作者：宋暖 單位：天津商務職業學院

本研究認真分析高等職業院校教師職稱評審過程中存在的問題，結合多年來從事師資管理工作的實踐，對高職院校教師職稱評聘工作進行了深入的探討，提出具有可操作性的方法與建議，從而為科學地建立高職院校教師專業技術職稱評審指標體系的框架提供研究基礎。

一、高職院校教師職稱評聘中存在的問題

結合多年來在人事部門從事師資管理工作，具體參與、組織、實施教師職稱評聘工作的經歷與實踐，有以下幾點體會。

1.高職院校尚未完全實行專業技術職務評聘制度。教師職務是根據學校所承擔的教學、科研工作等任務需要所設置的有明確職責、任職條件和任職期限的工作崗位。職稱即專業技術職務任職資格是一種等級稱號，是對教師過去學術成就、工作能力的評價和承認，是通過專業評審組評審或者考試取得的，是終身的。評只解決了資格問題，只有聘上才能享受相應待遇，但目前在大部分高職高專院校里沒有完全實行真正意義上的聘任制，評上就等于聘了，實行的是終身制，而不是真正意義上的聘任制。這就使得一部分教師崗位意識淡漠，職務、職稱概念模糊，以為評上職務任職資格（職稱）就終身擁有了該職務。由于這些錯誤的觀念，導致部分人將工作的重心放在評前的努力上，而一旦得到晉升就感到萬事大吉，原有的那種熱情和動力就銷聲匿跡了，尤其是評上正高級職稱后，更變得不思進取，這大大阻礙了高等職業教育事業的發展，失去了專業技術職務的聘任制對人才的激勵作用和對競爭機制的促進作用的原有意義。

2.沒有形成符合高職院校教育特色的職稱評定體系。高等職業教育培養社會生產、管理、服務一線的應用型和技能型人才，教師必須是既有豐富的專業知識又有較強專業實踐能力的“雙師型”教師，必須具備學習新知識的能力、較強的教學研究能力和教學創新能力、較強的專業實踐和操作能力、較強的科學研究能力及社會交往與人際溝通能力，對其能力素質的要求是與普通高等院校教師不同的。目前，天津市高職院校教師職稱評審的文件依據仍然使用2001年出臺的普通高校和成人高校教師職稱評審文件，尚沒有出臺獨立的高職教師評審文件。雖然部分院校結合本校實際情況和天津市人事局、教委的相關文件精神制定了本校的教師職稱評定方案，但還是參照普通高校和成人高校的評審條件進行。在高職教師職稱評定的具體實施中，完全用普通高校教師職稱評定標準審定高職院校教師的任職資格，這對高等職業院校的教師顯然是有失公正的。這些評審指標過于注重對科研能力的評判，輕教學業績和實踐技能，特別是高級職稱評定過程中，還是在理論教學課和科研項目上進行嚴格的質和量的考察，對于凸顯高等職業技術院校教育特色和理念的實踐技能課往往忽視，建立一整套符合高職院校教師崗位特點的科學合理的評審標準體系勢在必行。

3.缺少科學合理的考核監督評價體系。大多數高職院校，教師通過職稱評審取得相應任職資格予以聘任后，似乎就完成了“歷史使命”，缺少對受聘人員的聘期管理和聘后考核。沒有形成詳細實用的符合高等職業教育體系的考核標準，雖然每年或者每個學期各校都在進行各類人員的考核，但普遍流于形式，考核的結果無法同續聘、解聘、晉升、獎懲等管理措施掛鉤，形成重評審、輕考核，重聘任、輕管理的現象，對專業技術人員無法形成準確的約束力和客觀的評價性，考核的激勵競爭機制無法充分發揮出來，使專業技術人員失去競爭意識和進取精神，不利于隊伍整體的成長與發展。

【摘要】2021年政府工作報告中進一步強調加大“六保”“六穩”工作力度。“六保”“六穩”首要就是保就業、穩就業，就業服務績效審計在總體做好“六穩”工作、落實“六保”任務中起到重要作用。筆者在分析我國內地就業服務績效審計實施現狀后，著重剖析了香港審計署對勞工處開展的就業服務審計項目，并在此基礎上提出了完善新形勢下開展就業服務績效審計工作的幾點建議。

