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作者：陳夢根      單位：北京師范大學國民核算研究院

近年來，在由聯(lián)合國、世界銀行等發(fā)起設立的21世紀促進發(fā)展的統(tǒng)計伙伴關系(PARIS21)及其他國際組織的倡導下，旨在提升統(tǒng)計能力的國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略(NSDS)問題備受關注，成為一國加強統(tǒng)計能力建設的核心平臺，制定和實施NSDS已成為各國政府加強統(tǒng)計能力建設的核心政策。陳夢根(2008)從設計的角度對NSDS的內(nèi)涵、基本原則、核心要素和工作步驟等內(nèi)容作了系統(tǒng)闡述［1］。本文將從實施的角度進一步探討NSDS的實施模式、實踐進展和國際經(jīng)驗，評估中國開展NSDS工作的行動進展，并對中國加快實施NSDS和加強統(tǒng)計能力建設提出若干政策建議。

一、NSDS實施模式

NSDS旨在設計與實施一個發(fā)展統(tǒng)計的國家戰(zhàn)略，以提高統(tǒng)計能力，改進統(tǒng)計體系的績效。NSDS覆蓋整個國家統(tǒng)計，遵循戰(zhàn)略管理和公共統(tǒng)計的通用原則，為一國加強統(tǒng)計能力建設指明了途徑，是一國為發(fā)展統(tǒng)計所實施的未來4－5年的一整套戰(zhàn)略舉措和一系列行動計劃［2］。各國在創(chuàng)建和實施NSDS時應對戰(zhàn)略過程進行細致周密的計劃和管理，如圖1所示，完整的NSDS過程一般包括以下五個環(huán)節(jié):(1)創(chuàng)建NSDS、制定路線圖;(2)國家統(tǒng)計能力評估;(3)提出國家統(tǒng)計體系發(fā)展的愿景、使命;(4)制定NSDS實施的行動計劃;(5)戰(zhàn)略實施、監(jiān)控和評價。NSDS每一個階段都包含大量的細致工作，創(chuàng)建和實施NSDS必須高度重視過程管理。好的戰(zhàn)略關鍵在于執(zhí)行，通過采納相應的行動計劃以實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃目標，并確保這些改進的可持續(xù)性，戰(zhàn)略實施是NSDS過程管理中最重要的環(huán)節(jié)［1］。實施NSDS一般需要政府強有力的政治支持來加以推動，動員更多的資源支持，才能取得最大成效。從實踐上看，實施NSDS主要有兩種模式:

1.單部門模式

所謂單部門模式(sector－wideapproach)，是指特定部門為了提升能力和改善服務供給，在本系統(tǒng)整體或局部領域?qū)嵤┌l(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的一種形式。在該模式下，發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃一般由本部門統(tǒng)一領導，包括經(jīng)費收支和政策部署，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等領域?qū)嵤┌l(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時常常采用單部門模式［3］。該模式的主要特征有:(1)戰(zhàn)略規(guī)劃僅限于覆蓋本部門，政策框架保持前后一致;(2)本部門最高行政機關領導戰(zhàn)略制定與實施過程;(3)利益相關者和捐助方納入本部門戰(zhàn)略規(guī)劃體系;(4)部門內(nèi)采用統(tǒng)一的戰(zhàn)略實施機制和行動計劃。

2.全系統(tǒng)模式

所謂全系統(tǒng)模式(system－wideapproach)，是按一定程序以跨部門的綜合、協(xié)調(diào)的方式實施某項戰(zhàn)略規(guī)劃的形式。在全系統(tǒng)模式下，NSDS一般從國家(統(tǒng)計委員會)的層面來開展相關工作。全系統(tǒng)模式的關鍵要素包括:(1)制定了一個清晰的NSDS規(guī)劃文本，并獲得強大的政治支持，由國家層面的機構領導實施;(2)跨部門對話協(xié)調(diào)機制，增進各部門統(tǒng)計工作的共識和一致行動;(3)與利益相關者的磋商機制，包括用戶、捐贈者、獨立研究機構等;(4)組織保證，包括人員培訓和機構調(diào)整方案、組織結構與制度框架(法律、政策、制度文化、管理變化的能力);(5)績效監(jiān)測系統(tǒng)，測度、評估與報告統(tǒng)計系統(tǒng)進步(強化可計量性);(6)與戰(zhàn)略規(guī)劃對應的中長期預算方案，對戰(zhàn)略資源做出系統(tǒng)安排，包括融資機制、政府預算及會計審計系統(tǒng)。從目標上看，所有關鍵要素旨在可持續(xù)地提升國家統(tǒng)計能力，改善本國統(tǒng)計產(chǎn)品與服務(見圖2)。在全系統(tǒng)模式下，NSDS高度重視監(jiān)測、評估和報告工作，以便及時了解戰(zhàn)略實施的動態(tài)進展［3］。具體包括以下內(nèi)容:(1)戰(zhàn)略規(guī)劃與工作計劃的執(zhí)行情況(包括統(tǒng)計協(xié)調(diào)機制的功能發(fā)揮狀況);(2)(統(tǒng)計局之外的)其他部門統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略實施的效果;(3)投入、行動和產(chǎn)出;(4)財務管理系統(tǒng);(5)統(tǒng)計能力建設的結果;(6)最終結果或影響(如減貧目標是否實現(xiàn)或國家發(fā)展規(guī)劃實施狀況以及社會影響等)。

