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我國公民參與公共服務(wù)同西方相比，起步較晚，發(fā)展較慢。但進(jìn)入21世紀(jì)以來，公共服務(wù)問題受到了政府和社會的全面關(guān)注，由于在公共服務(wù)的發(fā)展過程中，存在著利益關(guān)系的多元化以及分配方式上的差異化問題，這就極大地激發(fā)了公民的參與熱情，隨著利益分化和利益沖突的出現(xiàn)和加劇，公民希望通過參與公共事務(wù)、借助公共權(quán)力來化解矛盾和沖突。但同西方相比，我國公民參與公共服務(wù)無論從公民自身的素質(zhì)、政府的認(rèn)識以及互動的手段等等方面都存在著很大的差距。因此，借鑒西方的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國發(fā)展的現(xiàn)狀，公共服務(wù)創(chuàng)新中公民參與有如下幾條路徑選擇：第一，要提升政府的理性認(rèn)識。政府一方面要認(rèn)識到公共服務(wù)創(chuàng)新本身的屬性，在此基礎(chǔ)上認(rèn)識到公共服務(wù)創(chuàng)新僅僅靠政府自身的力量是不夠的，政府本身是有其局限性；另一方面，公民參與的可行性與必要性要納入到政府的理性認(rèn)識中去。第二，培養(yǎng)公民的參與意識。想要公民參與到公共服務(wù)中去，僅靠政府的政策約束是遠(yuǎn)不能達(dá)到目的的，政府要加強(qiáng)對公民的培訓(xùn)和引導(dǎo)，并適時地組織公民參與實踐，在整個社會建立起公民參與的氛圍。第三，要根據(jù)實踐的反饋不斷地建立和健全公民參與的制度建設(shè)。第四，根據(jù)不同地區(qū)、不同行政區(qū)劃的特點，制定相應(yīng)的公民參與形式，因地制宜，因人而異。第五，培育和壯大社會組織。[6]
改革科層制，構(gòu)建新型政府組織形式
深圳是我國首個踐行精簡政府機(jī)構(gòu)，實行大部制的城市。2009年8月，深圳市政府公布了《深圳市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》，深圳市按照“大部門”方向，以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)，以“大行業(yè)、大管理”的思路，對現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全面重組。改革后共設(shè)立31個機(jī)構(gòu)，主要分為3大類：“委”、“局”、“辦”。其中，“委”即“委員會”，肩負(fù)決策職能，包括發(fā)展和改革委、科技工貿(mào)委、財政委、國土和規(guī)劃委、交通運(yùn)輸委、衛(wèi)生和人口委、人居環(huán)境委共7個委員會；“局”，是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括住房建設(shè)局、人力資源和社保局、文體旅游局、市場監(jiān)督管理局等；“辦”，即辦公室，包括應(yīng)急管理辦公室和法制辦公室、金融服務(wù)辦公室。前者協(xié)調(diào)突發(fā)和應(yīng)急管理工作，后兩者是協(xié)助市長工作，不具備對外管理職能[8]。根據(jù)深圳市有關(guān)文件和資料的介紹，深圳此次大刀闊斧的改革“要緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變這個核心，著重解決制約深圳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的深層次矛盾和問題，進(jìn)一步消除體制機(jī)制障礙。”深圳此次改革實現(xiàn)了5大突破：第一，統(tǒng)籌宏觀發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)能力。組建科技工貿(mào)和信息化委員會，對全市產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌管理。第二，城市建設(shè)和管理整體協(xié)調(diào)發(fā)展。具體為：城市總體規(guī)劃和土地規(guī)劃相結(jié)合，交通運(yùn)輸統(tǒng)籌以及林業(yè)園業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理。第三，全面改善和提升人居環(huán)境質(zhì)量與水平。統(tǒng)籌環(huán)境治理、水污染防治、生態(tài)保護(hù)、建筑節(jié)能、污染減排和環(huán)境監(jiān)管等工作。第四，理順市場監(jiān)管體制，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法。第五，在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域突出改善民生。