水平參差不一,實施NSDS首先應(yīng)對本國統(tǒng)計體系的發(fā)展現(xiàn)狀進行評估。從方法上看,對國家統(tǒng)計體系的現(xiàn)狀評估既可以采用單項評估,如用戶需求、統(tǒng)計產(chǎn)品、統(tǒng)計立法、統(tǒng)計機構(gòu)與組織等,也可以采用綜合評估,實踐中多數(shù)國家都同時采用單項評估與綜合評估。一般而言,評估的內(nèi)容主要包括:
1•評估用戶的滿足度及其對統(tǒng)計的需求。現(xiàn)實當(dāng)中,用戶的某些統(tǒng)計需求可能因無法得到相應(yīng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)而被壓制,而且,用戶需求與偏好次序本身總是不斷變化的,為了捕捉這些變化,要求統(tǒng)計部門與用戶保持持續(xù)的溝通和對話,并建立相應(yīng)的機制。用戶需求評估主要應(yīng)了解:①用戶如何使用統(tǒng)計數(shù)據(jù);②所需統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可得性;③用戶對現(xiàn)有統(tǒng)計的相關(guān)性、精確性、一致性、完全性、及時性與易得性等方面的評估;④用戶當(dāng)前的統(tǒng)計需求和已察覺到的未來需求及其對統(tǒng)計產(chǎn)品的偏好次序,存在的數(shù)據(jù)缺口在哪;⑤用戶與數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的關(guān)系。
2•主要統(tǒng)計產(chǎn)品的質(zhì)量評估。識別了用戶需求,下一步就是要評估現(xiàn)行的和計劃中的政府統(tǒng)計產(chǎn)品與用戶需求之間的差距,以及主要統(tǒng)計產(chǎn)品與被認可的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的差距。在實際操作中,應(yīng)參照被認定的標(biāo)準(zhǔn),如數(shù)量質(zhì)量評估框架(QDAF)或統(tǒng)計能力建設(shè)指標(biāo)(SCBI)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等,對各主要統(tǒng)計產(chǎn)品進行評估,并根據(jù)評估結(jié)果作必要的更新和修訂。
3•與統(tǒng)計活動有關(guān)的法律與組織的評估。對與統(tǒng)計活動有關(guān)的法律與組織開展評估,主要包括兩方面內(nèi)容:統(tǒng)計的外部環(huán)境與統(tǒng)計的組織機構(gòu)。對國家統(tǒng)計系統(tǒng)(NSS)外部環(huán)境的思考,主要是統(tǒng)計的法律和制度環(huán)境狀況,評估時應(yīng)該區(qū)分和評價經(jīng)濟、社會、政治、法律和技術(shù)環(huán)境,這些都可能促進或制約統(tǒng)計系統(tǒng)的有效性。對統(tǒng)計組織的評估,評估的對象一般包括:統(tǒng)計生產(chǎn)者之間、統(tǒng)計生產(chǎn)者和使用者之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào),NSS對統(tǒng)計產(chǎn)品優(yōu)先次序的設(shè)置;NSS是如何管理的及其優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn);政府中統(tǒng)計部門的地位(例如,作為獨立或半獨立機構(gòu),或者是作為政府部門的一部分);人力資源政策,如職員發(fā)展與知識管理;統(tǒng)計機構(gòu)的經(jīng)費來源;等等。
4•統(tǒng)計體系的SWOT方法評估。SWOT分析(Strengths,Weaknesses,OpportunitiesandThreats:優(yōu)勢、劣勢、機遇與挑戰(zhàn))是一種對統(tǒng)計系統(tǒng)進行綜合評估的重要方法,目的在于識別本國統(tǒng)計發(fā)展所面臨的機會與挑戰(zhàn)。聯(lián)合國《統(tǒng)計組織手冊》提供了國家統(tǒng)計組織方案的模板,為SWOT分析提供了基準(zhǔn),對國家統(tǒng)計體系的優(yōu)勢、劣勢以及所面臨的機遇與挑戰(zhàn)進行系統(tǒng)分析,有助于發(fā)揮優(yōu)勢,規(guī)避劣勢,抓住機遇,更好地迎接挑戰(zhàn),迅速提升國家統(tǒng)計能力。