3.優(yōu)劣比較

一般地，采用單部門模式實施發(fā)展戰(zhàn)略的好處在于:(1)規(guī)劃實施具有強有力的行政控制，戰(zhàn)略成功的概率更大;(2)便于資源分配和政策實施，降低協(xié)調(diào)成本;(3)戰(zhàn)略實施報告與反饋路徑明確，減少多頭報告和部門協(xié)調(diào)工作，降低交易成本，避免重復勞動;(4)便于在較短時間內(nèi)取得成效，增加改革的動能和政策砝碼。若一國統(tǒng)計行政部門涵蓋了本國統(tǒng)計體系的主體或絕大部分業(yè)務，實施NSDS可以采用單部門模式，或者是針對某個統(tǒng)計項目的改進方案(如房價統(tǒng)計改進項目、CPI統(tǒng)計改革方案等)，也可以采用這一模式［3］。

對多數(shù)國家而言，統(tǒng)計系統(tǒng)不同于教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等部門，這些部門業(yè)務更多地局限于本部門之內(nèi)，而統(tǒng)計工作與其他部門的聯(lián)系更緊密，財政、金融、教育、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等部門一般都有相對獨立的統(tǒng)計業(yè)務和機構［3］。NSDS采用單部門實施模式缺點明顯:其一，規(guī)劃方案僅從本部門出發(fā)，未能考慮其他部門統(tǒng)計需求，對統(tǒng)計發(fā)展(包括愿景、目標、產(chǎn)品、服務等)不易形成更廣泛的共識;其二，缺乏與其他部門統(tǒng)計工作的協(xié)調(diào)，難以建立一致性框架來指導統(tǒng)計工作，易造成重復建設;其三，單部門模式下NSDS可能與國家其他發(fā)展規(guī)劃、其他部門統(tǒng)計發(fā)展方案脫節(jié)或步調(diào)不一致，可持續(xù)性較差。全系統(tǒng)模式著眼于一國整個統(tǒng)計體系，不僅包括以國家統(tǒng)計局或統(tǒng)計辦公室形式存在的綜合統(tǒng)計系統(tǒng)，也包括存在于金融、財政、海關、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等職能部門或?qū)I(yè)領域中的統(tǒng)計工作系統(tǒng)，通過實施協(xié)調(diào)一致的戰(zhàn)略規(guī)劃，全面提升本國統(tǒng)計能力。在國際實踐中，多數(shù)國家采用全系統(tǒng)模式實施NSDS［2］。其優(yōu)點在于:第一，由于統(tǒng)計工作分散于不同部門，各部門獨立、分散地采取不同行動方案改進統(tǒng)計產(chǎn)品與服務，彼此缺乏溝通與協(xié)調(diào)，容易造成重復建設，全系統(tǒng)模式將國家統(tǒng)計體系納入統(tǒng)一戰(zhàn)略框架，有助于協(xié)調(diào)各部門行動，以有限資源最大限度地促進統(tǒng)計發(fā)展，提高統(tǒng)計資源利用效率;第二，全系統(tǒng)模式高度重視戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機制，有助于形成更廣泛的共識，調(diào)動所有利益相關者的積極性，更妥善地確定、安排統(tǒng)計改革的優(yōu)先次序，尋求最大公約數(shù)，實現(xiàn)統(tǒng)計能力建設的最優(yōu)化發(fā)展;第三，全系統(tǒng)模式獲得的認可度高于獨立方案，有助于擴大(部門間)協(xié)同效應，確保NSDS與政府其他政策相一致，增強改革持續(xù)動力;第四，全系統(tǒng)模式著眼于從整體上提升一國統(tǒng)計能力，有助于提升統(tǒng)計改進行動的公眾關注度，確保統(tǒng)計系統(tǒng)績效改善的有效性和可持續(xù)性。

二、NSDS國際實踐

(一)歷程回顧

1.早期發(fā)展階段為了幫助各國開展統(tǒng)計能力建設，聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織(IMF)和歐盟委員會于1999年11月18－19日在巴黎聯(lián)合舉辦了一次會議，發(fā)起建立了21世紀促進發(fā)展的統(tǒng)計伙伴關系(PARIS21)。此后，PARIS21與世界銀行、IMF等國際組織一起倡導和幫助發(fā)展中國家創(chuàng)建和實施NSDS，以改善本國統(tǒng)計體系的績效。2004年2月，在摩洛哥馬拉喀什召開的第二屆國際發(fā)展成果管理圓桌會議通過了《馬拉喀什統(tǒng)計行動計劃(MAPS)》，呼吁各國制定統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略，為加強國家統(tǒng)計能力建設提供一個平臺。#p#分頁標題#e#