[9]從深圳的此次改革可以看出，新一輪行政管理體制改革提出政府職能要向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變，加速推進(jìn)“政企、政資、政事、政社”分開，這就使政府回歸于本位，進(jìn)一步厘清政府與社會、政府與市場的關(guān)系：凡是能夠由市場機(jī)制調(diào)節(jié)的事，堅決放給市場；凡是應(yīng)由企業(yè)自主決策的事，一律交還企業(yè)；凡是能夠由社會組織解決的事，積極移交社會組織管理；凡是應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)，要切實履行好。[10]總之，這種分層級的政府組織結(jié)構(gòu)、大部制的組織框架對于轉(zhuǎn)變政府職能至關(guān)重要，值得全國各省份地區(qū)學(xué)習(xí)效仿。大力進(jìn)行公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新的根本目的和必然結(jié)果就是建立一個服務(wù)型的政府，所謂服務(wù)型政府是相對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)條件的政府管理模式而言的，計劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府大包大攬，所有的農(nóng)工商業(yè)從計劃到生產(chǎn)再到最后的分配，都由政府統(tǒng)一計劃并發(fā)出指令，而對于社會事務(wù)的管理主要采取以行政管理為主的管理手段。而公共服務(wù)型政府相對于傳統(tǒng)的政府管理形式則“是從理念到社會秩序，到產(chǎn)生過程，到宗旨，到其承擔(dān)的任務(wù)，再到其擔(dān)負(fù)的責(zé)任，都發(fā)生了革命性變化的政府，它是一種全方位的變革。”[11]
建立和健全公共服務(wù)的公民監(jiān)管、輿論監(jiān)督體制
堅持將公共服務(wù)從提案到政策出臺再到具體實施的每一個環(huán)節(jié)都以記者招待會、信息上網(wǎng)等等方式向公眾公布，讓公民和輿論監(jiān)督。[12]并且設(shè)立反饋路徑，政府的政務(wù)信息上網(wǎng)和開通政府官方微博或領(lǐng)導(dǎo)個人微薄是實現(xiàn)信息反饋的有效途徑，大大方便政府與民眾的交流，使政府工作能夠切實得到監(jiān)管。針對公共服務(wù)改革過程中出現(xiàn)的不當(dāng)不法行為及時根據(jù)民意進(jìn)行修正和處理，使公共服務(wù)建設(shè)能夠真正用之于民，為民造福。
建立公共服務(wù)績效管理和評價機(jī)制
多年來，我國評價各地方政府官員的政績的主要指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這樣的結(jié)果導(dǎo)致地方政府往往只重視經(jīng)濟(jì)的增長，而忽視公共服務(wù)建設(shè)。要改變這種局面，就要制定公共服務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，將其納入到考察地方政績的體系中來，并且要賦予公共服務(wù)體制機(jī)制改革成效較高的權(quán)重，這樣才能充分調(diào)動地方政府的積極性，實現(xiàn)公共服務(wù)體制機(jī)制根據(jù)各地區(qū)不同情況進(jìn)行因地制宜的創(chuàng)新。“要引入多元化的評估機(jī)制，堅持透明性、公開性的原則,以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評估機(jī)制，建立多元化的績效評估體系。”[13]
技術(shù)創(chuàng)新：實施公共服務(wù)的“三個一”工程，構(gòu)建新型公共服務(wù)體系
公共服務(wù)的“三個一”工程，即一站式服務(wù)工程、一卡通工程、一個公共服務(wù)平臺工程。
1.一站式服務(wù)
如今，各地區(qū)都在積極地探索一站式服務(wù)的具體模式。一站式公共服務(wù)機(jī)構(gòu)既是中國公共服務(wù)理念、模式和手段創(chuàng)新的載體,也是中國政府職能改革在現(xiàn)階段的集中體現(xiàn)。[14]一站式服務(wù)涉及到多個政府部門在人員、時間、地點以及工作流程上的通力配合，如何協(xié)調(diào)好各個部門，以最低的成本帶給市民最方便的服務(wù)是一站式服務(wù)的重中之重。對于流動人口的管理往往是一站式服務(wù)的“最佳見習(xí)區(qū)”。在社區(qū)工作站、或計劃生育家庭健康指導(dǎo)站等基礎(chǔ)上，建立實行人口登記、計劃生育、勞動就業(yè)和社會保障、民政、教育、衛(wèi)生、綜治、房屋租賃備案及相關(guān)便民辦稅等服務(wù)管理事務(wù)“一站式”受理。實行“多證合一，多措并舉、多位一體”的管理模式。除了服務(wù)窗口和大廳的“一站式”受理外，還有一種形式是電子政府的一站式服務(wù)。所謂電子政府的一站式服務(wù)是以客戶需求為中心，以公共服務(wù)的提供環(huán)節(jié)為關(guān)鍵基點，最大限度滿足企業(yè)和公民的服務(wù)需要，依托政府門戶網(wǎng)站或者行政服務(wù)中心，通過整合政府相關(guān)部門的業(yè)務(wù)活動，為公眾提供便捷、一體化的服務(wù)。