(三)提出愿景、使命
在有效評估的基礎(chǔ)上,NSDS設(shè)計者應(yīng)該就本國統(tǒng)計系統(tǒng)的使命與愿景達成共識,明確提出本國統(tǒng)計體系的發(fā)展目標(biāo),并盡可能采用文本方案來表述愿景、使命與目標(biāo)。所謂使命(mission),是指組織或系統(tǒng)所要做的事情。所謂愿景(vision),是對統(tǒng)計體系提出的藍圖,即對未來統(tǒng)計體系將走向何方(目標(biāo))提出的設(shè)想。設(shè)計與實施戰(zhàn)略規(guī)劃,目的在于履行使命,實現(xiàn)愿景。一般而言,使命要回答這樣的問題:我們的職責(zé)是什么,以及為什么我們作為一個機構(gòu)或體系而存在?對于使命的表述,應(yīng)該表明目標(biāo)、用戶、產(chǎn)品或服務(wù)、市場,以及統(tǒng)計系統(tǒng)實現(xiàn)愿景所用的理念和基本技術(shù)。對于一國國家統(tǒng)計機構(gòu),使命一般在統(tǒng)計法中闡述,同時也是對統(tǒng)計活動的一種命令或指示。愿景描繪了所期待狀態(tài)的一個美好圖景,通俗地說,是要回答這樣一個中心問題:長期來看,如未來5~10年后,我們要變成什么樣子?“愿景”的好處就在于,它是對“打破限制”的一種思考,明確了目標(biāo)與方向,培育人們的興趣與認同,鼓動和建立起信心。
(四)制定戰(zhàn)略實施計劃
在戰(zhàn)略實施的過程中,NSDS描述的一般規(guī)劃需要具體化為詳細的行動計劃或工作方案,也就是要制定出切實可行的實施計劃,明確需要做些什么,什么時間做,由誰來做,而且,行動計劃應(yīng)包括詳細的成本分析、總體預(yù)算、籌資方案,并針對每個由評估所得出的戰(zhàn)略問題提出相應(yīng)的行動舉措,以實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。具體而言,實施計劃主要應(yīng)包括以下內(nèi)容:
1•對NSS整體和關(guān)鍵機構(gòu)管理框架開展的改革計劃,即對統(tǒng)計系統(tǒng)與關(guān)鍵機構(gòu)進行調(diào)整與改組,改善統(tǒng)計形象,提高工作效率,諸如:修訂統(tǒng)計立法,更好地體現(xiàn)官方統(tǒng)計基本原則;建立國家統(tǒng)計體系協(xié)調(diào)與管理機制;提升統(tǒng)計機構(gòu)在政府中的地位;等等。
2•統(tǒng)計生產(chǎn)與管理方面的改進計劃,例如,針對如何改進行政數(shù)據(jù)的收集與管理、開展新的調(diào)查與普查以填補現(xiàn)存的數(shù)據(jù)缺口、增加編制和季度GDP與綠色GDP、改革調(diào)查制度、加強數(shù)據(jù)分析與報告、改進數(shù)據(jù)方式和統(tǒng)計產(chǎn)品的設(shè)計等各種問題,提出具體的行動方案。
3•統(tǒng)計基礎(chǔ)設(shè)施的投資與改進計劃,諸如辦公場所、信息和通信技術(shù)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)站等的完善與建設(shè)方案。
4•人力資源發(fā)展計劃,例如,新職員的招聘與統(tǒng)計工作入門培訓(xùn)、以及老職員(包括管理者、專業(yè)統(tǒng)計師、其他專業(yè)人員等)的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。
5•成本預(yù)算計劃,實施NSDS的一個重要前提就是要進行細致的成本分析,建立戰(zhàn)略實施預(yù)算,在有限的資源投入下爭取最佳的效果。
(五)戰(zhàn)略實施、監(jiān)控和評價
NSDS若要獲得成功,不僅要設(shè)計得好,而且要實施得好,為此,必須加強對戰(zhàn)略實施過程的管理。由于NSDS時間跨度較長,而社會經(jīng)濟形勢總是不斷發(fā)展變化的,環(huán)境的變化對NSDS能否成功起著決定性作用。一個好的戰(zhàn)略規(guī)劃,無疑必須是一個富有彈性的機制,能夠應(yīng)對各種變化,對實施過程中碰到的新問題和新情況做出適當(dāng)反應(yīng)。因此,戰(zhàn)略實施過程要求NSDS能夠應(yīng)對各種變化的情況,對實施進程進行有效地監(jiān)控和評價,在必要時做出相應(yīng)的調(diào)整和改進。