2.快速推進階段2004年11月，PARIS21秘書處編制了《國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略設計指引》，為各國制定和實施NSDS提供理論指導與實踐指南，由此帶動發(fā)展中國家進入設計與實施NSDS的高潮。PARIS21曾經(jīng)提出的一個目標是要幫助所有低收入國家在2006年底之前設計NSDS，從2007年開始實施NSDS，到2010年能夠生產(chǎn)千年發(fā)展目標(MDG)所涵蓋的各種指標［4］。與此同時，世界銀行、IMF、聯(lián)合國經(jīng)社理事會、亞太經(jīng)社理事會、歐盟統(tǒng)計局等機構也從不同角度或?qū)用娌扇∫幌盗写胧瑤椭鲊纳平y(tǒng)計系統(tǒng)的狀況［5］。目前，多數(shù)欠發(fā)達國家都已積極開展NSDS規(guī)劃工作，部分行動較早的國家已完成首期戰(zhàn)略并著手準備下一期規(guī)劃，如不丹、尼泊爾、湯加、薩爾瓦多、安哥拉、蘇丹等，實施NSDS對提升本國統(tǒng)計能力成效顯著［6］。在2008年世界銀行針對《馬拉喀什統(tǒng)計行動計劃》開展的一項獨立評估中，高度評價了NSDS在改進監(jiān)測MDG所需數(shù)據(jù)和提高發(fā)展中國家統(tǒng)計能力方面的作用。2009年11月16－18日，在塞內(nèi)加爾達喀爾舉行的PARIS21專題研討會通過了《達喀爾宣言》，認為2000年以來的NSDS工作已經(jīng)取得巨大成就，但仍有不少工作有待推進，并呼吁各國在2014年前應注重從制定戰(zhàn)略規(guī)劃轉到執(zhí)行這些計劃。

(二)最新進展

PARIS21一直定期或不定期地統(tǒng)計、報告國際NSDS工作的進展狀況，觀察國主要包括國際開發(fā)協(xié)會(IDA)借款國(相對貧困國家)、下中等收入國家與部分上中等收入國家。統(tǒng)計表明，世界各國對NSDS工作普遍非常重視，非洲、亞太地區(qū)總體實施情況較好，涉及國家也較多，而拉美和加勒比地區(qū)進展較慢，歐洲涉及國家較少［6］。其中，亞太地區(qū)多數(shù)國家都積極支持NSDS工作，并取得了明顯成效，42個觀察國中多數(shù)都已開展或計劃開展NSDS工作，僅土庫曼斯坦、朝鮮兩國尚無制定NSDS的計劃，占比為4.8%;非洲53個國家大多已開展NSDS工作，進展也較快，僅索馬里因戰(zhàn)亂和政局不穩(wěn)尚無開展NSDS工作的計劃;拉美與加勒比地區(qū)NSDS工作進展相對較慢，16個觀察國中有5個國家尚無計劃開展NSDS工作，占比為31.3%;歐洲各國普遍經(jīng)濟發(fā)達，統(tǒng)計體系發(fā)展水平較高，少數(shù)相對落后國家也積極開展NSDS工作，在PARIS21的統(tǒng)計中歐洲包括阿爾巴尼亞、馬其頓、烏克蘭、波黑、科索沃和摩爾多瓦等6個國家，都已實施NSDS。

根據(jù)PARIS21的最新統(tǒng)計，截止2010年11月，國際開發(fā)協(xié)會(IDA)79個借款國中有35個國家正在實施NSDS，占比為44.3%;28個國家正在設計或等待實施，占比為35.4%;戰(zhàn)略到期或沒有但正計劃制定戰(zhàn)略的國家有9個，占比為11.4%;尚無計劃開展該戰(zhàn)略的國家僅7個，占比為8.9%(見表1)。其中，亞太地區(qū)27個觀察國中有11個正在實施NSDS，占比達40.7%;8個國家正在設計或已設計完成、正等待實施，占比為29.6%;戰(zhàn)略到期或沒有制定戰(zhàn)略但計劃制定的國家有6個，占比為22.2%;沒有實施NSDS且尚無制定戰(zhàn)略計劃的國家僅2個，占比不到10%。歐洲3個觀察國均已設計或?qū)嵤㎞SDS。在拉美和加勒比地區(qū)9個觀察國中，5個已正式開展NSDS相關工作，占比為55.6%;而另外4個國家尚無開展該戰(zhàn)略的計劃，占比為44.4%。在非洲40個觀察國中，僅1個國家沒有開展NSDS的計劃，占比僅為2.5%;而有36個國家已經(jīng)實施和正在設計或等待實施NS-DS，占比高達90%。總的來看，IDA借款國NSDS工作自2004年以來進展明顯加快，特別是非洲和亞太地區(qū)實施情況較好，成效也最為明顯，不少國家已完成首期戰(zhàn)略并著手下一期規(guī)劃。

