2(朋年，國務院決定在安徽以省為單位進行農村稅費改革試點，五河縣做為安徽省的試點縣，又率先拉開一了改革的序幕。   一、概況   五河縣地處淮河中游東段，面積1580Kn12，轄20個鄉鎮，225個行政村，人口69萬，其中農業人口59.6萬，耕地面積118.5萬畝。20世紀90年代中期，五河縣就開始積極探索農村稅費改革模式，并取得了一定效果。2000年，在省、市委的領導與支持下，五河縣銳意進取，大膽改革，成為上下關注的一個亮點。五河縣農村稅費改革采取了兩個步驟。第一步實行了“三個取消，一個逐步取消，兩調整，一改革”為主要內容的農村稅費改革，即將原’‘五統”和‘.三提”中公益金、管理費分別納人農業稅及附加，興辦集體生產和公益事業由村民(代表)一事一議(相當于原公積金)。調整農業稅和農業特產稅征收辦法，規范征收行為。第二步則是稅費外的配套改革，著重在深化上做文章，在配套上下功夫，在規范上建機制，在延伸上求突破。   (一)“三并三改”，壓縮時政支出。全縣在清退鄉鎮編外人員2354人的基礎上，2000年6月開展了并村、并校、并事業單位和鄉鎮機構改革、教育體制改革、干部人事制度改革。438個村合并為225個.村干部數由3192人減少到1125人;撤并中小學195所;鄉鎮事業單位由256個減到124個，編制總數由1294名減到768名，其中財政全額供給人員由982名減到520名;將鄉鎮機構由10余個合并為2一3個，鄉鎮行政編制由690名減到621名，年減支1200萬元左右。   (二)實施公共時政改革，降低行政運行成本。縣鄉兩級建立會計中心、采購中心，村實行會計委派制，實現了預算內外一個口徑、管理一個渠道、支出一個漏斗，節支效果明顯。據調查，2000年全縣鄉鎮公務費同比下降9%，汽車燃修費下降巧%，修落費下降71.4%，業務費下降17.3%，招待費下降20.4%，鄉鎮平均減支20萬元。   (_三)規范村級管理，實行“四制”。一是實行村支部書記選派制。225個村支書參照公務員管理辦法規范管理，其中209名國家干部擔任，聘用了16名。二是實行村會計委派制。鄉鎮財政所設立村級財務管理總會計，4一5個村設立一名統管會計，村級設財務代辦員，負責將經民主理財小組審核把關、村委會主任審批的票據送委派會計處審核做賬。三是涉農收費公示制。將涉農收費和主要農資價格、標準公示于眾，同時政府開通舉報電話，物價局開通價格熱線，有效地制止了亂收費、亂集資、亂攤派、亂罰款。四是建立民主議事制度，讓群眾知事、理事。大家事、大家提、大家議、大家辦、大家管，調動了群眾參政議政的積極性，形成r村務自治的良好氛圍。五河縣農業稅費改革成效明顯:一是農民負擔明顯減輕。全縣人均負擔由改前138.57元降到88.77元，減幅35.9%，畝均負擔由改前78.40元降到44.68元，減幅43%。二是機構精簡、人員分流、政府職能轉變.實現了保工資、保運轉、保穩定的目標。三是調動了廣大農民發展生產的積極性.密切了干群關系，促進了全縣經濟建設和社會事業發展。   二、難題   (一)鎮、村收入大幅下降。鎮村財力減少，運轉更加困難，這往往是增加或變相增加農民負擔的原因之一。   (二)鎮、村負債積重難返。20個鄉鎮負債總額1.379億元，平均689.5萬元，負債500萬元以下的鄉鎮8個，500一1000萬元的10個，1000萬元以上l個，2以N)萬元以上1個，負債最少的112.6萬元;各鄉鎮累積欠商業貸款3713萬元，欠上級財政3735萬元，欠發工資更高達3393.7萬元;225個行政村欠帳累積5731.6萬元。平均25.5萬元，其中負債20萬元以下的110個，20、50萬元的94個，50一100萬元的20個，100萬元以上的1個，高達123.2萬元;村級負債中僅欠發村干部工資就達548.7萬元‘如此嚴重的負債，僅靠一定幾年不變的農業稅及附加，沒有其它收人，如何消化是個難題。   (三)公共產品供給無源。由于城鄉分割的二元結構，城市的公共產品由財政供給，農村的公共產品則由農民自己掏錢解決。農村義務教育就是典型的農民自辦式。