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作者：劉永江 單位：山東大學(xué)法學(xué)院

一、軟法概述

軟法最早是國(guó)際法學(xué)中的概念，其通常含義是“不具有法律約束力但可能產(chǎn)生實(shí)際效果的行為規(guī)則”，它是人類制度規(guī)范體系中軟規(guī)則在法律領(lǐng)域的體現(xiàn)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，公共治理模式在世界范圍內(nèi)悄然興起，加上全球化的不斷推進(jìn)以及國(guó)際組織的大量出現(xiàn)，尤其是聯(lián)合國(guó)以及歐洲聯(lián)盟的成功運(yùn)營(yíng)，使得軟法在公共治理領(lǐng)域中的作用和不可替代性得到完美的詮釋。在國(guó)際法領(lǐng)域中，軟法主要是指國(guó)際公認(rèn)的條約、國(guó)際慣例以及國(guó)與國(guó)之間的協(xié)定、聲明和聯(lián)合公報(bào)等，比如《世界人權(quán)宣言》、《人類環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《中美建交聯(lián)合公報(bào)》等。在歐洲一體化的過(guò)程中，軟法作為一種全新的、靈活的、適用性強(qiáng)的制度規(guī)范在歐盟主體與各成員國(guó)以及成員國(guó)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)方面得到廣泛應(yīng)用，比如解釋性通知、機(jī)構(gòu)間協(xié)議、開放協(xié)調(diào)等。

在我國(guó)社會(huì)生活中尤其是在公共治理領(lǐng)域中存在著大量的軟法現(xiàn)象，其中既有在長(zhǎng)期的政治生活中逐漸形成的各種法政慣例，包括憲法慣例、立法慣例、行政慣例和司法慣例等，也有各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、黨政組織、基層自治組織和社會(huì)團(tuán)體行業(yè)自治組織等制定的具有對(duì)外功能的各種公共政策、規(guī)章和制度。［1］與硬法相比，這些軟法不僅貼近當(dāng)今中國(guó)社會(huì)政治生活的實(shí)際，而且符合中國(guó)的憲政與法治建設(shè)實(shí)踐，在解決某些具體地方性或行業(yè)性問(wèn)題時(shí)，還具有實(shí)際的便利。

無(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，軟法現(xiàn)象雖然早已存在，但關(guān)于軟法的定義卻十分模糊。1994年，西方學(xué)者弗朗西斯•施尼德對(duì)軟法作了一個(gè)較為準(zhǔn)確精煉的界定，“軟法是原則上沒(méi)有法律約束力，但卻有實(shí)際效力的行為規(guī)則”。［2］在中國(guó)，軟法進(jìn)入研究領(lǐng)域的時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)它的研究基本上還處于初級(jí)階段，學(xué)者們對(duì)其概念和內(nèi)涵存在著不同的見解。羅豪才教授認(rèn)為軟法是一個(gè)概括性的詞語(yǔ)，被用于指稱許多法現(xiàn)象，雖然它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中可以約束人們的行為，但與傳統(tǒng)硬法不同，該約束力并不直接依賴于國(guó)家的強(qiáng)制力。根據(jù)社會(huì)生活中廣泛存在的軟法現(xiàn)象，羅豪才教授將軟法的特征概括為五點(diǎn):第一，主體的多樣性，既可能是國(guó)家機(jī)關(guān)、公法人，也可能是社會(huì)自治組織或混合組織;第二，表現(xiàn)形式的多樣性，可能以文本的形式存在，也可能以慣例的形式存在;第三，內(nèi)容上一般不規(guī)定懲罰，更多的是依靠自律或激勵(lì);第四，過(guò)程的開放性、協(xié)商調(diào)解性，更多地體現(xiàn)民主;第五，在效力上，違反軟法規(guī)范通常不能起訴到法院或受到其他形式的國(guó)家強(qiáng)制。［2］

二、軟法對(duì)我國(guó)法治建設(shè)的作用

法律是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的最后保障，把軟法作為與硬法并列的一種法形態(tài)納入法研究視野，能使其在我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