在PARIS21觀察的38個中低收入國家中，共有20個國家已實施NSDS，占比為52.6%;9個國家正在設計或等待實施，占比為23.7%;戰(zhàn)略已到期或沒有但正計劃制定的國家有5個，占比為13.2%;而尚無計劃開展該戰(zhàn)略的國家僅4個，占比為10.5%(見表2)。從分地區(qū)情況來看，亞太地區(qū)15個觀察國中有3個尚無開展NSDS的計劃，1個國家戰(zhàn)略到期或沒有戰(zhàn)略但計劃開展，11個國家處于開展NSDS的不同工作階段，已開展或計劃開展NSDS工作的國家占比達80%;歐洲3個觀察國都正在實施NSDS;拉美和加勒比地區(qū)7個觀察國中有1個尚無計劃開展NSDS，另外6個國家已開展相關工作，占比為85.7%;非洲開展NS-DS工作的總體情況較好，13個觀察國中9個已開展相關工作，另外4個戰(zhàn)略已到期或正計劃制定。根據(jù)表1和2來看，IDA借款國(相對貧困國家)與中低收入國家NSDS實施情況大體差不多，前者中無開展NSDS工作計劃的國家占比略低于后者。

(三)經(jīng)驗分析

縱觀NSDS的國際實踐，有以下幾點經(jīng)驗值得借鑒:

第一，NSDS已成為統(tǒng)計能力建設的核心平臺。進入新世紀以來，加強統(tǒng)計能力建設成為各國實現(xiàn)統(tǒng)計現(xiàn)代化的必由之路，NSDS作為統(tǒng)計系統(tǒng)發(fā)展的長期規(guī)劃，為一國加強統(tǒng)計能力建設指明了途徑。多數(shù)發(fā)展中國家通過實施NSDS有效提升了本國統(tǒng)計能力，統(tǒng)計系統(tǒng)的實際工作績效明顯改善。以非洲為例，該地區(qū)各國社會經(jīng)濟發(fā)展普遍落后，一直是PARIS21、世界銀行等機構推廣NSDS工作的重點區(qū)域，起步較早［5］。2004年5月在亞的斯亞貝巴舉行的第一屆非洲統(tǒng)計發(fā)展論壇呼吁各國加強信息交流，通過技術與財政合作、協(xié)調(diào)來支持非洲國家制定NSDS。2005年，PAR-IS21與非洲開發(fā)銀行、非洲經(jīng)委會、IMF和世界銀行聯(lián)合推出了“促進非洲統(tǒng)計能力建設參考性區(qū)域戰(zhàn)略框架”，旨在幫助非洲各國開展統(tǒng)計能力建設。目前，98%的非洲國家已開展NSDS工作，對改進非洲國家統(tǒng)計工作效果極其顯著。

第二，全系統(tǒng)模式是實施NSDS的基本模式。大多數(shù)國家采用全系統(tǒng)模式實施NSDS，覆蓋整個國家統(tǒng)計體系。例如，個別國家如塔吉克斯坦和肯尼亞早期在實施統(tǒng)計發(fā)展方案過程中某種程度上接近單部門模式，后來在PARIS21、世界銀行等的幫助下也轉而采用全系統(tǒng)模式實施NSDS。為了支持各國更好地運用全系統(tǒng)模式開展統(tǒng)計能力建設，PARIS21專門制定了《采用全系統(tǒng)模式實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略指引》，為各國政府提供詳細的操作指導。PARIS21還指出，實施NSDS應積極與其他統(tǒng)計發(fā)展過程或框架結合，如2008年版國民經(jīng)濟核算體系(SNA)執(zhí)行、國際比較項目(ICP)活動、聯(lián)合國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村統(tǒng)計項目等，統(tǒng)籌安排，共同推動統(tǒng)計體系的整體發(fā)展［5］。一個成功的案例是老撾，在PARIS21的支持下，老撾2010年將不同部門所實施的三個獨立統(tǒng)計發(fā)展計劃統(tǒng)一納入NSDS框架，為了幫助老撾改進農(nóng)業(yè)與農(nóng)村統(tǒng)計工作，PARIS21還與聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)一起將農(nóng)業(yè)統(tǒng)計發(fā)展規(guī)劃也納入NSDS過程，重新確定優(yōu)先需求和安排要素投入，從全系統(tǒng)的角度來促進老撾國家統(tǒng)計能力建設，目前這些行動已初見成效［6］。#p#分頁標題#e#

