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濕地是地球上最重要的生態系統之一，在人類生存發展中發揮著不可替代的作用。自加入國際《濕地公約》以來，我國采取了多種措施加強濕地保護，到2010年，已有50.3%的自然濕地得到了有效保護。但與充分發揮濕地生態功能要求相比，我國濕地生態系統狀況不容樂觀,急需采取經濟的、行政的、法律的措施來進行更為有效的保護，建立濕地生態補償機制就是重要的經濟手段。《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發[2009]1號文件）明確要求，啟動濕地生態補償試點。2009年6月召開的中央林業工作會議再次要求建立濕地生態補償制度。2010年，財政部和國家林業局共同組織開展濕地保護補助工作，在全國20個國際重要濕地、16個濕地類型自然保護區、7個國家濕地公園開展濕地保護補助。2011年10月，財政部、國家林業局聯合印發了《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》，這為加強濕地保護，建立濕地生態補償制度奠定了堅實的基礎。2010年、2011年中央財政共投資4億元開展了111個濕地保護補助項目，取得明顯成效。為推進濕地生態補償制度的建立，亟需進一步開展深入地研究和探索。   1建立濕地生態補償制度的必要性和緊迫性   1.1建立濕地生態補償制度是保障國家生態安全的迫切需要   我國濕地保護工作雖然取得了初步成效，但濕地面臨的問題仍然十分嚴重。一是濕地總量不足。據1996~2003年第一次全國濕地資源調查，我國單塊面積大于100hm2的自然濕地面積僅有3620萬hm2，占國土面積的比3.77%，遠小于8.59%①的世界平均水平。人均自然濕地面積僅有0.027hm2（按13.47②億人口計），僅相當于世界人均濕地面積0.183hm2（根據全球70億③人口計）的14.75%，我國濕地資源無論總量還是人均擁有量都嚴重不足。二是濕地持續減少的趨勢仍很嚴重。據相關部門統計，20世紀后半期，我國有50%的濱海濕地、13%的湖泊濕地被圍墾；56%的天然紅樹林喪失；長江中下游的圍墾使濕地面積減少了34%。洞庭湖濕地面積已由建國初的4350km2下降到目前的2625km2。三是濕地生態功能嚴重退化，生物多樣性受損。《2010年中國水資源公報》顯示，2010年，在被評價的湖泊中，有65.7%的湖泊呈富營養狀態；水質達到Ⅴ類和劣Ⅴ類標準的湖泊占31.9%。2007年太湖藍藻大面積暴發，導致周邊城市飲水困難，影響至今仍未完全消除。目前，我國濕地面積持續減少、功能下降的趨勢尚未得到根本遏制，嚴重影響到國家的生態安全，威脅到人類自身的生存和發展。   1.2建立濕地生態補償制度是推進綠色增長和可持續發展的迫切需要   濕地不僅是重要的自然資源，從經濟學上講也是重要的自然資本。當前，自然資本已經成為經濟增長重要的限制因素，投資和發展自然資本已成為發展的重要議題，成為推進綠色增長和實現可持續發展的必然趨勢。對濕地生態系統進行投資，使濕地自然資本不斷增值是綠色增長和可持續發展題中應有之意。實際上，近年來為了維護國家整體和長遠利益，我們走了一條對濕地資源進行搶救性保護、保值增值的路子。但在推進過程中，對當地社會不可避免地帶來短期利益和局部利益損失，因此，需要進行補償。一方面，地方經濟的發展因濕地保護而受到了限制，另一方面，當地政府還要負責維持因濕地保護而受到損失的相關利益者基本的生產生活。由于地方財力不足，經濟發展、群眾生產生活與濕地保護之間的關系協調，保護管理難度很大。在一些生態功能和保護價值巨大的濕地自然保護區由于近年來農業生產的效益大幅度提高，農民經營土地的積極性高漲，受利益驅動，一些人違法開墾的現象屢禁不止，濕地保護的任務十分繁重，難度空前加大。在這種情況下，濕地保護急需治本之策。建立濕地生態補償制度，對地方政府保護工作給予財力支持，對濕地保護管理機構和利益相關者給予適當補助，有利于調動地方政府保護濕地資源的積極性，增強濕地保護管理機構的保護管理能力，也有利于調動群眾參與濕地保護的積極性。