這種以增進(jìn)服務(wù)效能為核心的業(yè)務(wù)流程設(shè)計超越現(xiàn)有的政府體制結(jié)構(gòu)的限制，目的在于通過相關(guān)部門協(xié)作，將相關(guān)部門的活動集中到一個業(yè)務(wù)處理平臺上，追求某一項政府業(yè)務(wù)效能最大化。[15]政府在處理事務(wù)時，首先需要保證審批流程的流暢。在構(gòu)建的過程中，有許多需要注意的問題：首先，首要因素是政府領(lǐng)導(dǎo)者。建立電子政府一站式服務(wù)，就是改革現(xiàn)有的政府模式，這就要求領(lǐng)導(dǎo)者有足夠的決心和魄力，并且了解一站式服務(wù)的相關(guān)流程，還能夠調(diào)動手下人的積極性，這樣才能給電子政府一站式服務(wù)提供先決條件。其次，信息系統(tǒng)的建設(shè)。電子政府一站式服務(wù)通過運(yùn)用電子信息技術(shù)，建立新興電子政府公共管理模式，它包括過程集成模式、后臺信息共享模式和前臺混合運(yùn)行模式。這些都離不開信息系統(tǒng)的建設(shè)。[16]最后，是跨部門的政務(wù)協(xié)同。要求政府在追求管理服務(wù)整體效能過程中突破組織隔閡、通過資源共享,實現(xiàn)跨組織流程的對接和整合,最終形成一體化的政務(wù)處理。#p#分頁標(biāo)題#e#
2.一卡通
隨著近幾年的發(fā)展，“城市一卡通”的功能不斷擴(kuò)展，從起初的公共交通運(yùn)輸支付已經(jīng)擴(kuò)展到公用事業(yè)的收費，如水電費、煤氣費等，以及醫(yī)療保險、社會保險、商業(yè)保險等保險費用繳納；在一些指定的超市內(nèi)實施小額消費支付；個人和企事業(yè)信用檔案管理；停車場收費；企業(yè)員工考勤管理；門禁等等方面。建設(shè)“城市一卡通”工程的具體做法是，在現(xiàn)有醫(yī)保卡功能基礎(chǔ)上，增加養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險以及其他公共服務(wù)的相關(guān)功能，以居住證為基礎(chǔ)，推行“一卡通”服務(wù)。在“城市一卡通”具體運(yùn)作過程中，要解決幾個關(guān)鍵問題：其一，要有一個專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和好的規(guī)劃、周密的實施方案。由于“一卡通”的功能涉及到社會生活中的方方面面，因此必須建立一個專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來從宏觀上對整個工程建設(shè)進(jìn)行管理和調(diào)控。其二，圍繞“一卡通”的相關(guān)職能部門要通力協(xié)作，依據(jù)政府的指導(dǎo)方針和統(tǒng)一政策共同行動。其三，除了管理和組織層面的問題，“一卡通”還需要先進(jìn)成熟的技術(shù)和產(chǎn)品。[18]
3.一個公共服務(wù)平臺
我國現(xiàn)在電子政務(wù)的發(fā)展基本上處于第二階段，并開始向第三階段過渡，也就是說，目前我國的電子政務(wù)在向雙向互動和事務(wù)處理階段過渡。在這個過渡過程中，需要多方面的舉措來保障平穩(wěn)過渡并且達(dá)到一個理想的效果。主要包括：第一，優(yōu)化電子政務(wù)管理體制。也就是要建立政府首席信息官制度（ChiefInformationOffi鄄cer）。CIO制度起源于美國，政府每一級機(jī)構(gòu)中設(shè)立一名主管政府信息化工作的高級官員，從高層上全面負(fù)責(zé)本部門電子政務(wù)的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行以及信息資源的管理、開發(fā)和利用，直接參與最高決策的管理；各信息官定期向上一級首席信息官匯報工作，并聽從上一級信息官的指揮和協(xié)調(diào)，從而形成了嚴(yán)密的組織架構(gòu)和專人管理體制，[20]保障電子政務(wù)的順利開展。第二，建立以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的電子政務(wù)績效管理體系。第三，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)模式和運(yùn)營機(jī)制的研究。在電子政務(wù)的建設(shè)方面，國外有很多值得參考和借鑒的模式，但照搬照抄決不是一個好的選擇，要根據(jù)中國的實際情況，因地制宜。第四，優(yōu)化電子政務(wù)公共服務(wù)的實現(xiàn)方式。[21]也就是要科學(xué)的設(shè)計政府公共服務(wù)的網(wǎng)站，除了網(wǎng)站的形式外，拓寬實現(xiàn)方式，比如近來比較受關(guān)注的移動電子政務(wù)和在線定制服務(wù)。第五，構(gòu)建電子政務(wù)信息安全體系。