【關鍵詞】香港審計署；勞工處；就業服務；績效審計

一、就業服務績效審計現狀

就業問題近年來一直是政府最關心的民生問題之一，而我國內地審計機關對政府提供就業服務開展的審計工作的內容重點卻相對片面。我國內地就業服務績效審計的形式為融合式，是與財政財務收支審計、專項資金審計和政策跟蹤落實審計等相結合，對提供就業服務的政府部門進行審計；審計重點關注就業政策跟蹤審計和就業補助資金審計，如四川省、河北省審計廳，日照市、淮南市、揚州市審計局等國家審計機關2019年開展的有關就業服務審計工作大都是圍繞“加強就業資金的管理，促進就業政策的落實”的審計目標開展的。而目前國內對就業服務績效審計的相關理論研究，也集中于“穩就業，保就業”政策跟蹤審計和就業專項資金審計，有關就業服務管理和效果審計的研究不多。

二、香港審計署對勞工處就業服務的績效審計

（一）案例背景。勞工處提供的就業服務是香港求職人員就業的一個途徑，該項服務的管理和執行情況與其能否充分發揮作用、促進勞動力市場健康有效運行緊密相關。香港勞工及福利局（勞工處隸屬部門）局長提到，勞工市場短期內預計會維持偏緊狀態。香港審計署對勞工處就業服務進行績效審計，是根據1998年2月11日政府賬目委員會主席提交臨時立法會的《香港特別行政區政府賬目審計工作的范圍--“衡工量值式審計”》進行的，審計署曾開展過兩次就業服務績效審計工作，本案例是其第二次開展的就業服務審計，此次審計于2019年4月1日出具審計報告，即《審計署署長第七十二號報告書》第三章《勞工處提供的就業服務》（香港審計署至今共七十五號報告書）。勞工處提供的就業服務審計報告共86頁，分為引言、為所有求職人員提供的一般就業服務和為有特別需要的求職人員提供的專項就業服務三個部分。此次就業服務審計主要關注了勞工處提供的一般和專項就業服務的效果。

（二）就業服務績效審計目標。香港審計署開展的就業服務績效審計，在總體上以“審查評價勞工處在提供就業服務方面的效率和效果”為一般目標，結合就業計劃、就業服務對信息技術的應用等多方面因素，提出有關促進就業、助力勞動力市場健康運行的建議。相對而言，香港審計署選擇的就業服務績效審計具體目標，是依托于上述一般目標，并針對勞工處所提供的具體就業服務內容制定的。一般就業服務的審計目標和專項就業服務的審計目標是關注這兩種就業服務是否合理，其績效信息的真實性和績效水平的高低，并評價勞工處提供的一般就業服務和專項就業服務的質量、效果和目標實現程度。

【摘要】

在《市場調查報告》教學中，以培養學生職業崗位能力為目標創設職業情境，以項目任務驅動為主要手段精心設計教學過程，運用多種信息化教學手段突破重點、難點，提高教學效果。

【關鍵詞】

市場調查報告；信息化；教學設計

現代社會信息傳播普及并飛速發展，基本的讀寫技能是每一個職業人和社會人必備的基本素質和能力。能不能應付日常生活所需的寫作，能不能寫好與本職工作有關的應用文，已經成為衡量一個人能力高低的重要標準。《市場調查報告》課，從課程定位、內容選擇、教學組織設計、教學方法選擇與運用、教學資源五個部分來進行信息化教學設計，引導學生將基礎知識轉化為實際職業能力。

一、課程定位

《應用寫作》課程是學院設置的公共必修課。本課程按照實用寫作指導與塑造職業能力的新型課程方向開發設置，在設計思路上，注重與專業對接、以培養塑造職業能力為重點。以情境創設為手段、以任務驅動為動力，綜合考慮學生的專業特點和實際需要，使學生掌握寫作技能，培養學生綜合素質，滲透人文素養、塑造學生職業能力，為學生職業生涯的發展奠定好基礎。

摘要：在當前石油企業發展過程中，受國際油價大幅降價影響，各國之間技術壁壘的加厚，石油企業加強科技研發投入，提高自身研發能力是解決制約公司發展卡脖子技術的重要途徑。如何實現科技項目管理的科學化和規范化，確保項目順利實施，達到經費投入的預期目標，是目前科研管理面臨的問題，本文就石油企業的科項目精細化管理一些思考，從項目調研、結構策劃、預算編制、審核和實施過程等方面的精細化管理描述，達到提高科研項目管理水平的目的。