稅改后，教育集資被取消，在教育投人機制沒有建立起來之前，農村教育大受其害;其它公共產品也受一事一議的影響及年籌資上限巧元的制約而難以供給。調查中發現.農村路、橋、水利設施毀壞嚴重.因缺乏資金而難以修復。   (四)對于稅改政策本身也有不少質疑。一是維持現行農業稅制只做“加加減減”，不做根本性變革是否合理?二是對計稅土地以二輪承包為準，多種地多繳稅，不種地也繳稅是否合理?即使繳，繳什么稅?繳多少稅合理?三是計稅常產以1998年前5年平均單產為準，但其產量多是基層官員估出來的，經常是“大災之年不減產”，領導帶頭奪豐收，水分有多大，以此為據，又可合理?四是糧食市場實銷價低于國家測定價，計稅價格以國家定價為準是否合理?五是農業特產已通過相應稅種進行調整，還該不該征收特產稅?稅收對農業結構調整的導向作用如何體現?另外，對原農稅尾欠部分是該繼續追討，還是該把原多收的稅、亂收的費退還給農戶?以上諸方而的問題，如若得不到妥善處理，稅費改革可能異化，稅改成果難以鞏固，面上推開難以操作。   三、思考   (一)調整對政收支結構、改變城鄉分刻的“二元”社會是農村稅改的根本所在中央政府實行農村稅費改革的根本原因是農民負擔過重，而農民負擔過重的直接原因是“養了一些不該養的人，辦了一些不該辦的事，花了一些不該花的錢”，但其深層次的原因則體現在以下方面:一是為工業優先發展戰略而實行的“工農剪刀差”，過度地提取農業剩余，使得農業無力擴大再生產。據測算，政府通過“工農剪刀差”1950一1978年，大約取得5101)億元，1979一1994年，又大約獲得15000億元;而同期農業稅分別是978億元和1755億元;同期財政支農分別是1577億元和3769億元;政府共提取剎余凈額近17500萬元。二是國家對城市政策傾斜。城市公共產品由財政供給，給予市民各種補貼，農村公共產品由農民自己供給。不徹底的分稅制造成縣鄉村有事干沒錢花，面對欠賬日多的農村公共產品，只有開口子向農民籌錢，基層官員再趁機加碼，造成農民負擔過重。三是城鄉隔絕的二元社會及二元稅制，使得農民比城市居民在納稅等方面處于很不公平的境地。因此，農村稅費改革之根本著力點，應調整財政收支結構，加大對“三農”的投入，加大對農村公共產品供給的轉移支付力度;改革城鄉隔絕的二元稅制及二元社會，取消現行農業稅，改征農業所得稅，適當收取田畝稅，公平稅負，降低稅率。這是確保農民減負、稅費改革取得長效的需要，更是加人WTO的迫切需要#p#分頁標題#e#   (二)近期目標:完善農稅改革方案，加大配套改革力度目前出臺的農稅改革，在取消不合理收費的前提下，收到一定的“減負”成效，但義務教育和基層政權運轉陷入困境。同時，沒有充分考慮稅收木身的意義，沒有對負稅農民做其體分析.仍需要進一步完善。   一是改革農業稅制，對農民分類征稅，凡承包土地的農戶，分別征收田畝稅和農業所得稅;凡將承包地轉讓出去、主營其它的農戶，不征田畝稅和農業所得稅，改向受讓土地者征稅;取消農業特產稅，改征相應環節的稅種;建立農業稅減免機制。這樣征稅，符合市場機制，有利于土地、勞動力等生產要素的優化配置，適宜農民的分化和城鎮化水平的提高，從長遠看，解決中國農村問題的根本出路在于減少農民總體數量。   二是面對改革中顯現出來的鎮村收人大幅減少，五河縣本著‘’減人減事”的原則，實行“三并三改”，每年可節支1200萬元，同時將鄉鎮教師工資上收縣財政發放。但是，減人須有出路，減事事卻不能不辦，有多少錢辦多少事的消極做法無疑會對“三農”造成更多的欠賬，教師工資上收仍需鄉鎮財政收人轉移，差額部分由縣財政補齊，造成捉襟見肘的縣財政更加尷尬。最好的解決辦法看來還得靠中央、省級轉移支付。   三是建立規范的農稅征竹體系并納人法制化軌道。五河縣稅改的成功，客觀地說取決于強有力的領導。縣委書記親自抓，四大班子齊上陣，鄉(鎮)書記負總責，省、市、縣督查組督查到位的領異體系保證了改革的順利進行。但人治不如法制，應建立常規的農稅征管體系并納人法制化軌道，做到“稅法而前，城鄉平等”。農稅由財政部門代征，有‘.