近年來，人們對濕地的多種效益有了新的認識，只有轉變落后的發展方式，走人與自然和諧的發展道路，才能實現保護濕地生態系統的目標，已成為人們的共識。   1.3建立濕地生態補償制度是正確處理各種利益關系，實現和諧保護的迫切需要   在濕地保護利用過程中，正確處理整體利益和局部利益、當前利益和長遠利益、公共利益和個人利益之間的關系，實現和諧保護，是濕地管理工作面臨的首要問題。一些地方的政府、企業和不少生活在濕地周邊的群眾在開發利用濕地資源過程中，往往是從局部利益、當前利益和個人利益出發。在整體利益和局部利益的關系上，面對經濟發展的需求，在沒有強有力的制度約束和有效的利益激勵的情況下，一些地方往往不愿意強化濕地保護，因而損害了整體利益。在當前利益和長遠利益的關系上，一方面濕地保護投資大、周期長、經濟效益不明顯，另一方面地方政府財力有限，在沒有相關政策支持的情況下，一些地方往往把獲取經濟利益擺在優先位置，沒有統籌考慮濕地保護和經濟發展，因而損害了地方和國家的長遠利益。在公共利益和個人利益的關系上，政府往往對濕地采取嚴格的保護措施，強制濕地周邊群眾服從公共利益，犧牲了他們的個人利益。在缺乏激勵機制的情況下，人們往往把個人利益放在首位，很難顧及濕地的公共利益。因此，面對各種利益之間的矛盾，必須建立起利益平衡機制。建立濕地生態補償制度就是有效的選擇。一是有利于在確保整體利益得到有效維護的同時，使局部利益的損失得到相應的補償，緩解濕地保護的壓力；二是有利于在經濟上體現人們為維護長遠利益而付出的努力，從而把國家的長遠利益和地方企業群眾的當前利益緊密結合起來。三是可以對因濕地保護而權益受損者給予補償，有效平衡個人利益與公共利益之間的關系。   1.4建立濕地生態補償制度是履行國際責任和義務的迫切需要   1971年簽署的《濕地公約》是全球惟一針對單一生態系統保護的環境公約,旨在通過國家行動和國際合作來保護與合理利用濕地。1990年在瑞士蒙特勒召開的濕地公約第四次締約國大會上建立了“蒙特勒記錄”，要求締約國必須對本國的國際重要濕地實施有效監測與管理。對因技術、污染以及其他人為因素干擾導致的濕地生態特征已經、正在或可能發生變化的國際重要濕地將納入“蒙特勒記錄”，即“黑名單”。因此，為維護我國國際重要濕地不發生生態狀況退化，履行我國政府對國際社會的承諾，必須對國際重要濕地可能面臨生態系統退化風險，尤其是人為因素導致生態系統退化進行控制，通過采取綜合措施進行良好管理。建立濕地生態補償制度，引導地方政府、企業和周邊居民保護、恢復和合理利用濕地資源，尤其是國際重要濕地資源，有利于防止我國國際濕地被列入“蒙特勒記錄”，維護我國的國際形象。#p#分頁標題#e#   1.5建立濕地生態補償制度是加強濕地保護管理能力的迫切需要   目前，全社會對濕地多種功能，特別是生態產品的需求明顯上升，要求改善濕地生態狀況、維護濕地健康的愿望日益強烈。從整體來看，我國濕地保護投入不足，保護管理手段仍然比較落后，缺少必要的巡護、監測、宣教等設備和強有力的保護隊伍。由于缺乏資金，濕地管護、濕地生態補水、退化濕地恢復、濕地監測、宣傳教育等工作難以有效開展，濕地管理水平還遠遠不能適應濕地保護的實際需要。建立濕地生態補償制度，有利于拓展和穩定濕地保護管理經費來源，確保濕地生態系統恢復和建設的資金需求，消除資金不足造成的瓶頸。由此可見，無論從維護國家生態安全、促進經濟社會可持續發展的角度，還是從樹立良好國際形象、加強保護管理工作的角度來說，建立濕地生態補償制度都是十分必要的，也是非常迫切的。   2濕地生態補償的內涵及其理論基礎   2.1濕地生態補償的內涵   到目前為止，我國尚沒有關于生態補償較為公認的定義。