關鍵詞：石油企業；科研項目；精細化；管理

1項目立題要準備充分，審查要嚴格

從目前的科技投入來看，公司啟動的科技項目動輒幾千萬，上億元投入的科研項目也每年有幾項，即使是普通的科研項目也有幾百萬元的研發預算，對于這些金額巨大的科研項目，我們作為項目管理部門，必須把好項目立項關口。

1．1項目要有完備的技術調研、市場調研。以問題為導向，分析原因，調研清楚國內外技術水平、是否能自主解決，若需聯合社會資源，哪些單位、科研院所能夠提供技術支持，預期成果的應用市場是否明確，預計經濟效益是否能夠達到預期目標。根據產業發展的需要和經濟效益的考量，優選短、平、快的科研項目作為科技投入的主要方向，同時做好技術儲備，著力攻克高精尖的項目。

1．2項目策劃要周全。項目初步確定以后，以下內容要準備充分：一是立項背景、依據及目要清晰明了；二是立項必要性、緊迫性是否非常要強烈；三是要符合產業發展方向；四是研究內容要清晰，難點和創新點要找準；五是技術路線要可行；六是項目負責人要選擇合適，項目經理的技術水平和組織協調能力將影響到項目成果的水平，甚至是關系研發活動的成敗。項目預算編制要依據充分，合情合理。項目組參照經費預算框架，需要進行各種可支配費用預算的編制：根據項目分階段計劃工作量和發生時間預測材料費、實驗費、外協費、差旅費等項目研究過程中直接發生的費用；各種固定費用預算的編制：根據項目分階段計劃工作量和時間預測人力資源費用、管理費用等固定（間接）費用。為規范和指導項目組對各費用科目的理解，準確把握和分配預算，各費用科目的解釋入下：（1）新技術引進費：是指在項目（課題）實施過程中發生的專用軟件購置、軟件升級、技術轉讓費用。（2）一萬元以上的設備購置費：除實驗平臺建設項目外，不支持購置設備。不得編列辦公類設備費用或者主要用于生產技術活動的設備購置。（3）設備試制費：是指在項目（課題）實施過程中自主設計研發的裝置。為驗證設計的可行性、安全性生產加工的測試裝置。測試裝置不得多于3套件。為防止核心技術外泄，試制設備盡量分解多單元，不同廠家加工生產，公司自主完成設備組裝與試驗。（4）材料費：實驗過程中采辦原材料的費用，還有各種耗料和輔助材料的費用。（5）實驗＼試驗費：在實驗過程中，由于公司自身技術水平的限制，需要委托其他機構進行實驗和測試的費用。（6）燃料及動力費：在項目執行過程中，運行設備時需要的水、電、氣的采辦費用，以及實驗用的可燃性有機燃料的費用。（7）資料及文獻費：采購的參考書籍，專利和相關會議文獻的費用。（9）專家咨詢＼評審費：支付給參與項目評審專家及學者的費用。（10）差旅費：開展調研、實驗和外出會議的城市間交通費用和城市內通勤的費用。（11）出版費＼知識產權事務費：是指在項目（課題）實施過程中，、專業著作和軟件著作權等的相關費用。（12）外委＼外協費：是指在項目（課題）實施過程中，以研究與技術開發合同形式委托境內大學、研究機構、專業服務機構／企業和境外機構開展研發活動所發生的費用，不含技術支持服務費用；外委應選用科研條件好的、有優勢資源的協作單位，在同等條件下盡量利用集團內部資源，預算額度可參照市場價標準或者“在科研活動成本價基礎上上溢20％”的標準進行測算。（13）外送化驗＼技術鑒定：支付給外單位的檢驗、化驗、測試、技術鑒定等費用。（14）外送資料處理：是指在項目（課題）實施過程中支付給外單位的資料處理與解釋等費用。（15）國內學術交流費：國內技術交流活動的會議費，費用標準按照《外部技術交流管理要求》相關條款執行。（16）項目組成員出國考察費用：是指在項目（課題）實施過程中相關人員出國考察發生的各項費用。（17）外國專家費用：外國專家來華工作產生的費用，包括聘請費用和通勤費用，補貼等。（18）國際學術交流費：出國交流學術會議費，費用標準按照《外部技術交流管理要求》相關條款執行。（19）人員費：是指本單位參與研發人員的工資、薪金、獎金、津貼、補貼等，按投入工時測算。（20）房屋＼設備租賃＼折舊費等分攤費用：是指在項目（課題）實施過程中使用公司已有的房屋、設備、儀器分攤的折舊費用，基本按使用工時進行核算分攤。或在項目（課題）實施過程中租賃房屋、設備、儀器發生的費用。（21）依托工程配套預算：主要包括以下幾種類型，主要是指在重大專項的項目執行過程中，發生的房屋建筑費用，項目相關專用設備的采購，對已有設備的大型修理或檢查，信息化時代下，部分網絡服務，信息化發展的建設費，還有其余的相關基本設施建設投入的支出費用等。a．房屋建筑物購建；b．專用設備購置；c．基礎設施建設；d．大型修繕；e．信息網絡建設。（22）其他費用：是指在項目（課題）實施過程中發生的以上預算科目沒有包括的其他費用類型。