收錢、管錢、花錢”同出一門之嫌，建議統一由地稅部門直接征收。   四是把發展經濟，切實增加農民收人作為工作著眼點。農民增收了，農村經濟發展了，“問題”也就不成問題了。“城關鎮”鎮村兩級稅改后分別減收56.48%和83.78%，由于非農經濟唱了主角，農業產業結構調整較好，影響遠沒有其它鄉鎮大就是個最好的證明。   五是加大政府機構改革力度。一要將規模較小、經濟力量較弱的鄉鎮合并;二是重新界定鄉鎮政府職能，精簡機構.因事設人;三是完善分稅制財政體制，明確劃分縣、鄉、村財權、事權;四是加強監督、人大對于政府重要活動要全方位監督，新聞媒體要跟蹤監督，加大曝光力度。

農村改革成功的關鍵;是現階段減輕農民負擔的治本之策。逐步消減乃至徹底取消農業稅收將是WTO框架下我國稅制改革的發展趨勢。平安縣農村稅費改革試點工作，已進人稅收征收人庫工作和財政轉移支付的兌現落實階段。在這一關鍵階段，總結經驗，分析其中存在的問題，探索和完善配套措施有著更為重要的意義。   一、基本情況   平安縣轄6鄉3鎮，111個行政村，629個農業生產合作社，總人口12.3萬人，農村人口7.82萬人，總面積769平方公里，耕地面積164，289畝，按照稅費改革的總體要求，通過認真調查核實，全縣確定批復的計稅面積為158，592畝(其中:水澆地28，056畝，淺山地96，388畝，腦山地34，148畝)，根據測算核實改革前我縣稅費負擔為276.2萬元，人均負擔達到32元，畝均負擔達到17.42元，改革后的稅收負擔為190.6萬元，人均負擔24.37元，畝均負擔12.02元。按照省稅改辦批復我縣的試點方案，經過認真測算，反復核實，廣泛征求群眾意見，最后確定為我縣總體減負率為31.16%，比改革前稅費負擔下降85.6萬元，人均下降10.95元，畝均下降5.4元。基本達到了“農民負擔明顯減輕”的目的。   二、存在的問題   1、因政策規定，天然林禁采，稅費改革后，全縣194人集體林地護林員報酬兌現難度大。   2、大部分群眾對退耕還林(草)土地面積的征稅不理解。   3、鄉村債務達1028萬元，且由于類型不同、牽扯面廣，在這次稅費改革中分開處理難度較大。   4、社會減免孤寡、殘疾人納稅問題無法解決。   5、農村防疫員報酬無法解決。   6、農業稅及其附加稅全部以土地為根據計征，凡人均耕地多的都是偏遠地區，農民無二、三產業，地膺民貧，交的稅反而多;城鎮效區農民人均耕地少或者全部被征用了，以從事第   二、三產業為主，相對較富裕，他們的負擔很輕甚至一分錢負擔也沒有了，連過去負擔的三提五統費也不交了，這樣窮人替富人納了稅，太不公平。   7、文件規定，計稅以第二輪承包的耕地為依據。   可第二輪承包是在第一輪承包的基礎上“動賬不動地”，經過23年，耕地變化很大:城鎮效區被大量征用的耕地有相當一部分未核減;大包干以后農民開墾了不少山腳河灘地沒人賬，形成了無地有稅和有地無稅的現象。   8、“兩工”取消，村里修路、植樹、小型水利維修和農田基本建設無法進行了。尤其是小型水利，是過去幾十年流血流汗的勞動成果，如果不維修，毀于一旦，前功盡棄，更迫切的是小學危房的維修，過去備點料，用十幾個義務工就能修好，今后，比如房子漏雨了，料買得起，工錢付不起，一切公益事業都舉步維艱了。   三、完善農村稅費改革試點方案的建議   2003年我國農村稅費改革試點工作的總體要求是:總結經驗，完善政策;全面推進，分類指導;鞏固成果、防止負擔反彈。農村稅費改革是一個與時俱進的過程，不能指望一步到位或一墩而就，應盡量地簡便易行，好操作，并不留漏洞，更要兼顧到能為其它配套改革措施開路，做到牽此一發而動全身。平安縣的農村稅費改革要結合當地情況，制定符合實際的減免費等政策。稅改方案的制定必須考慮與原先的稅費制度相銜接，避免大的震蕩，防止同等耕種條件土地的農業稅負擔過分懸殊，促進農業稅負擔公平合理。同時要確保減免政策及時兌現到戶，做到村村減負，戶戶受益，以調動農民的積極性。   1、繼續加大政策宣傳力度，耐心細致地做好干部群眾的思想工作，消除部分群眾的抵觸情緒。   