國內外學者對生態補償概念的理解側重點各有不同，但它們基本上都包括以下含義：①生態補償是一種以保護生態服務功能、促進人與自然和諧相處為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用經濟手段調節生態保護者、受益者和破壞者經濟利益關系的制度安排；生態補償是生態效益外部性的內部化手段，是一種對行為或利益主體的補償，通過生態補償來抵消資源開發造成的生態環境破壞的外部成本；③生態補償是一種促進生態環境保護的經濟手段，其實質是通過資源的優化配置，調整和改善自然資源開發利用或生態環境保護領域中的相關生產關系，最終促進自然資源保護和環境改善；生態補償的范圍可以歸結為兩個方面：一是對“人的補償”，即對在生態環境的補償活動中做出貢獻者或利益損失者所給予的經濟補償。二是“對生態環境的補償”，既包括直接補償，即對已經遭受破壞的生態環境進行治理、修復、整治，又包括間接補償，即減少污染和破壞環境的活動；生態補償是一種區域協調發展制度，依據生態環境的外部性和區域性特征建立區域生態補償機制，提高生態環境保護的積極性和保護效率，促進區域協調發展。對破壞生態系統所造成損失的賠償和對造成環境污染者的收費，已有其他法律法規進行規定。根據上述分析，所謂濕地生態補償，就是為保護和恢復濕地的生態功能，對遭到破壞的濕地生態環境進行修補、恢復、綜合治理，以及對由于濕地生態環境保護而遭受損失或喪失發展機會的單位或個人給予的資金、技術、教育、實物上的補償和扶持活動的總稱。它主要包括以下幾方面內容：一是對生態系統本身保護（恢復）或破壞的成本進行補償；二是通過經濟手段將經濟效益的外部性內部化；三是對個人或區域保護生態系統和環境的投入或放棄發展機會的損失的經濟補償；四是對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入。   2.2濕地生態補償的理論基礎   恢復生態學、生態經濟學、環境法學、科學發展觀等理論均為建立濕地生態補償機制提供了理論基礎。研究生態系統退化的原因、退化生態系統恢復與重建的技術與方法、生態學過程與機理的科學——恢復生態學為濕地生態補償制度的建立提供了理論基礎。我國實施的“三北”防護林體系建設工程及日本對第一大淡水湖琵琶湖的污染治理與恢復就是實施生態恢復的成功例證。在遵循自然規律的基礎上，對濕地開展生態補償，通過人類的作用，根據技術上適當、經濟上可行、社會接受的原則，使受害或退化的濕地生態系統重新達到原有的生態功能，是一個有效途徑。生態經濟學同樣為濕地生態補償制度的建立提供了理論依據。從本質上看，濕地生態效益屬于公共產品，具有巨大的正外部性，對其實施補償實質是通過公共政策使其外部效益內部化。濕地生態系統在同一時間里可能使多個個體受益，所提供的生態效益具有極大的外部性，在通常情況下，其周邊地區或下游地區都在享受這一濕地的生態效益，因此，對該濕地在生態環境保護和建設上所投入的人力、物力和財力進行補償，是必要的，也是合理的。環境法學為濕地生態補償制度的建立也提供了理論依據。生態補償是根據環境正義和公平的需要，通過制定一系列的行為規范，創設一種平衡的權利義務關系，形成和履行生態效益的需求者和供給者之間的契約，以使各方利益實現最大程度的平衡實現。如果生態效益需求者為了自身利益，總想無償享有生態產品，而利益相關者因無法受益甚至受損，放棄甚至抵制保護，則容易竭澤而漁，最終雙方利益都無法實現。這種“不補償—不保護”的狀態是最壞的結果，也有違環境正義和公平的。而改變這個局面，就要根據環境正義和公平的原則，建立新的關系即補償與保護良性互動關系，以持續地增加濕地生態效益供給。和諧發展也為濕地生態補償制度的建立提供了重要理論依據。以人為本的理念、人與自然協調的理念以及和諧社會的理念就是要通過和諧發展來實現。這就為濕地生態補償制度的建立提供了新的思維視角。濕地保護及利用涉及當地政府、濕地管理機構、基層組織、企業、農民、漁民等眾多利益群體，而和諧發展就是緩解這些利益群體之間利益訴求矛盾的重要途徑。通過建立濕地生態補償制度，協調好人類發展與資源保護的關系，彌補相關利益群體的損失，有效地化解各種矛盾和沖突，從根本上恢復濕地生態功能，同時也是從長遠角度謀求社會的和諧穩定。   3建立濕地生態補償制度應把握的幾個問題   生態補償機制作為政府重要的生態政策，最先應用于森林經營管理領域。1992年，國務院將建立森林生態效益制度作為我國經濟體制改革的重要內容，開始了建立和完善生態補償機制的探索。