1．3項目審查要嚴格。條件允許要分層級審查，充分發揮不同管理層面的職能作用。項目申請單位要把好第一道關，重點把控項目準備的充分和完整性。專業委員會審查，重點把控技術的先進性、產業結構的復合性。外聘專家組審查，站在行業角度評審技術先進性、站在客戶角度評審成果的安全性及應用的可行性。科學技術委員會評審，重點把控產業發展方向和資金投入保障，只有把控好產業發展方向，才能讓科研內容更有意義，主要把控好資金頭投入保障，才能提高科研費用的利用率。

摘要：如何更好地落實規劃綱要!,切實加強教師與校長隊伍的建設?是我們近期工作的重點之一。在黨和國家對我國教師隊伍建設如此重視之際,加大教師與校長隊伍建設的制度與機制創新、教師與校長培訓的及時跟進和改革教師教育是三個關鍵的因素。

關鍵詞：規劃綱要;教師隊伍建設;教師教育

國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)?(以下簡稱規劃綱要!)是指導我國今后十年教育改革與發展的綱領性文件。規劃綱要!序言的第一句是:百年大計,教育為本。!而在保障措施!中又特別強調了加強教師隊伍建設!,其中第一句就是:教育大計,教師為本。!這從很大程度上說明了,教育對于國家的發展有多重要,教師對于教育的發展就有多重要。中小學教師隊伍建設的意義再強調也不算過份。規劃綱要!提出:要創造有利條件,鼓勵教師和校長在實踐中大膽探索,創新教育思想、教育模式和教育方法,形成教學特色和辦學風格,造就一批教育家,倡導教育家辦學。!研究表明,落實規劃綱要!,加強教師與校長隊伍的建設,造就一批教育家!,至少有三項關鍵性的基礎工作:一是要加大教師與校長隊伍建設的制度與機制創新;二是要加強教師與校長的培訓;三是要進一步改革我國的教師教育。

一、加大教師與校長隊伍建設的制度與機制創新

教師與校長隊伍建設制度與機制的創新,是造就一批教育家!的重要保障。當前,從我國教師與校長隊伍建設的實際需要來說,在制度與機制創新方面的主要舉措應包括:

(一)加快完善教師資格制度建設

無論是教育家型的教師,還是教育家型的校長,都是從合格教師與校長中產生的。因而,從入門時就把好進口關!對整體提升教師隊伍的素質就有十分重要意義。為此規劃綱要!指出:完善并嚴格實施教師準入制度,嚴把教師入口關。國家制定教師資格標準,提高教師任職學歷標準和品行要求。建立教師資格證書定期登記制度。省級教育行政部門統一組織中小學教師資格考試和資格認定,縣級教育行政部門按規定履行中小學教師的招聘錄用、職務(職稱)評聘、培養培訓和考核等管理職能。!很顯然,落實其精神,其關鍵是要做好:1、盡快啟動教師資格考試改革試點教師資格制度改革試點工作是一項重大的改革舉措,它有利于進一步提高教師專業化水平,完善教師資格制度,嚴把教師職業入口關。通過試點,改革現行的教師資格認定辦法和程序,強化教育教學能力要求,嚴格教師職業準入門檻,探索教師資格考試和定期注冊辦法,為國家全面實施公平、競爭、規范的教師資格制度提供成功經驗,這是一條激勵教師專業成長的有效途徑。試點工作應就考試目的、考試對象、考試方式、考試科目以及考試標準等方面做作明確的規定。2、做好啟動教師資格定期注冊制度試點教師資格定期注冊制度是改革現行教師資格實際存在的一次性認定終身制為教師資格定期注冊制度,它將會有效激勵教師不斷提高自身素質,促進他們的專業持續地成長。要明確各省、市縣兩組教師資格定期注冊的職責權限;明確教師資格定期注冊、暫緩注冊或不予注冊的條件;明確教師資格定期注冊的程序以及相關處罰措施。總之,改革試點要以科學發展觀為指導,以建設高素質教師隊伍為宗旨,以倡導教師專業化為導向,以提高教育教學能力建設為重點,嚴格教師資格考試和定期注冊程序,完善教師資格制度,嚴把教師職業入口關,有力地促進教師素質和能力的提升。