網(wǎng)絡(luò)安全是如今國家安全、社會安全的一個重要部分，各項政務(wù)上網(wǎng)后，如何才能保障這些信息的機(jī)密性、完整性是電子政務(wù)的重要內(nèi)容，要建立一個完善的安全體系，以保障電子政務(wù)能夠順利持續(xù)的運(yùn)行下去。第六，完善國家關(guān)于電子政務(wù)的立法。保障各項政事在法律的框架下運(yùn)行，保證公民的權(quán)利和社會的穩(wěn)定。[22]我國實施的具體做法是，在市民卡和電子政務(wù)綜合信息交換平臺基礎(chǔ)上，整合各社區(qū)網(wǎng)站，建立“社區(qū)信息化服務(wù)平臺”，通過資源整合，實現(xiàn)政府各部門、居民、企業(yè)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，建成個人基礎(chǔ)信息庫，進(jìn)行“網(wǎng)上行政服務(wù)”，為市民提供“一站式”，簡化市民辦理公共事務(wù)的流程，提高政府提供公共服務(wù)的效率，為廣大居民提供方便、快捷、實用的多樣化服務(wù)。
4.不斷進(jìn)行公共產(chǎn)品創(chuàng)新
結(jié)合我國目前的情況，政府公共產(chǎn)品的創(chuàng)新幾個舉例：舉例1：政府應(yīng)重視公眾健康服務(wù)項目的創(chuàng)新。目前，政府主要在疾病醫(yī)療方面給予支持，但是對具有全民意義的健康管理預(yù)防服務(wù)創(chuàng)新不足，這尚需引起重視。[24]日益加快的生活節(jié)奏、空氣質(zhì)量的下降、裝修污染等等問題愈發(fā)嚴(yán)重，我國處于亞健康狀態(tài)下的人群越來越多。這種亞健康狀態(tài)不僅僅表現(xiàn)在身體上，同時也包括心理上的亞健康。因此，關(guān)注全民的健康狀況將是政府的一項重要任務(wù)，也是政府提供新的公共產(chǎn)品的一個新方向。具體來說，政府可以針對全民與社區(qū)，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)針對社區(qū)的居民實施公共健康服務(wù)創(chuàng)新，如提供健康普查、免疫接種、健康教育普及等等新的公共服務(wù)。舉例2：設(shè)立長期護(hù)理保險服務(wù)項目。自1999年中國步入人口老齡化以來，老齡化加速發(fā)展，并日益呈現(xiàn)老年人口基數(shù)大、增長快，高齡化、空巢化趨勢明顯，需要照料的失能、半失能老人比例呈高發(fā)態(tài)勢。截至2009年底，中國1.67億老年人中，80周歲及以上的高齡老人1,899萬。并且每年以近800萬的速度在增加，因此，解決老年人的護(hù)理成為當(dāng)務(wù)之急。借鑒韓國、日本等國的經(jīng)驗，設(shè)立長期護(hù)理保險將是一個行之有效的解決之道。至于如何解決長期護(hù)理保險的資金，各國采取了不同的措施。德國長期護(hù)理保險完全是由投保人提供資金，而日本長期護(hù)理保險的資金來源包括45%稅收、45%保險費和10%自付，韓國的長期護(hù)理保險則是采用社會保險注資的方法。[25]根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，老齡人口眾多，將資金壓力全部交給國家是不現(xiàn)實的。長期保險的資金來源可同現(xiàn)行的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保險采取同樣的形式，由個人和社保資金共同支持。在一個人獲得長期護(hù)理保險金之前，首先要通過資格審查。根據(jù)不同的身體狀況提供不同級別的長期護(hù)理服務(wù)和長期護(hù)理保險金。這些長期護(hù)理機(jī)構(gòu)采取由私人提供，國家給予補(bǔ)助的形式。但國家必須對這些機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、服務(wù)狀況進(jìn)行有效的監(jiān)管，以保障護(hù)理服務(wù)質(zhì)量。
融合創(chuàng)新
融合概念的提出始于技術(shù)融合。美國學(xué)者Rosenberg于1963年提出了技術(shù)融合的概念。他在對美國機(jī)械工具產(chǎn)業(yè)演變的研究中，將機(jī)械工具出現(xiàn)的過程，即相似的技術(shù)應(yīng)用于不同產(chǎn)業(yè)的過程，稱為技術(shù)融合。而后，麻省理工學(xué)院的Negrouponte用3個圓圈來描述計算、印刷和廣播三者的技術(shù)邊界，并認(rèn)為3個圓圈的交叉處將會成為成長最快、創(chuàng)新最多的技術(shù)領(lǐng)域。[26]融合是相互交叉、融為一體的過程，在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中，兩種或幾種業(yè)務(wù)的融合必然導(dǎo)致服務(wù)創(chuàng)新的產(chǎn)生，很多生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新都來自于業(yè)務(wù)間的融合。