2、切實抓好各項政策和配套措施的落實，不出臺新的收費項目，不提高原有的稅收標準，把農民負擔納人法制化、規范化管理的軌道，切實做到“三個確保”:確保改革后農民負擔明顯減輕、不反彈，確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉，確保農村教育經費正常需要。這是衡量農村稅費改革是否成功的重要標志，也是順利推進試點工作、鞏固改革成果的必然要求。   3、按照自愿、有償原則向農民收費，并實行公示制度。加強收費管理，做好農村服務工作不準強制服務、強行收費，或只收費不服務。

目前不少鄉鎮特別是欠發達鄉鎮的財政狀況不容樂觀，種種歷史和現實原因導致鄉鎮可支配收入銳減及債務沉重，農村各項事業發展極為困難，本文試分析這種狀況及原因，并提出相應的對策。   一、鄉鎮的財政困境及原因   一是歷史原因造成鄉鎮債臺高筑。由于過去籌資辦廠后倒閉虧損、義務教育投入、公益事業建設、基礎設施建設、前任領導的作風問題（如吃喝亂支亂用）或決策不當、為完成各種達標升級任務、為完成稅費改革前上級下達的稅費任務（農民不肯繳，鄉鎮為農民墊付，稱為“尾欠”）等，鄉鎮欠了不少群眾合作基金會和銀行的債務，欠了各種基礎設施的工程款，且債務越來越重，像雨天馱稻草———越馱越重。如今，每個行政村欠債一般少則幾十萬，多則幾百萬、上千萬。造成村級債務的原因很多，如村級基礎設施建設、接待上級的開銷等。再一個主要原因是村干部在村級集體經濟薄弱的情況下，為了完成上級布置的“為民做好事”的任務，就以個人的名義去貸款，雖然約定由村集體還，但村集體實際無力償還，只能對債務采取拖的辦法。村里拖，債權人就找到鄉鎮政府，要求鄉鎮政府還，而鄉鎮也無能為力。致使不少離任村干部對鄉鎮政府也失去信任，甚至走上上訪要債的路子，成為社會不穩定的因素。   二是分稅制導致鄉鎮收入減少。自1994年國家實行分稅制后，中央加大了財政集中度，主體稅收上劃中央，即大部分稅收已歸中央所有，地方政府的財政收入占整個國家財政收入的比重明顯下降。在中央加大財政集中度的同時，地方省市縣各級亦想方設法增加自己的財政集中度，辦法是盡可能多地從基層財政抽取資金，將入庫數量多、增收潛力大的稅種全部或高比例地上收。于是，所謂“分稅制”呈現越往下越“無稅可分”的局面。每年鄉鎮財政分成，中央和地方拿大頭；稅收超額的部分，中央、省、市、縣各級又要按比例拿走許多，鄉鎮所剩無幾。收上去的錢，上面想返還就返還，不想返還就不返還。鄉鎮辛辛苦苦辦個企業，稅都給上面收走了，許多招的商、辦的企業，干的都是吃虧的事。如搞經濟建設，在土地上花的成本就相當高，很多鄉鎮負債就是建工業園區造成的，而老板一旦企業建成了，想著法子不繳或少繳稅。正所謂：利潤的全部是老板的，稅收的大頭是國家的，打工的收入是外地的，而土地、環境的損失是當地的，本地也沒落什么好處。如，上繳100萬國稅，返還給鄉鎮的只有3－5萬，而鄉鎮為這100萬要在土地配套等方面投多少錢？！所以，一些鄉鎮領導說，好與不好，關鍵在留下多少。一些表面上較富裕的蘇南鄉鎮也直喊，錢都給上面收走了，我們一根根肋骨都露出來了！   財力適度向上集中，中央適度宏觀調控是必須的。因為上層有那么多人要供養，還要搞投資，搞國防等。問題是，財力向上集中的同時，公共設施建設（如，道路建設、環境整治、改水改廁等惠民工程）、公共服務、義務教育、養老保險（“新農保”）、新型農村合作醫療（“新農合”），還有行政管理等方面的責任和義務卻逐級下放，經濟社會發展的目標要求、責任考核也在不斷硬化、強化。這些責任、任務和指標，要求鄉鎮投入大量的資金，很多是“上級請客，鄉鎮埋單”，還有很多是投在上級的“釣魚工程”上，即投在“配套資金”上（這特別不利于欠發達鄉鎮的發展）；鄉鎮還要負擔民兵訓練、優撫、退伍軍人安置、計劃生育和各種類型的普查等方面的開支，還有招待費、小汽車費、書報費、電話費、招商引資費、信訪穩定費、誤餐補助費、雜支費等支出。加之近年來要求鄉鎮投入巨大財力發展工業集中區，致使鄉鎮財政越來越捉襟見肘。