摘要：如何更好地落實規劃綱要!,切實加強教師與校長隊伍的建設?是我們近期工作的重點之一。在黨和國家對我國教師隊伍建設如此重視之際,加大教師與校長隊伍建設的制度與機制創新、教師與校長培訓的及時跟進和改革教師教育是三個關鍵的因素。

關鍵詞：規劃綱要;教師隊伍建設;教師教育

國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)?(以下簡稱規劃綱要!)是指導我國今后十年教育改革與發展的綱領性文件。規劃綱要!序言的第一句是:百年大計,教育為本。!而在保障措施!中又特別強調了加強教師隊伍建設!,其中第一句就是:教育大計,教師為本。!這從很大程度上說明了,教育對于國家的發展有多重要,教師對于教育的發展就有多重要。中小學教師隊伍建設的意義再強調也不算過份。規劃綱要!提出:要創造有利條件,鼓勵教師和校長在實踐中大膽探索,創新教育思想、教育模式和教育方法,形成教學特色和辦學風格,造就一批教育家,倡導教育家辦學。!研究表明,落實規劃綱要!,加強教師與校長隊伍的建設,造就一批教育家!,至少有三項關鍵性的基礎工作:一是要加大教師與校長隊伍建設的制度與機制創新;二是要加強教師與校長的培訓;三是要進一步改革我國的教師教育。

一、加大教師與校長隊伍建設的制度與機制創新

教師與校長隊伍建設制度與機制的創新,是造就一批教育家!的重要保障。當前,從我國教師與校長隊伍建設的實際需要來說,在制度與機制創新方面的主要舉措應包括:

(一)加快完善教師資格制度建設

無論是教育家型的教師,還是教育家型的校長,都是從合格教師與校長中產生的。因而,從入門時就把好進口關!對整體提升教師隊伍的素質就有十分重要意義。為此規劃綱要!指出:完善并嚴格實施教師準入制度,嚴把教師入口關。國家制定教師資格標準,提高教師任職學歷標準和品行要求。建立教師資格證書定期登記制度。省級教育行政部門統一組織中小學教師資格考試和資格認定,縣級教育行政部門按規定履行中小學教師的招聘錄用、職務(職稱)評聘、培養培訓和考核等管理職能。!很顯然,落實其精神,其關鍵是要做好:1、盡快啟動教師資格考試改革試點教師資格制度改革試點工作是一項重大的改革舉措,它有利于進一步提高教師專業化水平,完善教師資格制度,嚴把教師職業入口關。通過試點,改革現行的教師資格認定辦法和程序,強化教育教學能力要求,嚴格教師職業準入門檻,探索教師資格考試和定期注冊辦法,為國家全面實施公平、競爭、規范的教師資格制度提供成功經驗,這是一條激勵教師專業成長的有效途徑。試點工作應就考試目的、考試對象、考試方式、考試科目以及考試標準等方面做作明確的規定。2、做好啟動教師資格定期注冊制度試點教師資格定期注冊制度是改革現行教師資格實際存在的一次性認定終身制為教師資格定期注冊制度,它將會有效激勵教師不斷提高自身素質,促進他們的專業持續地成長。要明確各省、市縣兩組教師資格定期注冊的職責權限;明確教師資格定期注冊、暫緩注冊或不予注冊的條件;明確教師資格定期注冊的程序以及相關處罰措施。總之,改革試點要以科學發展觀為指導,以建設高素質教師隊伍為宗旨,以倡導教師專業化為導向,以提高教育教學能力建設為重點,嚴格教師資格考試和定期注冊程序,完善教師資格制度,嚴把教師職業入口關,有力地促進教師素質和能力的提升。