1．彌補(bǔ)硬法的不足

在我國(guó)，法律對(duì)國(guó)家制度的確認(rèn)，對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督，對(duì)公民權(quán)利的維護(hù)與保障，主要是靠硬法提供一個(gè)剛性的制度框架。軟法大多是通過(guò)對(duì)硬法缺陷的彌補(bǔ)來(lái)起輔助作用。當(dāng)然，這種彌補(bǔ)不只是拾遺補(bǔ)缺，還具有實(shí)質(zhì)性的作用。在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中，硬法存在諸多缺點(diǎn)，例如其通常比較原則、抽象、難以修改等，軟法所具有的精確性、義務(wù)要求具體的特點(diǎn)正好可以彌補(bǔ)硬法的不足。首先，軟法可對(duì)硬法做出解釋，增加硬法的確定力和執(zhí)行力。一般來(lái)講，硬法的創(chuàng)制必須遵守嚴(yán)格的法定程序，規(guī)定的內(nèi)容剛性十足，抽象性、原則性、不易修改等成為阻礙其功效發(fā)揮的障礙;軟法推行的是柔性治理，其創(chuàng)制方式既可以是多方協(xié)商，也可以是約定俗成，其制度安排也充滿彈性，面對(duì)不同的適用對(duì)象和應(yīng)用范圍表現(xiàn)出不同的特性。在復(fù)雜多樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，法律的執(zhí)行不是一個(gè)簡(jiǎn)單機(jī)械的過(guò)程，僅提供一個(gè)相對(duì)抽象籠統(tǒng)的硬法框架并不能有效地滿足不同法現(xiàn)象的需求。法律賦予有關(guān)機(jī)關(guān)或組織一定程度的自由裁量權(quán)，其目的就是要讓其秉著“以法律為依據(jù)，以事實(shí)為準(zhǔn)繩”的原則，對(duì)某些問(wèn)題做出判斷和選擇，使其擁有一定的判斷余地和裁量空間，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公正性和靈活性。但與此同時(shí)，裁量權(quán)的不規(guī)范使用會(huì)降低法律的可預(yù)期性和可操作性。此時(shí)，軟法就可以對(duì)硬法做出適時(shí)合理的解釋，對(duì)上述模糊地帶進(jìn)行規(guī)制，從而增加硬法的確定力和執(zhí)行力。其次，軟法對(duì)硬法調(diào)整不到的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制補(bǔ)充。法的規(guī)范作用包括指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制、教育五部分，它通過(guò)對(duì)權(quán)力義務(wù)的界定來(lái)調(diào)整、控制和引導(dǎo)人們的行為，是社會(huì)控制的一種手段。從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，法律體系越系統(tǒng)、完備，對(duì)社會(huì)的控制作用也就越充分和有效。［3］但社會(huì)結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜且不斷發(fā)展變化，傳統(tǒng)硬法做不到面面俱到，因此存在著無(wú)法調(diào)整的“真空”領(lǐng)域。這樣，大量存在的、貼近社會(huì)生活的軟法就可以對(duì)硬法的“真空”領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充，成為該領(lǐng)域的補(bǔ)救措施。另外，為了保持硬法的穩(wěn)定性，減少法修改的頻率，對(duì)于硬法中需要緊跟社會(huì)發(fā)展而必須做出調(diào)整的部分，立法者在立法時(shí)可以有意將這部分留給軟法，通過(guò)軟法來(lái)對(duì)其作出規(guī)定，從而保證硬法的穩(wěn)定性。

2．防止權(quán)力濫用

軟法在中國(guó)法域大量存在，并且隨著社會(huì)的發(fā)展，又會(huì)不斷產(chǎn)生更多的軟法。在公法領(lǐng)域中軟法能適應(yīng)并推動(dòng)公共治理的發(fā)展，這符合中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建設(shè)需要，我國(guó)實(shí)現(xiàn)法治的一個(gè)重要前提就是對(duì)公權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。在對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的過(guò)程中，必須克服單靠硬法這一單一法形態(tài)的認(rèn)知誤區(qū)，充分重視軟法的作用。通過(guò)軟法來(lái)彌補(bǔ)硬法的不足，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效控制，謹(jǐn)防權(quán)力的濫用。為防止權(quán)力濫用，必須加強(qiáng)民主建設(shè)，通過(guò)民主協(xié)商達(dá)成共識(shí)以及相互諒解已成為現(xiàn)代民主的價(jià)值取向，而軟法具有創(chuàng)制主體、規(guī)范內(nèi)容、作用對(duì)象等方面的特性，在民主協(xié)商基礎(chǔ)上，對(duì)公權(quán)力監(jiān)督制度的完善過(guò)程中發(fā)揮著積極效應(yīng)。公權(quán)力包括國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力以及國(guó)際公權(quán)力。［4］無(wú)論哪種公權(quán)力，如果沒(méi)有法律對(duì)其行使的方式和過(guò)程加以規(guī)范，沒(méi)有法律對(duì)之確立完善的監(jiān)督和制約機(jī)制，就必然會(huì)導(dǎo)致部分有公權(quán)力的人濫用權(quán)力，甚至顛覆國(guó)家政權(quán)，危及國(guó)家安全。在這方面，硬法通過(guò)立法、行政、司法等階段，已經(jīng)對(duì)公權(quán)力的合法行使起到了根本的保障監(jiān)督作用。但如前面所言，硬法還存在著其無(wú)法規(guī)范到的“真空”領(lǐng)域，并且隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜化和精細(xì)化，這個(gè)“真空”領(lǐng)域的范圍在不斷擴(kuò)張。這就需要另一種法的形態(tài)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，以保證該領(lǐng)域的秩序穩(wěn)定。軟法的形成有著更廣泛、更直接的社會(huì)基礎(chǔ)，更能體現(xiàn)領(lǐng)域范圍內(nèi)主體的主觀意志，符合他們的創(chuàng)制目的，從而對(duì)公權(quán)力形成實(shí)際有效的監(jiān)督和制約作用。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