在鄉鎮財權不斷下降的同時，剛性的事權卻在不斷增加，鄉鎮履行事權所需財力與其可用財力嚴重不相稱，有限的資金存量與巨大的資金投入之間存在突出矛盾，正所謂的“財權一級一級往上收，事權一級一級往下放”，鄉鎮苦不堪言，“巧婦難為無米之炊”。對于目前財政拮據的鄉鎮來說，國民義務教育也是一項相當沉重的負擔，這類鄉鎮財政收入的70％－80％都投到了教師工資的發放上。可見，近年來鄉鎮財政普遍吃緊，主要是由中央和省市加強財政集中度引起的，是不合理的財稅體制造成的。   三是取消農業稅造成鄉鎮財源枯竭。從2006年1月1日起，在全國范圍內全面取消農業稅。這一改革對不少仍未擺脫財政困境的農業型鄉鎮來說，尤如雪上加霜，這實際是自1994年中央實行分稅制、將鄉鎮收入的大部分上劃后，對鄉鎮財政的又一次傷筋動骨的動作！取消農業稅后，雖然不再征收“三提五統”、“農業特產稅”、“屠宰稅”等，有效地堵住了“三亂”之源，減輕了農民的負擔，減少或緩和了農村黨群、干群矛盾，使鄉鎮及村組干部從過去向農民收稅的矛盾焦點上解脫出來，能集中精力謀劃農村經濟社會的發展，但也使大多數以農業稅為主、缺乏支柱財源、工商稅收占財政收入比重很小的鄉鎮，在資金沒有新的來源的情況下，財源更加萎縮、枯竭，即可支配收入較過去大大減少。取消農業稅，連同向農民收費、集資、攤派的口子也扎住了，而鄉鎮支出經費的口徑依舊，還是有那么多的人要供養，那么多的事要辦，完成上級部置任務所需的資金投入也并沒有減少，并且，除了負擔正常的人員工資和辦公經費外，還要負擔工資上漲、病退及病故補助等，支出有增無減，這自然使鄉鎮在保工資、保運轉方面面臨更大的壓力。   現在鄉鎮一級機構內各種各樣的人員都有，有公務員性質的，有自收自支的，還有其他性質的。這些人員的工資除少數由縣財政統一打卡發放外，其余人員的工資要靠鄉鎮通過爭資（爭取資金）和創收來解決，即使縣財政打卡人員縣里也只保證他們的基本工資，其補貼、獎金等其它福利待遇還得由鄉鎮解決。財政困難的鄉鎮經常拖欠干部、教師、離退休人員的工資，而且不能足額發還，更引起這部分人的不滿；對農村特困戶等弱勢群體的救助等，也無力解決。但從來沒有哪個上級過問這些事、幫助鄉鎮解決這些困難。   #p#分頁標題#e# 國家的財政轉移支付數額也相當有限，目前一般下撥每個行政村5－7萬元左右，遠遠不能彌補農村稅費改革對農業型鄉鎮所造成的財力缺口。這筆資金主要用在村干部工資、村辦公經費和五保戶供養上，已顧及不到鄉村的社會公益事業建設，致使村里的公益事業日漸萎縮、設施嚴重老化。而按照“一事一議”籌資籌勞的政策規定或辦法來解決農村公益事業的發展，由于標準低、籌資數額小，與實際需求相差甚遠；并且“一事一議”具體操作難、落實更難，正所謂“事難議，議難成，成難辦”。因而取消農業稅以后，一些貧困地區的農業型鄉村在興辦公益事業、改善農民的生產、生活條件方面更加困難，再難以為民辦出幾件像樣的實事！在有的地方，轉移支付最大的受益者只是市縣，雁過拔毛，路損嚴重，到底下就成了“滄海一粟”了。有的到達農村后，使用率也極其低下，被挪作他用，甚至莫名流失，農民空擔其名，得不到利益。   二、削弱鄉鎮財政的嚴重后果   實行財政分成大部分歸上面所有、取消農業稅等做法，實際將鄉鎮原有資金渠道截流了、堵塞了，鄉鎮收入大大減少，其中，預算內收入大幅度縮減、預算外收入幾近枯竭、自籌資金難上加難，鄉鎮財政的這“三個缺口”已成為鄉鎮正常運作的桎梏，造成的嚴重后果除前所述外，還表現在：發展經濟缺乏資金投入。在目前的財稅體制下，相當多鄉鎮的財政只不過是吃飯財政、開門財政、還債財政，僅夠用于干部職工工資、獎金的發放、維持日常的開支，嚴重的已日不敷出，連干部職工的工資都發不出，幾近破產，真可謂“收入難增、支出難控、資金難籌、債務難消”，處于保運轉就難以有發展資金、保發展就難以運轉的兩難境地，發展能力異常脆弱。不少鄉鎮只好把有限的財力按“一保開門，二保吃飯，三保建設”的辦法來使用，有的連吃飯都不能保證，也就談不上什么建設了。鄉鎮處在“手中無財力、辦事無實力、說話無氣力、承擔風險無能力”的狀況，對發展經濟的投入力不從心。