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摘要：我國自改革開放以來，相繼出臺了一系列有關(guān)社會保障的法律法規(guī)，使社會保障的覆蓋范圍逐漸從城鎮(zhèn)擴大到農(nóng)村，學(xué)術(shù)界關(guān)于城鄉(xiāng)社會保障一體化的實現(xiàn)一直是一個比較有爭論的研究課題。對于學(xué)術(shù)界的各種觀點、意見和建議的大量文獻研究，本文分別從構(gòu)建、可行與不可行三個方面進行歸納。

關(guān)鍵詞：社會保障；城鄉(xiāng)；一體化

長期以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展大體上存在二元結(jié)構(gòu)，即一條以城鎮(zhèn)為主的工業(yè)化經(jīng)濟發(fā)展道路，和一條以鄉(xiāng)村為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟一體化的趨勢明顯，相應(yīng)地在社會保障方面也出現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的呼吁之聲。

一、關(guān)于城鄉(xiāng)社會保障一體化的爭論

黃昕欣在《建立城鄉(xiāng)一體化社會保障制度研究》中提到，我國現(xiàn)行的社會保障制度依托在戶籍制度之上，王增文在《新型城鎮(zhèn)化背景下中國城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展路徑研究》中就明確提到，要縮小城鄉(xiāng)社會保障之間的差距，就需要淡化戶籍制度，以此來提升城鄉(xiāng)社會保障一體化的進程。我國自2014年取消戶籍限制以來，經(jīng)濟不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)的社會保障體系逐步趨于完善，而鄉(xiāng)村的社會保障卻是停在改革的十字路口、搖擺不前，實現(xiàn)社會保障一體化的呼聲日益高漲。對此，一批學(xué)者在結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上提出了各自不同的見解。

（一）城鄉(xiāng)社會保障一體化的觀點

胡傳玲通過分析新中國成立以后我國建立的超越經(jīng)濟發(fā)展水平的社會保障制度引發(fā)的弊端，認(rèn)為即使勉強建立了城鄉(xiāng)社會保障一體化的模式，也會因資金問題而產(chǎn)生嚴(yán)重后果。[1]張心田在《我國城鄉(xiāng)社會保障有哪些差異，如何統(tǒng)一？》中就明確指出，我國農(nóng)村地區(qū)因為配套基礎(chǔ)設(shè)施不健全，相關(guān)的財政投入根本無法落實，城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)舉步維艱。吳麗麗在《城鎮(zhèn)化進程中社會保障的城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌研究》中分析，落實城鄉(xiāng)社會保障一體化不僅要解決好進城務(wù)工人員的社保問題、社保資金籌措問題等，還需要做好城鄉(xiāng)社會保障制度的制度銜接等一系列工作。劉景艷和鄒夢陽在《河北省城鄉(xiāng)一體化過程中發(fā)展城市經(jīng)濟的問題及對策研究》中指出，當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)還存在城市規(guī)模偏小、開放程度不高、城鄉(xiāng)一體化配套制度不健全等問題，城鄉(xiāng)社會保障一體化任重道遠(yuǎn)。

（二）城鄉(xiāng)社會保障一體化的折中觀點

章靈杰在《城鄉(xiāng)一體化背景下的新農(nóng)村建設(shè)研究》中提出，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化可先從完善醫(yī)保制度著手，通過加強改革力度和資金支持，不斷縮小城鄉(xiāng)公民醫(yī)保待遇。康蕊和呂學(xué)靜在《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化》中也很支持這種觀點，認(rèn)為實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化可以有效推進城鄉(xiāng)社會保障的一體化。李迎生提出，選擇“小保障”進行社會保障制度改革將對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化具有一定的可能性。[2]胡揚名和李濤在《共享發(fā)展理念下城鄉(xiāng)社會保障一體化研究》中通過分析現(xiàn)行二元社會保障存在的一些問題，認(rèn)為要實現(xiàn)社會保障一體化可以從立法、財政、制度整合以及信息化建設(shè)等方面入手。鄭功成在研究了我國國情的基礎(chǔ)上認(rèn)為，可以將建立城鄉(xiāng)社會保障一體化模式作為我國的一個長期發(fā)展目標(biāo)，而不應(yīng)該作為近期統(tǒng)籌發(fā)展的出發(fā)點。