進入21世紀，建立生態補償機制多次被正式列入黨和國家的重要文件。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》強調：加快建立生態補償機制，加強重點生態功能區保護和管理，增強涵養水源、保持水土、防風固沙能力，保護生物多樣性。作為生態保護與建設的一項重要措施，生態補償已見諸于我國不少法律法規。如《中華人民共和國土地管理法》規定，國家實行占用耕地補償制度。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用，并給予補償。《中華人民共和國森林法》規定：國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。《中華人民共和國野生動物保護法》《退耕還林條例》等法律法規中也涉及到生態保護與資源補償的一些問題。然而，為促進濕地保護與合理利用的專項生態補償制度尚未在全國范圍內普遍建立。結合當前濕地保護與利用的實際，在研究建立我國濕地生態補償制度時，我們應綜合考慮以下問題。#p#分頁標題#e#   3.1濕地生態補償的原則   一是公平正義原則。生態補償的過程是社會資源再分配的過程，通過受益群體將部分資源補償給濕地生態保護貢獻者和利益受損者，來實現社會公平。首先，要實現受損者和受益者之間的公平，即堅持“誰受益、誰補償”、“誰受損、補償誰”的原則。其次，受益者和受損者內部的公平，即同樣的受益應付出同樣的補償，同樣的受損應得到同樣的受償。再次，補償環節還需程序公正，如實行信息公開，采用聽證程序，以實現程序正義。二是科學合理原則。補償范圍和補償標準是生態補償的關鍵，補償范圍的確定應“突出重點，統籌兼顧”，優先補償生態區位重要的國際重要濕地和國家重要濕地，但也要根據實際適當考慮省級重要濕地的補償；確定補償標準時，應當綜合考慮濕地生態服務的價值、經濟社會發展實際、補償者經濟承受能力以及社會公眾接受程度等因素，進行合理、適度的補償。同時，還要建立一整套的濕地生態功能評估和生態補償考核指標，評估生態功能的大小，考核生態補償的成效，據此不斷調整完善，從而實現補償效益最大化。三是綜合有效原則。資金補償是生態補償最常用和最有效的方式，并不是唯一方式，補償規模也不是越大越好。衡量補償政策好壞的標準應以是否能有效保護濕地為準。這就要求采取綜合手段進行多種形式的補償，而不拘泥于某一種形式。既可采取直接提供財政資金、發放物資等補償方式，也可以采取創造就業機會、給予政策優惠等補償方式。四是循序漸進原則。生態補償是一項系統工程，在起步階段，補償范圍不宜攤得過大，而應優先補償生態區位重要的濕地；對于補償標準應根據國家和地方經濟發展水平或補償者的經濟承受能力，以及社會公眾的可接受水平進行綜合合理確定。   3.2濕地生態補償的范圍   作為濕地，能否納入補償范圍，以及補償范圍的大小，主要取決于以下三點：一是濕地是否具有顯著的生態功能。生態功能越是顯著的濕地越應納入補償范圍，譬如國際重要濕地就應優先納入補償范圍。二是有沒有明確的為保護濕地生態而作出特別貢獻或遭受損失的主體。三是國家財力的承受水平，即濕地生態補償的范圍應與國家的財力相適應，財力越強，則補償范圍越大，否則，只能補償生態區位特別重要的濕地。在當前，應根據濕地生態地位的重要程度和利益群體的代價大小，將那些生態地位突出且利益群體付出代價較大的國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區、國家濕地公園等納入補償范圍。隨著社會經濟的發展和國家財力的增強，濕地生態補償范圍最終應擴大到所有存在利益貢獻者和利益受損者的濕地。   3.3濕地生態補償的對象   生態補償的對象是指生態補償的接受者。濕地生態補償是指由濕地環境受益主體對為濕地生態服務的生產與提供而做出貢獻與犧牲的主體所給予的補償。主要包括如下幾大類型：一是直接投入者，即已為或將為濕地保護進行直接投入或作出特別貢獻的主體。如濕地保護管理機構。二是直接受損者，即為保護濕地而直接遭受損失的主體，主要包括漁戶、農戶等。