我國(guó)經(jīng)歷過(guò)兩千多年權(quán)力高度集中的封建專制歷史，“溥天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”是君王專制最好的描述。1949年新中國(guó)的成立是我國(guó)進(jìn)入了民主制國(guó)家的新啟元，但由于歷史和政治的原因我國(guó)又實(shí)行了一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。在此階段，國(guó)家實(shí)行資源計(jì)劃配置制度，對(duì)社會(huì)生活的方方面面實(shí)行嚴(yán)格的控制，迫于該體制的壓力，社會(huì)上基本沒(méi)有出現(xiàn)自治氛圍。到上世紀(jì)80年代，我國(guó)社會(huì)才開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)治理方式才開始向公民社會(huì)轉(zhuǎn)化，政府也開始從無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)型，逐步減少了國(guó)家對(duì)公民社會(huì)的干預(yù)，把本該屬于公民或社會(huì)自治組織處理問(wèn)題的權(quán)利歸還給公民和社會(huì)。為了配合這種轉(zhuǎn)型，國(guó)家權(quán)力就必須逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，發(fā)展社會(huì)自治制度，推動(dòng)民主協(xié)商政治制度。而將軟法納入法研究視野，提升軟法在法治建設(shè)中的作用，正是弱化“全能政府”、把國(guó)家權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移的體現(xiàn)。

3．轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是我國(guó)人民民主政權(quán)的組織形式。在我國(guó)，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。目前由于種種原因，人民代表大會(huì)制度還有待進(jìn)一步完善。在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)為了更好地完成自己的行政執(zhí)法活動(dòng)，在很多時(shí)候讓某些內(nèi)部指導(dǎo)性文件或政策起著法律的作用。從表面上看，這些政治性運(yùn)作規(guī)則沒(méi)有通過(guò)強(qiáng)有力的硬法加以確定，但不能就此貿(mào)然斷定我國(guó)的政治運(yùn)作無(wú)規(guī)則可循。恰恰相反，在我國(guó)的政治運(yùn)作層面存在大量的軟法，這些軟法在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，它們被實(shí)施和遵循也是法治的要求之一。在執(zhí)法過(guò)程中推行軟法機(jī)制，改變行政機(jī)關(guān)過(guò)分依賴命令性處罰和強(qiáng)制性手段等硬法措施的執(zhí)法傳統(tǒng)，盡可能利用非強(qiáng)制性行政行為，通過(guò)與行政相對(duì)人溝通協(xié)商來(lái)執(zhí)行法律，這些非強(qiáng)制性的行政行為主要包括行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、事實(shí)行為等。于是出現(xiàn)了這么一種情況，當(dāng)行政執(zhí)法人員開始依據(jù)法律來(lái)行使職權(quán)時(shí)，它并不是法律制定過(guò)程的終結(jié)，反而是法律制定過(guò)程的繼續(xù)，甚至是一個(gè)更重要過(guò)程的開始。同靜態(tài)的、邏輯嚴(yán)密但缺乏靈活性的硬法不同，軟法是動(dòng)態(tài)的，它重視法律適用的過(guò)程，通過(guò)在適用中遇到的新情況來(lái)不斷調(diào)整自身，充滿靈活性。在有些個(gè)案中，協(xié)商行政的機(jī)制相對(duì)于靜態(tài)剛性的硬法機(jī)制來(lái)說(shuō)，或許成本要高許多，但如果我們把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)些，從執(zhí)法效果角度來(lái)看，這種執(zhí)法方式帶來(lái)的社會(huì)效益比硬法機(jī)制更符合法治社會(huì)的建設(shè)，比如減少了監(jiān)督和糾正違法行為的執(zhí)法成本、增強(qiáng)了雙方當(dāng)事人的支持和理解、減少了強(qiáng)制性權(quán)力的濫用和腐敗的發(fā)生等。另外，從國(guó)家制度層面來(lái)說(shuō)，協(xié)商行政的執(zhí)法方式能夠增強(qiáng)公民對(duì)政府機(jī)關(guān)合法性、合理性的認(rèn)同，減少抗法和群體性事件的發(fā)生，改善我國(guó)的執(zhí)法環(huán)境。