（三）贊同城鄉(xiāng)社會保障一體化的觀點

楊玉民認(rèn)為，市場經(jīng)濟要求建立統(tǒng)一的國內(nèi)市場和勞動力市場，與此相適應(yīng)，也要建立統(tǒng)一的社會保障制度和社會保障基金。[4]杜樂其在《社會保障城鄉(xiāng)一體化的“立法”路徑分析》中通過對目前社會保障制度的現(xiàn)狀分析，認(rèn)為制定一體化的社會保障制度是逐漸消除二元結(jié)構(gòu)社會保障體制的理性選擇，并提出從效率與公平、“彈性原則”、基本法與單行法以及國際化與本土化等多維度破解城鄉(xiāng)社會保障一體化立法難題。景天魁提出現(xiàn)階段在推進城鄉(xiāng)社會保障一體化方面條件已經(jīng)成熟，而且宜早不宜遲，只要想做，辦法總是有的。[5]熊金才和蔡才昂在《社會保障城鄉(xiāng)一體化的路徑選擇》中認(rèn)為，當(dāng)前的社會保障制度只要做到初期重點突破、中期整合銜接、終期城鄉(xiāng)并軌，并根據(jù)各地特色做好符合社會類型和社會結(jié)構(gòu)的具體規(guī)劃，就可以實現(xiàn)社會保障一體化。

二、落實城鄉(xiāng)社會保障一體化需要解決的一些問題

城鄉(xiāng)社會保障一體化并不是一蹴而就的，所以在具體實施過程中就會面臨一些挑戰(zhàn)和亟待解決的問題。

（一）失地農(nóng)民的社會保障基金籌集問題

馬馳、張榮認(rèn)為，失地農(nóng)民的社會保障基金應(yīng)來源于土地補償安置費及土地轉(zhuǎn)用后的增值收益。并且認(rèn)為失地農(nóng)民之后享有的社會保險、醫(yī)療保險以及失業(yè)補助等方面的資金都來源于社保基金的增值收益。[6]朱贈羽在《我國城鄉(xiāng)一體化社會保障的問題與對策》中建議，完善對農(nóng)村社會保障的財政投入，可以通過發(fā)展地區(qū)特色經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟或者社會募捐等形式來開拓資金來源。楊盛海和曹金波認(rèn)為，失地農(nóng)民的社會保障基金可以來源于政府、土地開發(fā)中的增值收益以及農(nóng)民出一部分。[7]陳信勇、藍(lán)鄧駿認(rèn)為，應(yīng)該為失地農(nóng)民設(shè)立社會保障專項基金。

（二）進城農(nóng)民工的社會保障模式

對進城農(nóng)民工的社會保障研究中，學(xué)者們大體將農(nóng)民工劃分為三類：一是進城以后有穩(wěn)定收入的農(nóng)民工；二是進城之后無穩(wěn)定收入的農(nóng)民工；三是城鎮(zhèn)農(nóng)民工自主經(jīng)營者。針對這三類農(nóng)民工，學(xué)者們也提出了三種社會保障模式。第一種模式是將有穩(wěn)定收入的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，讓他們享受到與城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會保障。[9]楊海蓉在《農(nóng)民工失業(yè)率與就業(yè)保障關(guān)系探討》中提出，為保障農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益,需要完善勞動力調(diào)查制度、農(nóng)民工社會保障制度、深化戶籍制度改革、大力扶持民營企業(yè)的發(fā)展，盡快確立農(nóng)民工的國民待遇。第二種模式是針對已經(jīng)進入城市，但還沒有穩(wěn)定收入的農(nóng)村人口，可以建立一種專門的農(nóng)民工社會保障體系，具體包括工傷保險、大病保險和養(yǎng)老保險等。[10]孫甲在《城市“臨時工”社會保障問題探析》中通過對城市“臨時工”面臨各種社會問題的分析，從加強“臨時工”自身素質(zhì)、進行企業(yè)培訓(xùn)、政策立法等角度提出建議。第三種模式主要是針對城鎮(zhèn)農(nóng)民工自主經(jīng)營者，因為沒有雇主向他們的個人賬戶注入社會保險資金，所以他們的社會保障費用需要自己繳納，也可以通過購買商業(yè)保險的方式來解決，同時政府應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)难a貼。