老債務不能按期償還，新債務又不斷產生。相當多的鄉鎮在財源被中央、省、市各級大量抽走，自身債務又沉重的情況下，為了維持運轉和發展，不惜舉借巨額債務，甚至借高利貸，且數額有增無減，致使財政收支矛盾進一步加劇。沉重的債務就像“惡瘤”一樣依附在鄉鎮組織的肌體上，具體表現為：老債務得不到化解，新利息又不斷堆積，部分又轉為本金，產生新的債務，陷入惡性循環，成為影響鄉鎮財政正常運行的風險因素，制約著鄉鎮經濟社會的持續發展。如果沒有可行的解決良策，債務雪球將會越滾越大，后果難以預料！面對巨額債務，有的鄉鎮書記說，我們不僅是捉襟見肘，而是短袖子，小膀子全露在外頭。也就是說，不合理的稅費改革，使得原本負債就沉重的鄉鎮更加陷入財政困境，幾乎失去了解脫的希望。   沖擊和削弱了鄉村黨政兩級組織的威信和執政地位。取消農業稅所產生的深遠影響，一定程度上也給農村工作造成了被動，已衍生出一些新問題。如，有的農民現在就嘲諷村干部：“現在農業稅都不收了，還要你們這些人做什么？”農業稅取消后，農民的“義務工”也隨之取消，這在提高農民經濟和政治地位的同時，也不可避免地導致農民權利意識的不斷膨脹和義務意識的不斷下降，農村基層組織的號召力減弱了，農民與農村基層組織的聯系更加松散。有的農民為了個人眼前利益，無視當地發展的整體利益，在修路、修橋、征地、拆遷等問題上，或者向鎮村組織提出過高的要求，或者設置障礙進行阻撓。同時，由于鄉村組織手頭無錢，又不能再向農民集資，農村中一些本應由鄉村黨政兩級組織來出面組織實施、由農民共同分攤義務的事，現在這兩級組織無法直接出面（出面就得出錢），只能通過民間組織來出面組織捐款和實施。長此下去，必然會導致一些民間組織說話越來越響，與鄉村黨政兩級組織爭奪說話權、執政權。可見，鄉村基層財政孱弱，使基層組織陷入了“為民辦事無能力，支部缺少凝聚力、群眾缺乏向心力”的被動局面。加之，雖然取消了農業稅，但農業生產資料的價格卻不斷上漲，農作物價格的上漲遠遠抵不上生產資料價格的上漲，使一些農民感覺也沒得什么實惠，反而認為是政府變換著花樣在騙他們，因此農民對取消農業稅也并不懷有很大的感激之情。   村干部隊伍難穩定，干群關系難融洽。由于鄉鎮財政無實力，“窮家”難當，加之工資報酬普遍偏低，后顧之憂難以妥善解決，村干部感到付出和獲得反差過大，“政治上無奔頭，經濟上無想頭，退職后無靠頭”。村干部崗位對他們已失去吸引力，村干部“難選、難當、難留”已成為普遍現象，農村基層組織干部隊伍不穩定。一些地方因村級債務問題經常引起農民上訪，不僅影響社會穩定，還影響干群關系，主要矛盾集中在債權清收、債務償還、債權關系、債務利益等敏感問題上，村干部與群眾意見分歧較大，思想難統一，干群之間心不和、力不齊、氣不順。   導致一些鄉鎮機構服務質量下降。一些鄉鎮由于管理和窗口服務單位普遍存在經費不足的困難，工作中受經濟利益驅使，就將罰沒款作為任務列入預算安排，片面地為罰款而罰款，為收費而收費，導致管理和服務的性質異化，損害了黨和政府在人民群眾中的形象，破壞了黨群關系。鄉鎮財政困難，還導致鄉鎮機構改革久拖不決。   鄉鎮機構改革必然要人員分流，而人員分流須有財力作保障，但貧困鄉鎮在目前財稅體制下自我消化和分流人員的能力相當弱，提前離崗和退休人員的工資待遇將難以兌現，下崗分流人員的生活補助和補償金將難以到位，因而根本負擔不起鄉鎮機構改革所帶來的成本支出。同時，由于財政困難，鄉鎮干部職工的養老保險體系也還沒有真正建立。這都說明，鄉鎮機構改革的條件還不成熟。在前期全省農口系統改革中，蘇北部分鄉鎮的下崗職工就因待遇未落實多次組織上訪，影響了社會穩定。鄉鎮機構改革是大勢所趨，不改，影響發展；但改革成本太高，沒有財力作保證，又使改革的決策層舉旗不定。目前，領導者一般都有“短期行為”，為官一任，但求無過，誰都不想給自己找麻煩，所以，面對財政困境，誰都不想動鄉鎮機構改革這個“燙手山芋”，致使鄉鎮機構改革至今遲遲未動。#p#分頁標題#e#   三、應取的對策   首先，改革財稅分成體制。