1•戰(zhàn)略實施的管理。NSDS的實施可能使眾多的統(tǒng)計機構(gòu)產(chǎn)生變化,如承擔(dān)一些新的功能或職責(zé),在實施NSDS過程中應(yīng)加強管理,應(yīng)對各種可能發(fā)生的變化,在戰(zhàn)略實施與應(yīng)對變化的過程中不斷提高NSDS核心領(lǐng)導(dǎo)小組與相關(guān)機構(gòu)的管理能力。同時,對戰(zhàn)略實施的管理還包括經(jīng)費籌集與財務(wù)管理的內(nèi)容,以及對職員的雇用和激勵問題。
2•戰(zhàn)略實施的報告。在戰(zhàn)略實施過程中,及時地報告階段性行動計劃的實施狀況,將有助于提高后續(xù)行動的效果,這也是一個戰(zhàn)略學(xué)習(xí)的過程。因此,在戰(zhàn)略實施過程中,需要建立一個有效的管理和說明框架,定期或隨時報告NSDS的實施進展?fàn)顩r,這種框架包括績效指標(biāo)的選取和相應(yīng)的報告機制。#p#分頁標(biāo)題#e#
3•戰(zhàn)略實施的監(jiān)控。依據(jù)戰(zhàn)略理論,對戰(zhàn)略實施進程及其效果進行監(jiān)控是必不可少的。通過對戰(zhàn)略實施進程的監(jiān)控和績效指標(biāo)跟蹤,監(jiān)測戰(zhàn)略實施過程中的投入、行動和產(chǎn)出,分析預(yù)定目標(biāo)的實現(xiàn)情況,管理者可以獲得有關(guān)NSDS向既定目標(biāo)前進中所處位置的圖景,總結(jié)經(jīng)驗,采取正確行動,在必要時對戰(zhàn)略進行修訂。
4•戰(zhàn)略實施的評價。在實施NSDS的過程中,每當(dāng)階段性的行動計劃完成之后,都應(yīng)盡可能對前期行動效果進行評估,特別是進入戰(zhàn)略規(guī)劃的中期后,必須進行戰(zhàn)略評價,主要內(nèi)容包括評估NSDS實施過程中成功之處在哪,面臨的制約因素有哪些,特別是要全面評估戰(zhàn)略實施以來既定目標(biāo)的實現(xiàn)情況,為下一步行動總結(jié)經(jīng)驗或教訓(xùn)。四、若干參考框架從國際上看,受社會經(jīng)濟發(fā)展條件的約束,各國統(tǒng)計發(fā)展水平不一,在制定與實施NSDS過程中各國起點也并不相同,多數(shù)發(fā)展中國家都已開展了相關(guān)一些統(tǒng)計能力建設(shè)方案,少數(shù)國家則需要從零做起。聯(lián)合國、IMF、世界銀行、PARIS21等國際組織與機構(gòu)在過去數(shù)十年來提出并推行的一系列框架與文件為創(chuàng)建和實施NSDS、加強統(tǒng)計能力建設(shè)提供了堅實的理論基礎(chǔ)。這些參考框架主要可以劃分為四個層次:
第一層次是有關(guān)國民核算的國際準(zhǔn)則。這類準(zhǔn)則主要包括《國民經(jīng)濟核算體系》(SNA)、《國際收支手冊》(BOP)、《政府財政統(tǒng)計手冊》(GFS)、《貨幣與金融統(tǒng)計手冊》(MFS)等,為各國宏觀經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)的編制提供了國際標(biāo)準(zhǔn)。
第二層次是有關(guān)統(tǒng)計組織的方案與框架。1954年,聯(lián)合國出版了《統(tǒng)計組織手冊》,1980年《統(tǒng)計組織手冊》第二版修訂完畢并付諸出版。1999年,在一次由IMF與聯(lián)合國共同主辦的數(shù)據(jù)質(zhì)量研討會上,幾個國家要求對1980年《統(tǒng)計組織手冊》進行修訂。為應(yīng)對這一要求,聯(lián)合國編寫了《統(tǒng)計組織手冊,第三版:一個統(tǒng)計機構(gòu)的運作和組織》。聯(lián)合國《統(tǒng)計組織手冊》集中體現(xiàn)了現(xiàn)代統(tǒng)計體系組織和管理的基本思想和基本實踐,對于發(fā)展中國家統(tǒng)計體系的改革和發(fā)展具有重要參考意義。1994年4月11日至14日在紐約舉行的特別會議上,聯(lián)合國統(tǒng)計委員會通過了《官方統(tǒng)計的基本原則》,確立了政府統(tǒng)計體系如何生產(chǎn)能夠贏得使用者信心的高質(zhì)量統(tǒng)計產(chǎn)品所必須遵循的基本觀念與指導(dǎo)原則,對各國官方統(tǒng)計體系的組織提供指導(dǎo)。