三是機會受損者，即因為保護濕地而限制發展機會的主體，主要指漁戶、農戶等。四是間接受損者，或牽連受損者，即為保護濕地而間接遭受損失的主體。如為保護濕地限制產業發展致使地方政府稅收減少。當然，就當前而言，對地方政府為保護濕地而付出的代價在按照國家主體功能區戰略納入相關政策扶持渠道后，不宜再作為補償對象。   3.4濕地生態補償的標準   如何確定濕地生態補償標準是實施濕地生態補償的關鍵和焦點，是一個極為復雜的問題。合理的補償標準應當既能滿足濕地保護管理機構的保護性投入，使為保護濕地付出犧牲和做出貢獻的群眾得到合理補償，又不超出國家的財政承受能力，不浪費國家資金。鑒于各類補償對象的性質和利益實現方式不同，在確定總體補償標準的基礎上，應分類確定具體的補償標準。對保護管理機構的補償：具體標準的確定應考慮以下三方面因素：一是按濕地的重要性，對國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區、國家濕地公園和一般濕地區別對待。二是按濕地的面積。濕地面積不同，保護的措施、投入的力度和所發揮的生態效益也不同，生態補償的標準應有所區別。三是按濕地保護的成效。濕地保護成效大、成果顯著的區域，能發揮更大的生態效益，應作為生態補償的重點區域。對社區群眾的補償：對于繼續維持原有生計的社區群眾，按照其實際收入加上補償費用不低于當地群眾平均收入水平的思路來確定補償標準。對于不能繼續維持原有生計的社區群眾，在新的生計收入達到當地平均收入水平之前，按收入差距給予生態補償。對農村集體經濟組織的補償：一種情況，不允許或限制且權屬歸其所有的濕地經營利用的，按當地市場同類土地租金水平給予補償。對允許其濕地經營利用的，按實際經營收入低于同類土地平均經營收入的部分給予補償。   3.5濕地生態補償的資金來源   我國生態補償方式分為以政府為主導、以市場為主導兩種方式，當前主要以政府主導方式為主。政府手段包括：①生態補償的財政政策（財政轉移支付制度、專項基金）；②生態建設的重點工程。市場手段包括：①生態稅費（生態補償費的實踐、排污費及資源費的實踐、生態環境稅的改革）；②市場交易模式（碳匯交易、水資源交易、生態建設配額交易）。我國濕地生態補償的可能資金來源：一是中央財政預算資金；二是增值稅、營業稅、所得稅等的稅收附加；三是受益地政府對生產地政府的轉移資金；四是生產地政府為確保生態效益的生產投入資金；五是法人、自然人以及國外的捐贈；六是生態效益或生態功能外溢后，受益行業或企業的補償；七是生態補償基金本身運行取得的投資收入和利息收入。   4開展推進濕地生態補償工作相關建議   為進一步推進我國濕地生態補償工作，建議當前采取濕地保護補助與濕地生態補償試點相結合的辦法。   一是對已納入濕地保護體系（國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區和國家濕地公園）中的濕地實行濕地保護補助政策，待條件成熟時，補助范圍再擴大到全國所有濕地。濕地保護補助資金主要用于建立濕地管護體系、監測體系、能力建設和保護體系。二是對劃入到濕地自然保護區或濕地公園中且土地所有權為集體所有的濕地實行生態補償試點政策。按照“誰受損、補償誰”的原則進行必要補償。由財政部和國家林業局共同確定試點省份，各試點省制定本省濕地生態補償試點實施方案，并組織落實本省濕地生態補償任務，實行項目目標、任務、資金、責任“四到省”。由基層濕地保護管理機構負責制定《本單位濕地生態補償試點實施方案》，與相關村戶簽訂補償保護協議，明確雙方的權力和義務，確定補償具體方式和兌現辦法，具體落實濕地生態補償的各項任務。#p#分頁標題#e#   總之，建立濕地生態補償制度是推動濕地保護由行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段相結合轉變的重要方式，是建設和諧社會，促進人與自然和諧發展的重要途徑。濕地生態補償制度的建立，能夠極大地緩解我國濕地保護需求增加與投入不足的矛盾，對鼓勵各利益群體參與保護具有重大意義，必將對濕地保護產生深遠的影響。