有學(xué)者在研究歐洲銀行保險業(yè)的發(fā)展時總結(jié)出業(yè)務(wù)融合產(chǎn)生的幾種新型關(guān)系，一是銷售階段，主要特點是協(xié)議合作關(guān)系，合作內(nèi)容只是單純的銷售；二是戰(zhàn)略聯(lián)盟階段，特點是獨立主體之間的戰(zhàn)略合作關(guān)系，合作走向長期化、穩(wěn)定化，它也為更高層次的合作創(chuàng)造了條件；三是股權(quán)滲透階段，特點是以資本利益為基礎(chǔ)的合作，股權(quán)滲透，風(fēng)險共擔(dān)，使得銀保合作具有持續(xù)的推動力；四是一體化階段，特點是集團(tuán)內(nèi)一體化經(jīng)營，集團(tuán)通過股權(quán)控制來對子公司進(jìn)行資本調(diào)度，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提升整體競爭力。[27]這四種關(guān)系是層層推進(jìn)的，融合的好處和融合創(chuàng)新效率遞增。當(dāng)融合發(fā)展到一定程度就將向下一種關(guān)系轉(zhuǎn)換，從而帶來更高效的服務(wù)。[28]從生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)推及至公共服務(wù)業(yè)也是如此，在加快公共服務(wù)的理念、服務(wù)模式以及服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新的同時，更關(guān)鍵的是要推進(jìn)公共服務(wù)與金融業(yè)、物流服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、科技服務(wù)等的融合創(chuàng)新，使雙方在新型的關(guān)系、聯(lián)盟關(guān)系、合資關(guān)系和一體化關(guān)系的基礎(chǔ)上相互參與新產(chǎn)品的開發(fā)，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。#p#分頁標(biāo)題#e#
1.社會保障項目的融合創(chuàng)新
社會保障項目融合創(chuàng)新的切合點在于社會保險與商業(yè)保險的融合。社會保險與商業(yè)保險融合創(chuàng)新是指在社會保障體系中充分發(fā)揮商業(yè)保險的補(bǔ)充作用。社會保險是在傳統(tǒng)商業(yè)保險的基礎(chǔ)上，在近代特殊的歷史和社會背景下在歐洲出臺的。社會保險是政府舉辦的，由社會集中建立基金。它為勞動者提供最基本的保障，這種保障具有低水平、廣覆蓋的性質(zhì)，并且有一定的保障范圍。不同于社會保險這種廣泛性，商業(yè)保險則可以針對不同客戶的不同需求，提供多層次、特殊的保險產(chǎn)品，而且商業(yè)保險具有較成體系的保險原理和技術(shù)。[29]商業(yè)保險與社會保障都是人類應(yīng)對自身生活風(fēng)險的風(fēng)險管理機(jī)制，但商業(yè)保險是基于追逐投資收益的市場交易行為，社會保障則是為了解除國民后顧之憂并促進(jìn)社會公平的法定保障。具體來講，商業(yè)保險與社會保障之間是一種替代關(guān)系、補(bǔ)充關(guān)系以及合作關(guān)系。[30]（1）替代關(guān)系。首先，在財產(chǎn)保險方面，主要是財產(chǎn)損失保險會發(fā)生對社會保障中的災(zāi)害救助的替代效應(yīng)及雇主責(zé)任保險發(fā)生對社會保險中的工傷保險的替代效應(yīng)；其次，在人身保險方面，主要是醫(yī)療保險及企業(yè)年金具有替代效應(yīng)，即商業(yè)保險與社會保險中的醫(yī)療保險具有相互替代關(guān)系，社會保障體系中的企業(yè)年金能夠替代商業(yè)保險中的團(tuán)體養(yǎng)老保險。（2）補(bǔ)充關(guān)系。商業(yè)保險與社會保險互為補(bǔ)充早已在學(xué)術(shù)界成為一種共識。商業(yè)保險與社會保險的互補(bǔ)關(guān)系主要體現(xiàn)在承保對象、業(yè)務(wù)范圍、補(bǔ)償水平等方面。（3）合作關(guān)系。除了上述替代關(guān)系與補(bǔ)充關(guān)系外，商業(yè)保險與社會保障之間其實還需要建立合作關(guān)系。在防災(zāi)救災(zāi)與災(zāi)害救助、災(zāi)害救援、應(yīng)急等防災(zāi)防損方面，商業(yè)保險與政府救災(zāi)可以互相補(bǔ)充、互為支持。在經(jīng)營技術(shù)如數(shù)理計算、資產(chǎn)運(yùn)用、繳費記錄管理、養(yǎng)老金支付、保險信息等方面也需要相互支持，如生命表不僅是人壽保險的技術(shù)支撐依據(jù)，也應(yīng)當(dāng)是社會養(yǎng)老保險的技術(shù)支撐依據(jù)。