第三層次是有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。20世紀90年代中后期接連爆發(fā)的金融危機,引發(fā)了各方對官方統(tǒng)計重要性的廣泛共識,普遍認為需要制定詳細、明確的標(biāo)準(zhǔn)供不同國家改進各自的統(tǒng)計體系。IMF根據(jù)《官方統(tǒng)計的基本原則》發(fā)展了官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)生產(chǎn)與傳播的指南,于1996年制定了數(shù)據(jù)公布特別標(biāo)準(zhǔn)(SDDS),為參與國際金融市場的國家提供了關(guān)于官方經(jīng)濟與金融統(tǒng)計生產(chǎn)和傳播的指導(dǎo)性框架。1997年,IMF進一步提出了數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)(GDDS),面向所有國家,針對更為廣泛的宏觀經(jīng)濟、金融、社會人口領(lǐng)域,關(guān)注如何改進統(tǒng)計數(shù)據(jù)的與傳播。截至2004年9月,全球共有76個國家參加了GDDS,57個國家簽署了SDDS。此外,IMF制定了數(shù)據(jù)質(zhì)量評估框架(DQAF),提供一個比GDDS更詳細的結(jié)構(gòu),用以評估統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質(zhì)量。
第四層次是統(tǒng)計能力建設(shè)與國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略方面的文件與框架。PARIS21在DQAF的基礎(chǔ)上,提出了統(tǒng)計能力建設(shè)指標(biāo)(SCBI),幫助各國識別與評估本國統(tǒng)計系統(tǒng)的優(yōu)勢與劣勢,制定通用的國家統(tǒng)計能力評估標(biāo)準(zhǔn),以便于各國之間的合作與協(xié)調(diào)。
2004年11月,PARIS21秘書處通過了《國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計指引》,為各國制定和實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略提供理論指導(dǎo)與實踐指南。該指引主要包括9方面內(nèi)容:①發(fā)展中國家現(xiàn)行統(tǒng)計體系概覽,為什么許多國家都希望發(fā)展NSDS;②戰(zhàn)略規(guī)劃方法的概要;③NSDS的主要內(nèi)涵;④對NSDS過程所需領(lǐng)導(dǎo)與管理的評估;⑤在各個實施階段中,對咨詢的需求與有關(guān)的利益相關(guān)者;⑥對統(tǒng)計體系的評估,以及主要方法與過程介紹;⑦描繪統(tǒng)計體系中、長期發(fā)展藍圖的必要性;⑧如何準(zhǔn)備具體的實施計劃與方案;⑨從計劃到實施的過渡,特別是對實施進程的監(jiān)控與報告。此外,PARIS21圍繞國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略問題建立了一個內(nèi)容豐富的知識庫,為各國提供智力支持。
如圖1所示,該庫呈金字塔形,主要包括四個部分的內(nèi)容:(1)處于塔基的是知識基礎(chǔ)部分,主要提供有關(guān)NSDS的大量文獻,目前已形成了一個包括四個領(lǐng)域的虛擬圖書館:①一般背景文獻(如聯(lián)合國官方統(tǒng)計的基本原則等);②有關(guān)NSDS設(shè)計的文獻(如關(guān)于SWOT分析、利益相關(guān)者分析、用戶需求評估、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估的指南);③戰(zhàn)略實施方面的文獻;④有關(guān)國家戰(zhàn)略方面的文獻。