第三，實施NSDS應以機構調(diào)整與功能實現(xiàn)并重。統(tǒng)計體系應不斷改進統(tǒng)計的生產(chǎn)、編制、傳輸、、使用過程中各個環(huán)節(jié)的運轉狀況，以保證數(shù)據(jù)的準確性和及時性，提高對用戶需求的滿足程度。理論上，統(tǒng)計體系在機構配置上的固有缺陷勢必弱化統(tǒng)計體系的協(xié)調(diào)性，進而影響統(tǒng)計政策的執(zhí)行力與統(tǒng)計工作的效率，阻礙統(tǒng)計能力的提升。PARIS21在全系統(tǒng)模式實施指南中強調(diào)，一國實施NSDS應通過機構調(diào)整、完善來促進功能實現(xiàn)，全方位地提高統(tǒng)計體系的總體效率，更好地服務于用戶、服務于社會。從國際范圍來看，主要發(fā)達國家統(tǒng)計機構一般按統(tǒng)計業(yè)務、工作流程、管理服務進行分劃，建立與所承擔特定功能相對應的機構設置。在功能分工的模式下，統(tǒng)計體系能采用矩陣管理，更好地整合統(tǒng)計工作，各機構分工明確，避免交叉重疊。一些轉型經(jīng)濟體傳統(tǒng)的統(tǒng)計系統(tǒng)采用按專業(yè)劃分來設置機構，實施NSDS時紛紛轉而采用按功能分劃或以專業(yè)和職能相結合的機構設置模式，如塔吉克斯坦設立國家統(tǒng)計委員會協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)計工作，對原有機構設置進行了全面改革與重組，確立功能分劃的機構設置模式［5］。中國目前的統(tǒng)計機構設置仍接近于專業(yè)分工模式，國家統(tǒng)計局對其他政府部門(如財政部、中國人民銀行、教育部、文化部、衛(wèi)生部等)統(tǒng)計工作的協(xié)調(diào)能力較弱，而綜合統(tǒng)計系統(tǒng)與部門統(tǒng)計系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)障礙極易導致統(tǒng)計工作的重復和不一致，并增加基層單位的負擔。借鑒國際經(jīng)驗，中國實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略，應采用按功能分劃的思路進行機構重組與職能調(diào)整，克服現(xiàn)行統(tǒng)計體系所存在的部門分割、職能重復等弊端，加強國家統(tǒng)計體系的協(xié)調(diào)能力和工作效率。

第四，實施NSDS應積極爭取國際支持。多數(shù)發(fā)展中國家政府都為創(chuàng)建和實施NSDS提供經(jīng)費、人員和技術等各種資源，同時積極爭取國際援助，以獲得更多的外部資金、技術與智力支持。例如，非洲國家在創(chuàng)建和實施NSDS過程中，多數(shù)都得到國際組織或多邊/雙邊合作的資金與技術支持，并通過非洲統(tǒng)計機構(AFRISTAT)加強地區(qū)統(tǒng)計發(fā)展合作［7］。目前，世界銀行、國際開發(fā)協(xié)會、PAR-IS21、聯(lián)合國等機構提供多種項目支持欠發(fā)達國家促進統(tǒng)計發(fā)展，諸如:(1)世界銀行統(tǒng)計能力建設信托基金(TFSCB)，由英國、荷蘭、德國、瑞士、法國、加拿大等多個捐助方出資，為受援國(特別是IDA成員國)提供小額贈款，實施期最長為三年，截至2008年該基金已批準為100多個統(tǒng)計項目提供資金，阿富汗、不丹、波利維亞、加納等數(shù)十個國家(包括中國)開展NSDS工作都獲得了該項目支持;(2)統(tǒng)計能力建設規(guī)劃貸款項目(STATCAP)，布基納法索、烏克蘭、肯尼亞和塔吉克斯坦是該項目第一批受惠國，尼日利亞、孟加拉國、玻利維亞、印度、吉爾吉斯斯坦、蒙古、俄羅斯、斯里蘭卡、烏干達等許多國家都獲得過此項目支持;(3)國際開發(fā)協(xié)會優(yōu)惠貸款;(4)地區(qū)性開發(fā)銀行、聯(lián)合國相關機構、歐盟以及多邊/雙邊援助等也是獲得國際資金支持的重要來源。

第五，實施NSDS應高度重視可持續(xù)性問題。實踐當中，少數(shù)國家在統(tǒng)計發(fā)展規(guī)劃完成后，短期內(nèi)實現(xiàn)了某些進步，但在接續(xù)的時間里可能由于人員、經(jīng)費短缺等方面的原因又重新回到原來的狀態(tài)，使得改革成效喪失。以塔吉克斯坦為例，在1997年重獲和平之后不久，國家統(tǒng)計委員會即著手制定了為期3年的綜合改革方案(2000－2002)，但由于缺乏經(jīng)費支持，不少目標根本沒有實現(xiàn)，一些可貴的統(tǒng)計改進后來也復歸原狀，后來在世界銀行等的援助下重新開展NSDS工作。因此，實施NSDS應高度重視可持續(xù)性問題，建立長效機制，確保統(tǒng)計產(chǎn)品與服務的改進具有持續(xù)性［6］。一個比較好的做法是非洲地區(qū)實施的同行評審，在PARIS21的支持下，加納、坦桑尼亞、贊比亞、布基納法索、馬拉維、莫桑比克、尼日爾等先后開展了同行評審行動，通過對NSDS不同階段的主要行動、成效、經(jīng)驗與問題開展外部評估，不僅有助于不同國家交流和學習經(jīng)驗，而且通過同行評審得到更為客觀的意見反饋和增加透明度，有助于確保NSDS中統(tǒng)計進步的可持續(xù)性發(fā)展［7］。