作者：尤光付 單位：華中師范大學管理學院

一、我國縣級政府行政監督體系

我國縣級政府行政監督運作的體制和機制在縣域政治體制改革與創新中迅速發展,已逐漸建構起了由他律、自律和參與三個模塊所組成的三維監督體系。屬于他律模塊的,有人大權力監督、法院行政審判監督和檢察院法律監督所構筑的權力制約監督,有政協民主監督所設置的體現協商性民主的非權力性監督。他律模塊主要是從行政權運作的外部政治環境中以立法權、司法權、政治協商制約行政權,體現憲政中的權力分工配合原則和民主、法治取向,其主體獨立,內容明確,程序嚴格,方式規范。屬于自律模塊的,有上級機關的監督、紀檢監察部門的黨紀政紀監督、組織部門的干部監督和審計部門的審計監督。自律模塊的監督系統及其運作機制,因科層制中的管理控制職能而生,又因科層制的層級和幅度的互動而變,彰顯了沿管理層級與管理幅度而實施的考核、審計、督促、懲處等內控機制。屬于參與模塊的,有縣域公民的監督,有工、青、婦、行業協會等社團組織的監督。參與模塊的監督系統仰仗著民權、民生而風生水起,表達著公民、社團等的利益訴求,自下而上地監視和制約著行政權力。在這個三維監督體系中,上級政府部門、縣委部門監督中的紀檢監察機制、層級監控機制、復議機制、審計機制等最為重要,位于第一層;人大、政協監督中的權力制約、民主協商機制等,在縣委的支持和憲政民主的保障下發揮作用,位于第二層;法院、檢察院監督中的行政訴訟機制、反貪機制需依審案而啟動,可列第三層;公民個體、社會團體、新聞媒體監督中的維權監督機制和輿論監督機制,主要是參與維權,屬第四層。

二、我國縣級政府行政監督體系的缺陷

首先,各監督主體的權力發揮有待進一步加強。從他律模塊看,縣人大及其常委會監督中應然的權力與實然的權力有差距,監督工作中的規范不夠、機構不全、人手太少、力度不強等問題多年以來都是縣人大工作的難處所在。縣司法機關開展的司法監督,本來就不多,有時個別地方政府認為其影響縣域經濟發展和政府形象,因而有訴訟不出庭的情況,有復議、救濟不到位的情況,有行政訴訟受干預不讓原告勝訴的情況。縣政協的民主監督,理應有其代表的個體優勢和組織優勢,但縣域中派較少,界別構成又因大量的農村青壯年男女進城務工而顯出代表界別構成上的不充分。從自律模塊看,上級監察機關沒有人、財、物的實權,無法真正對下級監察機關進行實質性的領導,而同級政府的主要領導卻能夠直接或間接干預監察部門的工作。當地方利益與中央利益、局部利益與整體利益發生沖突時,少數縣級政府領導由于受本地區利益的驅動難免為了自身的局部利益實行地方保護主義,干擾監察工作,甚至為違紀違法者說情開脫責任。從參與模塊看,縣域公民、社團組織監督這類監督主體常缺乏充分的、自覺的、應變的意識和行動,且其監督結果的落實往往須依賴其他監督主體的支持和行政救濟。

其次,監督機構有職責分工不明之處。紀檢部門抓黨風廉政建設方面的黨紀檢查,監察部門抓政府部門的廉政和效能監督,黨的組織部門抓干部監督,審計部門抓經濟監督,在實際運作中存在職責交叉、分工不明之處。從目前查處一般案件的實際情況看,各監督主體之間的隸屬關系、配合關系還沒理順,要么各執一端,要么互相推諉,甚或相互掣肘,使監督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”。