（三）農(nóng)村留守兒童和老人的養(yǎng)老問題

張紅霞指出，當(dāng)前我國農(nóng)村普遍存在的一個問題就是：父母或一方外出務(wù)工，將子女交給父母或祖父母甚至無人監(jiān)護，由此會產(chǎn)生兒童不同程度的心理問題，這對他們的成長和身心健康造成了許多不利的影響。首先導(dǎo)致的是兒童家庭教育的缺失，其次是兒童的生活質(zhì)量沒有保障，比如醫(yī)療、營養(yǎng)和成長方面所需的物質(zhì)條件。除此之外，農(nóng)村由于基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，對留守兒童的安全也會造成一定的影響。[12]朱習(xí)、李蔓婷認(rèn)為，農(nóng)村留守兒童問題首先需要政府完善相關(guān)的法律法規(guī)，以此來提高農(nóng)村留守兒童的保障水平；其次，要改革戶籍制度，打破城鄉(xiāng)二元制，使進城務(wù)工人員享有與城市居民同等的社會權(quán)利，使其子女享有同等受教育和醫(yī)療的權(quán)利，這樣孩子就可以跟隨父母進城；除此之外，還需要改善農(nóng)村教育水平，政府要為農(nóng)村留守兒童制定特殊政策，如免收學(xué)雜費等，加強農(nóng)村的安全教育宣傳和做好防護措施也是很有必要的；最后，農(nóng)村留守兒童是一個社會問題，可以通過媒體提升社會關(guān)注度，發(fā)動社會力量來做好農(nóng)村留守兒童社會保障的資金籌集工作。[13]與農(nóng)村留守兒童同樣嚴(yán)峻的社會問題，就是農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老問題。謝敏指出，由于農(nóng)村留守老人的主要供養(yǎng)者和生活照料者——進城務(wù)工人員都不在身邊，加上年邁又缺少勞動力，生活不能自理，他們的生活來源主要是依靠進城務(wù)工子女的贍養(yǎng)費。對于那些孝順和有穩(wěn)定收入的進城務(wù)工子女來說，他們的父母自然是可以頤養(yǎng)天年了。但是對于本身在城市就沒有穩(wěn)定工作，自己生存都成問題，甚至是不孝順的子女來說，他們的父母生活處境就成了問題。[14]孫鵑娟認(rèn)為，政府可以發(fā)揮作用，建立一個農(nóng)村留守老人互助保障機制。發(fā)動各級鄉(xiāng)政府和村委會積極組建，考慮從財政收入中拿出部分資金用以建設(shè)農(nóng)村留守老人服務(wù)站，并以此展開互助醫(yī)療、生活照料、法律援助、文化娛樂等服務(wù)項目。

三、城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)中的政府責(zé)任落實

總的來說，城鄉(xiāng)社會保障一體化的建設(shè)，政府是主導(dǎo)，也是核心。沒有政府的政策支持，基層的社區(qū)和群眾是無法推進這一項目的進程的。李景韜認(rèn)為，政府要在城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌建設(shè)中保證制度供給、提供財力支撐，管理和監(jiān)督社會保障機構(gòu)。[16]就是說，政府除了要給以相應(yīng)的制度支持外，還需要動用一部分財政收入，并且擔(dān)任管理者和監(jiān)督者的角色。在確立農(nóng)民工的工商保險制度時，政府應(yīng)承擔(dān)起制度設(shè)計和依法強制推行的責(zé)任；在建立農(nóng)民工的大病或疾病住院保障機制方面，政府的責(zé)任主要是制度規(guī)范、組織管理，必要時給以適當(dāng)?shù)呢斦龀帧17]在構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度方面，政府應(yīng)提供制度框架和推進策略，建立管理體制和監(jiān)管機制，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增值，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的社會環(huán)境等重要職責(zé)。政府應(yīng)克服困難，加大中央財政對社會保障制度建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度。否則，單純依靠農(nóng)村集體、社區(qū)或農(nóng)民個人的力量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化社會保障模式的可能性只會越來越小。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)社會保障一體化體系的建設(shè)是一個循序漸進的過程，它需要動用的是整個社會的資源和力量。既需要政府的政策和財政支持，也需要城鄉(xiāng)基層單位的推進和落實，同時也需要動用一定的教育資源進行相應(yīng)的素質(zhì)能力培訓(xùn)和提升。這是一個任重道遠(yuǎn)的建設(shè)過程。

作者:韓寶徽 單位:安徽大學(xué)管理學(xué)院