三、中國的行動及評估

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出要“完善統(tǒng)計體制，健全經(jīng)濟運行監(jiān)測體系，加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門間的信息共享”。黨中央、國務院領導也先后多次對統(tǒng)計發(fā)展做出重要指示，為制定和實施NSDS提供了有力的支持。于是，國家統(tǒng)計局開始加快采納國際標準，推進統(tǒng)計現(xiàn)代化，籌劃國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略工作。2004年11月，國家統(tǒng)計局與世界銀行達成協(xié)議，合作開展中國統(tǒng)計體系改革發(fā)展戰(zhàn)略研究，探討適合中國國情、并與國際規(guī)則接軌的科學、可靠、高效的統(tǒng)計體系目標模式。從2004年開始，世界銀行通過統(tǒng)計能力建設信托基金(TFSCB)對中國開展國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略工作提供資金支持。2005年初，世界銀行課題組運用數(shù)據(jù)質(zhì)量評估框架(DQAF)、數(shù)據(jù)通用系統(tǒng)(GDDS)等框架，對中國統(tǒng)計能力進行了全面評估。同年7月，國家統(tǒng)計局和世界銀行在北京聯(lián)合召開中國統(tǒng)計體系改革發(fā)展戰(zhàn)略研討會，就中國統(tǒng)計改革的總體發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)途徑、組織體系、調(diào)查體系、調(diào)查方法、法律體系等方面進行深入探討［8］。2005年11月，國家統(tǒng)計局與世界銀行課題組《中國統(tǒng)計體系改革發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》，全面評估中國統(tǒng)計體系現(xiàn)狀，并就中長期戰(zhàn)略規(guī)劃進行深入研究，正式啟動了國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略設計工作。

經(jīng)過較長時間的研究與論證，中國目前已經(jīng)完成國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略的編制工作，形成了統(tǒng)計總體規(guī)劃(SMP)的文本，規(guī)劃草案已經(jīng)初步通過審查［6］。但是，從行動上看，相對于國家“十一五規(guī)劃”而言，統(tǒng)計總體規(guī)劃的工作進度已然落后。正如世界銀行課題組(2005)所指出，中國政府統(tǒng)計部門在將戰(zhàn)略目標付諸行動與將戰(zhàn)略轉為工作計劃時邁步較為謹慎，尚未做出系統(tǒng)性的總體部署與安排［8］。原因主要在于:一方面，NSDS需要強大的政治支持來推動，統(tǒng)計系統(tǒng)在中國屬于相對弱勢部門，對NSDS的社會關注與政治支持仍有待進一步提高;另一方面，我國統(tǒng)計體系不僅包括統(tǒng)計局主導的綜合統(tǒng)計體系，還包括不同職能部門中的專業(yè)統(tǒng)計體系，NSDS作為一項系統(tǒng)工程，由國家統(tǒng)計局主導來設計和制定NSDS比較容易，但國家統(tǒng)計局作為一個副部級單位，對其他部委統(tǒng)計部門的協(xié)調(diào)能力較弱，若要其他部委與國家統(tǒng)計局共同行動將規(guī)劃方案付諸實施則較為困難。

中國實施NSDS旨在建立一個與市場經(jīng)濟相適應的功能健全、高效的現(xiàn)代統(tǒng)計體系，統(tǒng)計總體規(guī)劃對作為國家“十一五規(guī)劃”組成部分的統(tǒng)計制度改革做了詳細描述，要點涉及:(1)統(tǒng)計基礎設施建設;(2)組織開發(fā);(3)數(shù)據(jù)建設;(4)物質(zhì)條件和裝備;(5)人力資源開發(fā)［6］。但規(guī)劃工作也存在一些問題，諸如:其一，尚未制定具體的戰(zhàn)略實施計劃，統(tǒng)計總體規(guī)劃主要涉及統(tǒng)計發(fā)展目標、愿景、使命、原則等較為宏觀的問題和發(fā)展藍圖，在付諸實施時需要一個更為具體、詳細的行動計劃支持，提出明確的行動方案與日程，確保統(tǒng)計總體規(guī)劃目標的實現(xiàn);其二，統(tǒng)計總體規(guī)劃提出了中國統(tǒng)計發(fā)展的科學思路，但未明確戰(zhàn)略實施的重點以及有針對性的改進舉措;其三，NSDS強調(diào)應與其他統(tǒng)計發(fā)展過程充分協(xié)調(diào)，但規(guī)劃草案相關論述較為籠統(tǒng)，并未針對NSDS實施與SNA(2008)執(zhí)行、ICP項目等過程的結合與協(xié)調(diào)做出具體安排，有待在實施行動計劃中加以明確。#p#分頁標題#e#