要充分發(fā)揮和利用社會保障與商業(yè)保險之間的關(guān)系，將二者融合起來進(jìn)行創(chuàng)新，社會保險與商業(yè)保險實現(xiàn)融合，便可吸取對方的長處，滿足公民多方面的需求，為公民提供充分的經(jīng)濟(jì)保障，使保險保障不僅具有高覆蓋、平民性，還可提供全面的系統(tǒng)的保障，并運(yùn)行機(jī)制、精算技術(shù)、投資渠道拓展社會保障空間。（1）實施方式上的融合創(chuàng)新。保險公司可以考慮將社會保險的強(qiáng)制原則融入商業(yè)保險部分產(chǎn)品的經(jīng)營中。在政府的引導(dǎo)下，商業(yè)保險公司可以考慮對一些嚴(yán)重影響人們正常生活的風(fēng)險實行強(qiáng)制保險。（2）保險對象上的融合創(chuàng)新。社會保險本應(yīng)覆蓋全體國民，但是我國的社會保險體制并不健全，其覆蓋面還相對較窄，社會保險的主要對象是工薪階層，而農(nóng)民如今并沒有真正得到社會保險的保障，這是一個很大的市場缺口。這就為商業(yè)保險提供了廣闊的平臺。但是傳統(tǒng)商業(yè)保險的保費對于農(nóng)民來說還相對較高，這就要求保險公司參考社會保險中的一些經(jīng)驗，開發(fā)一些面向農(nóng)民、社會中低收入人群的保險產(chǎn)品，這對于保險公司擴(kuò)展業(yè)務(wù)量，提高市場占有率具有積極的作用。（3）保障程度上的融合創(chuàng)新。社會保險只能保障人們最基本的生活水平，而商業(yè)保險則能在更高的程度上為那些渴望獲得更多保障的人們提供服務(wù)。在社會上，每個人的需求不同，每個人的經(jīng)濟(jì)條件也不同，有的人在享受了基本的社會保險以后，還希望得到更高層次、更切合自身情況的保險產(chǎn)品。此時就需要商業(yè)保險公司為他們提供服務(wù)，可見這兩類保險也可以在保障程度上達(dá)到一定的融合。（4）資金營運(yùn)上的融合創(chuàng)新。社會保險基金巨大，但投資渠道很狹窄，這導(dǎo)致了社會保險資金營運(yùn)的低效率，嚴(yán)重影響了社會保險基金的保值增值，增加了政府財政的負(fù)擔(dān)。而商業(yè)保險公司是利潤導(dǎo)向型的，他們的投資業(yè)務(wù)收入占到了總收入的很大比例，例如有些商業(yè)保險公司雖然在保險業(yè)務(wù)上是虧損的，但其在投資業(yè)務(wù)上的盈利不但可以彌補(bǔ)虧損而且還可以為公司創(chuàng)造很多的利潤，提升公司的價值。社會保險則可以借鑒商業(yè)保險在資金運(yùn)作上的經(jīng)驗，實現(xiàn)社保基金的保值增值，緩解政府的財政壓力。
2.公租房、廉租房服務(wù)與房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)的融合
為了控制日益上漲的房價，我國政府在經(jīng)歷較為失敗的經(jīng)濟(jì)適用房政策后，提出了公租房、廉租房等保障性住房的建設(shè)，以求降低市場上對商品房的剛性需求，從而控制房價并且最大程度上解決中低收入人群住房難的問題，達(dá)到“居者有其所”的最終目的。2012年的政府工作報告中指出，2012年要完成1,000萬套保障性住房建設(shè)。目前，我國保障性住房建設(shè)的瓶頸在于融資難的問題。如何促進(jìn)保障性住房這項公共服務(wù)與房地產(chǎn)行業(yè)以及金融行業(yè)的融合創(chuàng)新，是使保障性住房得以順利實施的關(guān)鍵所在，可以從以下幾個方面進(jìn)行融合創(chuàng)新：第一，政府為了吸引房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行此類非商品房的建設(shè)，對于建設(shè)用地免收土地出讓金以及相關(guān)稅費，而這部分成本在房地產(chǎn)開發(fā)過程中能夠達(dá)到50%～60%。第二，對于參與過保障性住房建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)商，在其以后的開發(fā)建設(shè)過程中，可以享受相關(guān)的稅費和土地出讓金一定比例的減免。并且在“招、拍、掛”中具有優(yōu)先的權(quán)利等。第三，此類房地產(chǎn)開發(fā)商對城市規(guī)劃和未來發(fā)展方向有一定的事先知悉權(quán)，以便其制定相關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)政策。此外，政府還應(yīng)采取其他一些措施以鼓勵開發(fā)商投身于此項保障性的社會公共服務(wù)業(yè)。第四，在融資渠道上，除了借助房地產(chǎn)開發(fā)商的力量外，還可利用好金融機(jī)構(gòu)的融資能力，集結(jié)社會資金。借鑒新加坡、日本、美國等國的成功經(jīng)驗，比如一些城投公司，通過發(fā)行城投債，利用這部分資金從事投資周期較長、項目收益較低的保障性住房建設(shè)，當(dāng)然，由于保障性住房的低盈利性，也需要政府的一些財政支持。[32]第五，另一個融合點在于房地產(chǎn)信托基金，房地產(chǎn)信托基金是一種證券化的產(chǎn)業(yè)投資基金，通過發(fā)行股票，集合公眾投資者資金，由專門機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理，通過多元化的投資，選擇不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)項目進(jìn)行投資。房地產(chǎn)信托基金由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者。這些都是值得我國政府學(xué)習(xí)和借鑒的。[33]