目前的財稅分成體制，是國家10多年前財力匱乏、國家建設急需大量資金的特殊時期建立的，而現在形勢已發生了巨大的變化，經濟實力大幅度提升，國力明顯增強，但財稅分成體制仍沒有作相應變化。這一體制將鄉鎮的大部分收入劃歸上面所有，留給鄉鎮的只能維持生存、解決吃飯問題，不能解決鄉鎮的發展投入問題，更不能解決歷年所欠的巨額債務。十多年來，這一體制導致鄉鎮村基層財權和事權嚴重不對稱，鄉鎮村為了發展和應付上級的政績工程，大量舉債，這些債務實際已成為農村不穩定的主要根源，不改革這樣的財稅分成體制，就不可能根本解決農村的穩定問題。因此，應重新核對財稅基數，建立規范的政府間分配體系，在制度上給鄉鎮一級較為充裕的財力，國稅、地稅分成要向基層、特別是鄉鎮傾斜，讓利給鄉鎮，使鄉鎮有錢辦事；同時，鄉鎮公益事業所發生的各類稅費（特別是建設方面的有關稅費）要給予減免。   其次，區分債務類型，分類處理。要在組織清查，核實債權、債務的基礎上，認真分析鄉村不良債務形成的過程和原因，區分不同類型，分類處理，采取“財務清理化債、化轉債務降債、削減高息減債、清收債權還債、債權債務抵沖化債、盤活存量資產還債、發展經濟化債、落實減負政策清債”等措施逐步化解債務。還可采取一些針對性的化解鄉鎮債務的辦法：對城市信用社、農村基金會和財政周轉金方面的債務，可運用綜合手段，向有償還能力的企業和個人清計；對教育“兩基”達標形成的負債，可將“撤點并校”騰出的校舍等拍賣還債；對鄉鎮基礎設施建設造成的負債，可通過土地增值后出讓土地使用權的收益來還債，還可根據鄉鎮財力的增長幅度制定相應還款計劃并列入鄉鎮預算，逐步解決；對政府擔保企業的債務，可采取閑置資產兌現、依法解除擔保、依法破產、拍賣和股份制改造等辦法來減輕債務；對屬于黨員干部借款的，可將還款計劃與借款人工資待遇掛起鉤來等。   第三，出臺扶持政策消化債務。為使鄉鎮盡快擺脫債務的拖累，上級機關應盡快出臺有關化解鄉鎮債務的政策和配套措施。一要加大財政轉移支付力度。上級要隨著財力的增長，同比例地增加對鄉鎮轉移支付的額度，確保農村基層組織正常運轉，減輕鄉鎮村組織還債的壓力。同時，完善村級轉移支付撥付辦法，確保能及時足額到位，嚴禁劃轉、扣壓；還應增加專項轉移支付，對一些由于歷史原因、政策所造成的鄉鎮無力解決的困難以及改革帶來的成本，上級財政應以專項轉移支付的形式予以鄉鎮資金支持。二是實行停息掛帳政策。對欠金融或民間債務由本轉利的，防止債務雪球越滾越大，可停息掛帳，阻止本息轉貸；對拖欠的高息借款，實行調低利率、本息剝離、不計復利、利隨本清、重新換據、分期償還；對欠發村干部的工資一律不計利息等。三要加大對欠發達鄉鎮村發展經濟的扶持力度。上級有關部門應在信息、資金、信貸、稅收等方面給予一定的優惠，實施對口扶貧，采取以強帶弱、以富幫窮的辦法，幫助引進項目、資金和技術，創造發展條件，支持鄉村經濟發展壯大。   第四，嚴格控制管理，遏制新債務的產生。縣鄉政府和村級黨政組織要樹立“減債就是政績”的觀念，花大力氣化舊債、控新債。一是農村基礎設施建設要量力而行。本著有多少錢辦多少事的原則來進行建設，不得通過大肆貸款、舉債等方式來完成上級交辦的“做好事”的任務及搞農村基本建設。同時，上級扶持的各類農業、水利等項目，要足額安排資金，不得留缺口，強行要求鄉村提供配套資金，要盡量讓鄉村少投資或不投資。二是嚴控鄉鎮債務。為防范和化解鄉鎮債務風險，縣級政府或相關部門可成立債務管理機構，對各鄉鎮的債務作全面的調查和統計，并對其新的舉債行為加以規范和嚴格監控，遏制新債務的產生。三是鄉鎮要加強對村級財務的管理。繼續實行“村財民審鎮管”制度，規范村級財務管理。鄉鎮要督促村級全面推行財務預決算制度，合理安排村級支出，避免村級超前或舉債建設非生產性項目，出現新的不良債務；建立健全民主理財小組，完善民主管理及村民議事規則，實行財務定期公開，把公開村級財務收支情況作為村務公開的一項重要內容；堅持實行村級舉債報批制度，對未按程序報批舉債的，做到誰舉債誰償還；健全村干部任期審計制度，對未按政策規定，盲目決策、靠舉債營造政績并造成經濟損失的要追究其相關責任。