為此，中國開展NSDS工作的下一步重點是盡快制定戰(zhàn)略實施行動計劃［6］。一般而言，戰(zhàn)略實施行動計劃應覆蓋全系統(tǒng)模式的關鍵要素(除戰(zhàn)略規(guī)劃文本之外)，內(nèi)容包括:一是加強組織保證，設立國家統(tǒng)計委員會，統(tǒng)一領導和部署NSDS實施，協(xié)調(diào)不同部門的統(tǒng)計發(fā)展行動;二是建立良好的跨部門對話機制與利益相關者蹉商機制，以便有效溝通和協(xié)調(diào)不同部門間、統(tǒng)計生產(chǎn)者與用戶、國際機構、捐贈方等之間的關系和行動，確保各方利益共享，最大限度的調(diào)動各方對統(tǒng)計總體方案實施的支持;三是制定實施NSDS的資源動員與財務預算方案，確保NSDS的可持續(xù)發(fā)展;四是以跨部門合作的方式建立績效監(jiān)測系統(tǒng)，以及外部同行評估機制，加強NSDS實施的過程監(jiān)測與績效管理。

戰(zhàn)略實施行動計劃的關鍵在于明確戰(zhàn)略實施重點，采取適當、有效的改進舉措［8］。針對中國統(tǒng)計體系的現(xiàn)狀，戰(zhàn)略實施的重點主要在于:(1)從機構觀的視角出發(fā)，對現(xiàn)行統(tǒng)計機構進行重組與整合，如設立國家統(tǒng)計委員會，調(diào)整與協(xié)調(diào)政府綜合統(tǒng)計系統(tǒng)與部門統(tǒng)計系統(tǒng)的關系與職責，調(diào)整中央統(tǒng)計系統(tǒng)與地方統(tǒng)計機構的關系，完善縣鄉(xiāng)級統(tǒng)計機構;(2)從功能觀的視角出發(fā)，對統(tǒng)計系統(tǒng)各部門進行職能調(diào)整，按功能分劃的思路改造和重組現(xiàn)行的統(tǒng)計體系，提高系統(tǒng)工作效率與政策執(zhí)行力;(3)進一步完善國民經(jīng)濟核算制度，加強對SNA(2008)的研究、開發(fā)和執(zhí)行，作為實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略的中心內(nèi)容之一，促進國民賬戶體系與最新國際標準相一致，提高國民經(jīng)濟核算數(shù)據(jù)質(zhì)量;(4)進一步完善統(tǒng)計制度與方法，如修訂《統(tǒng)計法》與其它統(tǒng)計制度，加強國家統(tǒng)計的治理、管理、協(xié)調(diào)和籌資的法律框架，為國民統(tǒng)計和指標建立科學的方法和標準，完善統(tǒng)計指標體系、分類標準、數(shù)據(jù)、調(diào)查方法等［9］;(5)實施全面數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，從統(tǒng)計生產(chǎn)、傳播、和使用等整個過程改進工作效率，提高統(tǒng)計系統(tǒng)的運作能力，包括現(xiàn)場調(diào)查、數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)使用等方面;(6)建立統(tǒng)計生產(chǎn)者和用戶之間的溝通與協(xié)調(diào)機制，識別用戶的優(yōu)先需求，建立超前、準確、高效的統(tǒng)計咨詢服務體系，增加對用戶使用統(tǒng)計(數(shù)據(jù))的指導，積極培育與支持統(tǒng)計分析、創(chuàng)新和實驗的發(fā)展，特別是對微觀數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用［8］;(7)加強統(tǒng)計基礎設施建設，增加財政投入，發(fā)展綜合信息技術，包括計算中心、統(tǒng)計信息網(wǎng)絡與數(shù)據(jù)庫、企業(yè)名錄庫、樣本框、地理信息系統(tǒng)等方面建設與完善;(8)加強統(tǒng)計人才隊伍建設，增加人力資源投資，包括職員技能開發(fā)、職業(yè)培訓等。

四、政策建議

(1)積極推動統(tǒng)計總體規(guī)劃的采納和實施，全面加強統(tǒng)計能力建設。正如TENDULKAR(2009)所指出的，統(tǒng)計基礎設施建設與國家有形基礎設施和社會基礎設施一樣，都有助于促進經(jīng)濟發(fā)展和繁榮［10］。NSDS已成為國家統(tǒng)計能力建設的助推器，中國應將創(chuàng)建和實施NSDS作為國家統(tǒng)計能力建設的核心政策，從國家戰(zhàn)略的層面、高度全面推動統(tǒng)計能力建設。統(tǒng)計部門在中國社會一直處于相對弱勢，統(tǒng)計總體規(guī)劃遲遲未能實施，某種程度上也是受此影響。統(tǒng)計工作者和研究人員務必加大宣傳和呼吁力度，為統(tǒng)計發(fā)展爭取更廣泛的公眾支持、輿論支持和政治支持，決策層盡快正式批準、采納和實施統(tǒng)計總體方案，動員更多資源支持NSDS實施。