(2)關(guān)于NSDS設(shè)計和戰(zhàn)略實施的指引,這部分內(nèi)容是PARIS21為各國開展NSDS過程的具體操作提供理論與實踐指導(dǎo)的直接文獻,解釋了NSDS的背景理論、邏輯,提出了關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃、評估、咨詢、成本、經(jīng)費籌集和戰(zhàn)略實施等方面的一些重要原則。(3)處于中上部的案例分析部分,為國際、國內(nèi)政策制定者和NSDS工作人員達成共識、積累經(jīng)驗提供相關(guān)資料。(4)金字塔最上端的是NSDS核心要素,為NSDS設(shè)計提供了一個基本框架,并為NSDS方案設(shè)計和實施過程中的質(zhì)量評估提出了基本原則。NSDS方法是在已有的眾多方案(如GDDS、SDDS、DQAF等)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。各國在制定國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略過程中可以充分利用已有的這些框架、原則,并借鑒各國的有益經(jīng)驗,這對其創(chuàng)建和實施NSDS非常重要。
五、結(jié)束語
隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展,各國政府越來越認識到,良好的統(tǒng)計是社會經(jīng)濟健康發(fā)展的必要條件之一,多數(shù)國家都采取相應(yīng)的舉措以改進本國的統(tǒng)計體系,提高統(tǒng)計系統(tǒng)的效率。自國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略(NSDS)概念提出來以后,受到各國政府的高度重視,NSDS逐漸成為各國政府加強統(tǒng)計能力建設(shè)的核心方案。2006年4月PARIS21發(fā)表的一份報告對國際范圍內(nèi)低收入國家創(chuàng)建和實施NSDS的進展情況進行了總結(jié),在該報告所觀察的105個低收入國家中已有34個國家實施了促進統(tǒng)計發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃,一些早先已經(jīng)開展統(tǒng)計發(fā)展規(guī)劃工作的國家,在PARIS21的相關(guān)技術(shù)支持下紛紛開始將原計劃升級,轉(zhuǎn)而采納NSDS方案;54個國家正著手準(zhǔn)備NSDS,進展快慢各國有所不同;另外17個國家尚未開展相應(yīng)的工作,但其中一些國家也已經(jīng)明確表達了開展NSDS工作的意向。
當(dāng)前,中國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中,經(jīng)濟飛速發(fā)展,全球化趨勢日益加快。中國統(tǒng)計體系正面臨著新的形勢,社會對統(tǒng)計的需求日益增大,科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)和諧社會等戰(zhàn)略與政策的實施對統(tǒng)計體系提出了新的要求與挑戰(zhàn)。因此,制定和實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略,全面改善統(tǒng)計體系的績效,提升統(tǒng)計能力,已是擺在統(tǒng)計理論與實務(wù)工作者面前的一項重要工作。中國設(shè)計與實施NSDS,應(yīng)立足于改革、開放、創(chuàng)新,充分借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗,快速實現(xiàn)統(tǒng)計進步,為社會提供更多的高質(zhì)量統(tǒng)計產(chǎn)品與更好的統(tǒng)計服務(wù)。在實施國家統(tǒng)計改革與發(fā)展戰(zhàn)略過程中,中國應(yīng)充分利用外部的技術(shù)、智力和資金支持,與聯(lián)合國統(tǒng)計委員會、IMF、PARIS21、世界銀行、歐盟統(tǒng)計局等國際組織與機構(gòu)緊密合作和交流,并通過國際間雙邊或多邊交流與合作等方式,爭取更多的外部技術(shù)、資金支持與援助,以加快本國統(tǒng)計能力建設(shè)的步伐,早日實現(xiàn)統(tǒng)計現(xiàn)代化。#p#分頁標(biāo)題#e#