3.公共服務(wù)與媒體業(yè)的融合
我國的媒體素有“政府喉舌”的稱號，但媒體絕不僅僅是政府的媒體；另一方面，它也是人民的媒體，它是架構(gòu)在政府與人民之間的橋梁。政府要利用媒體宣傳其公共服務(wù)的基本思想、原則、理念以及實施情況，而同時，政府也要從媒體那里得到民意的反饋，從而不斷提高其公共服務(wù)的質(zhì)量。從媒體的角度來看，其高度的社會責(zé)任感是其與生俱來的使命，要發(fā)揮好其在社會公共事務(wù)中的主觀能動性，更好的為社會服務(wù)，與此同時，以敏銳的視角和對公共服務(wù)業(yè)的新聞解讀從而建立起媒介公信力。公共電視的建立是政府開展公共服務(wù)、媒體履行職責(zé)的共同訴求點。公共電視這一概念最早是在西歐廣播電視發(fā)展過程中出現(xiàn)的，它相對于另外兩種形態(tài)———國家電視和商業(yè)電視而存在。與國家電視的政治宣傳訴求和商業(yè)電視的追逐利潤目的不同，公共電視以向大眾提供媒介公共服務(wù)、實現(xiàn)公共利益為根本目標(biāo)。#p#分頁標(biāo)題#e#
服務(wù)方式創(chuàng)新
美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗告訴我們，要創(chuàng)新公共服務(wù)方式，加快發(fā)展定制服務(wù)、短流程服務(wù)和服務(wù)外包等多形式的公共服務(wù)方式。
1.公共服務(wù)外包
公共服務(wù)外包，是指政府將社會管理、公共服務(wù)等技術(shù)性勞務(wù)類事務(wù)，委托給具備條件的企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校或其他組織履行，并支付相應(yīng)報酬的民事法律行為。[35]公共服務(wù)外包在我國起步較晚，最近幾年才開始實踐，但在美國已經(jīng)出現(xiàn)了20多年，美國政府十分重視利用市場這一大資源，加強(qiáng)政府與市場、社會的合作關(guān)系，將公共服務(wù)引入市場化和社會化機(jī)制，實行公共服務(wù)外包的多種方式，比如合同外包、公共服務(wù)購買、政府間協(xié)議、特許經(jīng)營、憑單制、志愿服務(wù)等。[36]寧波和深圳是我國實踐公共服務(wù)外包很早并且很成功的城市，寧波市市長毛光烈在寧波市幾年來實踐的基礎(chǔ)上，分析政府公共服務(wù)外包的優(yōu)勢時指出：“政府公共服務(wù)外包有利創(chuàng)新公共服務(wù)的體制機(jī)制，提高公共服務(wù)的效率和品質(zhì)，建設(shè)服務(wù)型政府；有利于促轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)改善民生與擴(kuò)內(nèi)需保增長的統(tǒng)籌，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展；有利于服務(wù)消費類市場培育、成長，有利于政事、政府與中介組織的分開和管理創(chuàng)新。”[37]可以看出，公共服務(wù)外包這種新的政府服務(wù)方式大有可為。
2.定制服務(wù)
本文認(rèn)為，公共定制服務(wù)就是政府根據(jù)不同公眾的個性化需要，在政府的財政和政策框架允許下，為居民提供不同種類量身定做的公共服務(wù)。它作為基于居民價值創(chuàng)新的戰(zhàn)略思維，是政府提高服務(wù)能力，建設(shè)服務(wù)型政府的有效途徑。個性化定制服務(wù)的核心在于以客戶為中心，這與服務(wù)型政府所倡導(dǎo)的“以公眾為中心”的理念是相一致的，公共定制服務(wù)的客戶正是廣大的公眾，因此，將定制服務(wù)運(yùn)用到政府提供的公共服務(wù)上是合適并且可行的。如何圍繞公眾的個性需求這一核心開展工作是公共定制服務(wù)的成敗所在。第一，要對公眾的需求進(jìn)行獲取和分析。要獲取公眾需求信息，這就需要政府提供收集公共信息的窗口，在網(wǎng)絡(luò)影響深遠(yuǎn)的今天，網(wǎng)絡(luò)無疑是最好的選擇。通過網(wǎng)上留言、人機(jī)互動等等方式收集民眾的信息。在收集到信息后，需要對所收集的信息進(jìn)行分類和加工整理，從中分析出不同身份背景、階層、年齡的公眾所需要的不同類型的需求，并以此作為提供定制服務(wù)的基礎(chǔ)。第二，公眾的心理行為分析。公眾心理和行為研究是做好公共服務(wù)的基點，也是開展好公共定制服務(wù)的前提。服務(wù)提供者應(yīng)通過了解用戶的愛好、興趣和需要，根據(jù)公眾的有關(guān)心理和行為等特點調(diào)整服務(wù)內(nèi)容，不斷推出針對不同公眾群的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。