4．降低法治成本

法治社會(huì)推崇法律至上的法治代替人治，其中很重要的一個(gè)理由是能夠?qū)χ黧w行為的選擇提供更為確定的預(yù)期，從而有利于降低整個(gè)社會(huì)的交易費(fèi)用，進(jìn)而優(yōu)化社會(huì)資源的配置。［5］在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，硬法以其“命令———服從”的模式在信息不對(duì)稱的情況下節(jié)約了社會(huì)行政、司法管理的費(fèi)用，但這只是特定時(shí)代的體現(xiàn)。當(dāng)前，隨著信息的極大豐富及社會(huì)日新月異的發(fā)展，硬法的萬(wàn)能性越來(lái)越受到挑戰(zhàn)。與其相比，軟法無(wú)論從立法、執(zhí)法還是司法環(huán)節(jié)都將以最經(jīng)濟(jì)的程序模式、最少的時(shí)間耗費(fèi)、最小的社會(huì)代價(jià)，達(dá)到調(diào)整社會(huì)關(guān)系的預(yù)期目的，因而有利于降低法制成本，體現(xiàn)了軟法價(jià)值的效益性。具體包括以下幾點(diǎn):

第一，節(jié)約立法成本。首先，硬法的制定主體是國(guó)家，國(guó)家因此承擔(dān)了全部的立法職能，這種單一性要求國(guó)家必須投入大量的資源來(lái)進(jìn)行立法;而軟法的制定主體是多元化的，除了國(guó)家之外，還包括社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織等，制定權(quán)的分化可以使國(guó)家從繁復(fù)的立法職能中解脫出來(lái)，節(jié)約大量的國(guó)家資源。其次，硬法的立法程序相當(dāng)復(fù)雜嚴(yán)謹(jǐn)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，大體過(guò)程包括提出法律案、審議法律案、法律案的表決和通過(guò)、法律的公布，［6］此過(guò)程所需時(shí)間長(zhǎng)、資源耗費(fèi)多;軟法的制定程序相對(duì)靈活簡(jiǎn)單，很大程度上依靠的是社會(huì)組織的自覺性，擺脫了國(guó)家立法的復(fù)雜性，節(jié)約了國(guó)家的立法成本。再次，立法過(guò)程是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的工程，在此過(guò)程中社會(huì)關(guān)系往往瞬息萬(wàn)變，具有暫時(shí)性、難預(yù)期性和過(guò)渡性等特點(diǎn)。傳統(tǒng)的立法過(guò)程制定出來(lái)的硬法往往與社會(huì)的發(fā)展出現(xiàn)脫節(jié)，使得法律從出臺(tái)時(shí)就滯后于社會(huì)發(fā)展，浪費(fèi)了立法資源;軟法的自覺性、靈活性、簡(jiǎn)易性等特點(diǎn)，則有效地彌補(bǔ)了硬法的上述不足，能順應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行及時(shí)、有效調(diào)整。

第二，節(jié)約執(zhí)法成本。人力、物力、財(cái)力的投入是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理、貫徹、執(zhí)行法律的必要前提。尤其是行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制、行政處罰等強(qiáng)制性手段，往往會(huì)給行政相對(duì)人的利益帶來(lái)較大的影響，容易使他們產(chǎn)生抵觸情緒，如果處理不當(dāng)還會(huì)造成激化社會(huì)矛盾的惡劣后果，這必然會(huì)增加社會(huì)成本;軟法則是群體對(duì)社會(huì)既存價(jià)值與共性規(guī)范的一種認(rèn)可，其實(shí)施主要依賴社會(huì)主體的自覺性，這樣既達(dá)到了規(guī)制社會(huì)關(guān)系的目的，又避免了資源的過(guò)渡消耗，節(jié)約了執(zhí)法的成本。此外，軟法的實(shí)施無(wú)需強(qiáng)制力，在人們自覺認(rèn)可、遵從的情景下得以實(shí)現(xiàn)，不僅成本低，而且最終效果遠(yuǎn)比其他實(shí)現(xiàn)方式好，能形成良性的馬太效應(yīng)①。

第三，節(jié)約司法成本。法院適用性和法的強(qiáng)制性是硬法在司法階段的體現(xiàn)，硬法規(guī)則之下的各種矛盾糾紛一般是通過(guò)訴訟的方式、嚴(yán)格的司法程序加以解決，這就給國(guó)家和雙方當(dāng)事人都帶來(lái)很大的成本投入;軟法是群體對(duì)社會(huì)既存價(jià)值與共性規(guī)范的一種認(rèn)可，面對(duì)矛盾糾紛不是通過(guò)訴訟的途徑，而是采取行為主體的自律機(jī)制或外部輿論等方式予以解決，這就避免了強(qiáng)制力的使用，減少了不必要的訴訟程序和社會(huì)代價(jià)，降低了司法成本。