(2)按全系統(tǒng)模式制定NSDS實施行動計劃，協(xié)調(diào)不同部門的統(tǒng)計發(fā)展行動。中國統(tǒng)計體系正面臨著巨大的機遇與挑戰(zhàn)，應充分借鑒國際經(jīng)驗，加快實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略［6］。中國已完成NS-DS設計工作，形成了統(tǒng)計總體規(guī)劃文本，但行動進展緩慢，下一步工作的重點是盡快推動統(tǒng)計總體規(guī)劃的采納和正式實施，按照全系統(tǒng)模式要求制定統(tǒng)一的戰(zhàn)略實施行動計劃，明確實施工作重點，制定詳細的行動方案和具體的日程表。根據(jù)總體行動方案和實施重點任務進行分解，厘清不同部門統(tǒng)計體系的NSDS行動和職責、任務，推動不同部門加強統(tǒng)計協(xié)調(diào)與合作，加快統(tǒng)計總體規(guī)劃的整體實施步伐，確保統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)，持續(xù)推進統(tǒng)計能力建設。

(3)NSDS實施應與SNA(2008)執(zhí)行結合，統(tǒng)一部署。SNA作為世界主流宏觀經(jīng)濟統(tǒng)計的基本框架，在一國統(tǒng)計體系中居于中心位置，SNA(2008)是在SNA(1993)基礎上修訂形成的最新版本，維持了原有的基本原則和基本框架，但在許多方面做出了重大修訂，以更好地反映經(jīng)濟形勢的主要變化以及統(tǒng)計業(yè)務和研究的新進展，集中體現(xiàn)在資產(chǎn)、金融部門、全球化及相關問題、一般政府和公共部門、非正規(guī)部門等五大領域。中國應將SNA(2008)實施納入NSDS過程，首先，在NSDS實施行動計劃中將SNA(2008)的研究、開發(fā)和執(zhí)行作為工作重點之一，統(tǒng)籌考慮，加強SNA(2008)的研究開發(fā)，作為提升統(tǒng)計能力建設的基礎;其次，應盡快設計和制定SNA(2008)實施戰(zhàn)略，作為NSDS的一個子戰(zhàn)略，加快SNA(2008)的采納實施，改革和完善中國國民經(jīng)濟核算體系，以此推動中國統(tǒng)計體系的現(xiàn)代化，與國際標準接軌。

(4)將全球ICP項目活動納入NSDS框架，統(tǒng)籌安排。ICP項目已成為影響巨大的全球性統(tǒng)計合作框架，參加的國家和地區(qū)由1968年初創(chuàng)時的10個增加到2005年的146個。2008年3月，聯(lián)合國統(tǒng)計委員會39屆會議將2011年定為新一輪ICP的調(diào)查基準年，參加本輪ICP項目的國家和地區(qū)達180多個，中國也首次全面參與(上一輪中國有11個城市參與)。ICP項目的實施與統(tǒng)計能力建設密切相關，2005年(第七輪)ICP項目的成功執(zhí)行不僅為國際比較和各國經(jīng)濟領域研究提供了重要的信息基礎，而且充當了增強各國國民核算和價格統(tǒng)計領域能力建設的重要平臺。因此，一方面，中國應將2011年(第八輪)ICP項目納入NSDS框架，妥善部署和開展相關各項工作，通過推廣ICP項目的工作理念、制定符合國際標準的基本方法框架和統(tǒng)計調(diào)查體系、開發(fā)新的統(tǒng)計培訓模式等行動促進統(tǒng)計能力建設;另一方面，應將ICP項目活動與中國價格統(tǒng)計體系發(fā)展結合起來，改革和完善消費者價格指數(shù)、生產(chǎn)者價格指數(shù)、房價等價格指標的編制工作，全面提高我國價格統(tǒng)計能力。

(5)加強NSDS國際合作，廣泛爭取外部資源支持。中國在實施NSDS過程中應積極爭取外部的技術、智力和資金支持，同時，加強國際合作也有助于加快戰(zhàn)略實施步伐。聯(lián)合國統(tǒng)計委員會、世界銀行、PARIS21、IMF、歐盟統(tǒng)計局等國際機構提出了大量有關統(tǒng)計體系組織、運行與能力建設的原則、方案及相關文獻，為各國創(chuàng)建與實施NS-DS提供技術援助，并通過多種形式為發(fā)展中國家統(tǒng)計能力建設提供資金支持［2］。此外，其他國際間多邊或雙邊統(tǒng)計發(fā)展合作也是獲得外部支持的重要渠道。需要注意的是，中國在積極爭取外部資源支持和加強國際統(tǒng)計合作時應保持國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略的本國主導權，實現(xiàn)本土化發(fā)展。#p#分頁標題#e#