第三，公眾服務(wù)效果評價信息的收集和測評。服務(wù)效果評價，也稱為用戶滿意度，是現(xiàn)代服務(wù)管理的一項重要指標(biāo)。公眾對公共服務(wù)進(jìn)行的評價，直接反映其對服務(wù)的認(rèn)同程度，具有其他指標(biāo)所難以替代的優(yōu)勢，關(guān)系到服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)和完善。公眾反饋的評價信息可以使政府及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，通過對來自公眾的信息服務(wù)利用數(shù)據(jù)的進(jìn)一步挖掘分析，可以掌握公眾的服務(wù)需求與利用變化規(guī)律，提升公共定制服務(wù)的質(zhì)量。因此政府要開辟多種途徑方便公眾反饋服務(wù)效果評價信息。第四，以社區(qū)為基本單位建立不同類型的公眾數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫中應(yīng)包含公眾的一些個人信息以及其所需要的公共服務(wù)。數(shù)據(jù)庫的建立能夠方便政府部門有針對性的提供公共定制服務(wù)。
3.短流程服務(wù)
短流程最早應(yīng)用于工業(yè)生產(chǎn)中，是指在生產(chǎn)過程中減少一些不必要的步驟，從而減少生產(chǎn)時間，提高生產(chǎn)效率。而所謂的短流程服務(wù)，就是精簡服務(wù)流程，省略中間環(huán)節(jié)，由服務(wù)商直接提供給最終消費者的服務(wù)方式。在公共服務(wù)中，按照對最終客戶產(chǎn)生價值可以將組織中的活動分為兩類。一是增值活動，即能夠為服務(wù)對象帶來價值的活動；二是不增值的活動，公共服務(wù)中的不增值活動往往是由于勞動分工造成流程斷裂而產(chǎn)生的協(xié)調(diào)活動，執(zhí)行這些活動本身對于客戶價值的實現(xiàn)沒有貢獻(xiàn)。[41]短流程服務(wù)的目的正是要剔除掉公共服務(wù)中不必要、不增值的活動，并且要確保增值活動流暢高效的進(jìn)行。主要做法有服務(wù)簡化和服務(wù)集成。其中，簡化是指在已有的過程中刪除那些不必要或不增值的活動，合并某些活動，從而使活動數(shù)目減少，活動之間的聯(lián)系也減少。這樣使得辦理業(yè)務(wù)、享受公共服務(wù)更加省時、便利。而服務(wù)集成是指通過計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)，建立公用數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成，利用過程的處理規(guī)則實現(xiàn)活動與活動之間的相互協(xié)調(diào)和配合，以形成一個真正的統(tǒng)一體。
公共服務(wù)的短流程方式有諸多先進(jìn)之處，首先，它可以提高公共服務(wù)的效率，居民在享受公共服務(wù)時可以一步到位，而不需要經(jīng)過眾多中間環(huán)節(jié)。其次，居民直接面對政府可以提高服務(wù)質(zhì)量。政府可以在第一時間掌握第一手資料，了解市民的問題，盡快解決問題。也可防止由于中間商的私心使得公共服務(wù)無法落在實處。沒有了中間商和中介機(jī)構(gòu)大大減少了服務(wù)成本，節(jié)約財政開支。很多省市已經(jīng)踐行了公共服務(wù)的短流程模式，如“一站式服務(wù)”、公共信息平臺的構(gòu)建都屬于短流程的公共服務(wù)模式的基礎(chǔ)。積極探索其它形式的短流程公共服務(wù)模式，將公共服務(wù)創(chuàng)新落在實處。
結(jié)論
公共服務(wù)創(chuàng)新是滿足不斷增長的公眾需求的必然選擇，是提高政府服務(wù)能力的必由之路，是建設(shè)和諧社會的內(nèi)在保證，也是增強(qiáng)政府執(zhí)政水平的核心要求，是構(gòu)建服務(wù)型政府最有效的途徑。體制與機(jī)制、技術(shù)以及服務(wù)方式是構(gòu)成政府公共服務(wù)體系的重要部分，缺一不可。我國公共服務(wù)無論是體制、技術(shù)還是服務(wù)方式上都存在著不完善、陳舊落后的地方。而公共服務(wù)創(chuàng)新有多條路徑可循，包含體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、融合創(chuàng)新和服務(wù)方式創(chuàng)新等等。改變我國傳統(tǒng)政府模式，滿足公眾的新需求，提供更加完善、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，就需要政府結(jié)合具體情況，因地制宜地將這幾種途徑結(jié)合起來進(jìn)行改革和創(chuàng)新，不斷提高公共服務(wù)水平。
本文作者：陳樹文 李佳 姜照華 單位：大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)院