再次,適用的原則、標準和手段等有設計不周之處。近年來,我國在行政訴訟、行政復議、行政監察、行政處罰、行政許可、政府采購、國家賠償、政務公開、黨內監督等方面出臺了若干法律或政策措施。但縣級政府行政監督在適用中依照縣情而采取具體落實措施時不周密,使某些重大的監督活動無所適從:一是民主集中制原則沒有詳細的事項、內容、程序和方法等制度措施切實保障其貫徹執行;二是已有的一些監督、監管法律法規缺少系統明確的標準、程序和供操作的方式,規定的內容落后于實踐;三是對在一定條件下容易發生的違法違紀行為和不正之風,事前無有力的防范措施,事中對已出現的苗頭性問題不能及時察覺,使許多本來可以得到糾正的問題因無事前、事中的監督而難以及時得到糾正;四是行政責任制應有的環節(如講責、定責、履責、評責、追責等)不齊全,對違紀違法但不觸及刑律的行為如何處理,缺少配套規定,責任追究不到位;五是監督方面應當具備的政務公開不充分,造成監督信息不暢,讓監督主體監督不力。

以農民土地股份合作社為主的農業共營制新型經營方式，是近年來我國農村改革發展出現的新的農業生產經營模式。它可以有效解決當前土地利用效率低、農業經營規模偏小、農村“誰來種地”的問題，推進農業生產效益提升、農村發展提速、農民收入提高，是實現小農戶和現代農業發展有機銜接、實現共營共贏的有效實現形式。探索對新型經營主體的信貸支持是農業政策性銀行履行社會責任、服務鄉村振興戰略、實現高質量發展的現實需要。本文以大連地區為例，對農業共營制新型經營體系建設情況和存在問題進行了調查分析，提出了推動農業共營制改革發展的對策建議，并就農業政策性銀行支持共營制發展的信貸模式提出了構想。

一、大連市農業共營制新型經營體系建設現狀

大連市于2017年出臺了《關于試行農業共營制新型經營體系建設工作的推進意見》，全面創新并推廣以家庭承包為基礎，以農戶為核心主體，農業職業經理人、土地股份合作社、社會化服務組織等多元主體共同經營的新型農業經營體系（如圖1）。具體包括：1.鼓勵農民以土地入股，變身成為股東，組建土地股份合作社，合作社采取“除本按比例分紅”或“保底+二次分紅”等分配方式；2.聘請懂技術、會經營的種田能手擔任職業經理人，負責合作社土地的生產經營管理和銷售等環節；3.搭建適合規模化種植的專業化服務平臺，建立農業服務超市。截至目前，大連地區共建成農業共營制試點5個，組建村級土地股份（股份經濟）種植專業合作社30家，入社農戶3600多戶，入社土地面積2.4萬畝；建成區域性農業綜合服務超市5家，培育農業職業經理人90人；生產成本每畝節約150至200元，每畝收入比農民自種增加300至500元，入社耕地減支增收超過千萬元。但調查發現，目前這些合作社在大連各銀行機構的融資近乎為零，“融資難”問題已成為影響農業共營制改革實踐的最突出問題。因此，厘清農業共營制運行中的困難，研究農業政策性金融支持農村共營制的可行性與信貸對策，對深化農村改革、推進鄉村振興戰略具有重要的現實意義。

二、實踐中遇到的困難

（一）政府層面

1.重視程度不夠，政策不配套。農業共營制是農村生產關系的重大改革，政府應是建設新型經營體系的引導者和責任者。但從現狀看，部分地方政府對農業共營制建設工作重視程度不夠，沒有真正從思想上認識到農業共營制新型經營體系建設對轉變農業發展方式、優化農業產業結構、實現精準穩定扶貧等的重要性。同時，政府相關職能部門還未出臺完整的、連續的配套支持政策，也缺乏對共營制改革具體情況的深度分析和研判，缺乏對基層實踐工作的指導。2.流轉市場不健全，規模經營難實現。農村地區還沒有建立完備的土地經營權流轉市場，不利于合作社的運作。首先，流轉程序不統一。農村土地流轉普遍存在“三多三少”現象，即親戚朋友流轉的多，專業大戶流轉的少；轉包、出租或代耕的多，轉讓的少；口頭協商多，文字協議少。這種流轉不受約束，比較主觀和隨意，存在很多的不確定因素，很容易出現矛盾。其次，流轉市場不健全。目前土地流轉的市場運作仍處于起步階段，市場在信息收集、信息共享等功能方面不完善，且土地流轉的手續、方法無序，土地承包經營權的商品性不能通過市場完全顯現。

（二）合作社層面