四是明令禁止上級部門對行政村的各種攤派。不得對村級強行征訂各種報刊書籍，不得要求村級支付學習、培訓、會議費用，教育、計生、征兵、五保戶供養等費用應從村級負擔中剝離出來，改由縣以上各級財政承擔，取消要求鄉村出資的各種達標創建活動。   第五，對不同類型鄉鎮，實施不同的鄉鎮財政管理辦法。對經濟發達、規模較大、經濟增長后勁較強的鄉鎮，實行收支掛鉤的一級財政管理辦法；對經濟欠發達、財政收入增長后勁不足的鄉鎮，可將其財政收入納入縣級財政預算，由縣級財政核定支出，并加以保證。   第六，發展經濟償還債務。無論是鄉鎮債務還是村級債務，最根本的要靠發展經濟來解決，只有經濟發展了、強大了，才會有償還債務的資金來源。

河南省南召縣按照建立社會主義市場經濟公共財政體制框架的要求,結合本縣實際,抓住農村稅費改革的有利時機,積極開展鄉鎮財政收支改革。他們通過實踐創新,尋找到了一條鄉鎮財務管理和村級財務管理的新路子。全縣16個鄉鎮普遍建立了會計服務中心,實行了“鄉財統管、村賬鄉管”二管合一,合署辦公的管理新模式,并取得了良好效果。

基本模式

“鄉財統管、村賬鄉管”的基本模式就是以建立鄉鎮會計服務中心為載體,把鄉鎮行政事業單位財務的統管工作和行政村財務的村賬鄉管工作結合起來進行,實行二管合一,合署辦公。即在管理中使用一套人馬,一套設備,一個辦公場所,一個管理方式,一套管理制度,集中為鄉鎮行政事業單位財務管理和村級財務管理提供服務。鄉鎮會計服務中心,隸屬鄉鎮財政所,由1名主任,1名總會計、2─3名統管會計、1名資金會計組成。一般情況由財政所長兼任中心主任,預算會計兼任總會計,預算外會計和農稅會計兼統管會計,財政所經費會計兼任資金會計,組成與財政所業務相聯的工作隊伍。

全縣16個鄉鎮按統一要求配置設備和財務軟件,統一采用電算化微機管理、微機記賬、微機核算,每個鄉鎮一般由4─5臺微機組成,統一在鄉鎮政府領導下,縣財政局業務指導下開展工作。

基本做法

(一)實行四個統一

1.統一組織。縣局統一對全縣16個鄉鎮的“鄉財統管、村賬鄉管”兩管合一、合署辦公工作進行組織,縣里成立了領導小組,財政局成立了辦公室,專門領導組織這一工作的開展。

摘要：在社會主義新農村建設過程中，落實和貫徹農業政策不僅能夠規范農業生產行為，還能夠規劃農業發展方向，在農村經濟發展中發揮至關重要的作用。為了充分發揮農業政策的作用和價值，文章結合農業政策對農村經濟發展的作用進行分析，并針對性提出促進農業經濟發展的具體措施，希望能夠為相關人士提供參考和借鑒，為推動農業進一步發展奠定良好基礎。

關鍵詞：農業政策；農村；經濟發展；作用

我國是農業生產大國，農業發展直接影響到我國社會經濟發展，近年來，我國黨中央以及政府部門，越來越重視社會主義新農村建設，并結合農業發展現狀以及長遠發展目標出臺了一系列農業政策，有效規范了農業生產行為以及農業發展方向，為農業實現可持續發展這一目標奠定良好基礎。當前，從落實和貫徹農業政策的實際情況可以看出，農業政策不僅能夠合理分配農村資源、優化農業生產結構，指明農業發展方向，還能夠全面提高農業經濟效益，有利于促進社會穩定發展。由此可見，本文通過探究農業政策對農村經濟發展的作用具有一定的現實意義。

一、農業政策的意義

進入21世紀以來，我國農業與其他行業相比在經濟發展方面出現滯后現象，受到政府部門以及社會廣泛關注，政府部門為了促進農業經濟發展與其他產業發展相適應，結合農業發展現狀以及長遠發展目標，出臺了一些列確保農業發揮基礎作用的政策，其中包括：減免農業稅政策、建設社會主義新農村政策、推動農業現代化建設政策以及城鄉一體化建設政策等方面，為我國社會經濟穩定發展提供保障。近年來，在農業政策的積極引導下，我國農村經濟實現了穩定發展的狀態，并且遠遠超過預期效果，為提高農業生產效率以及農民生活質量奠定良好基礎。另外，農業政策的具體意義可以分為兩個方面：第一，從狹義方面分析，農村政策主要目的是政府部門介入農業生產過程中，通過農產品邊境保護、價格支持以及生產補貼，有效提高農業生產效率和經濟效益。第二，從廣義方面分析。農業政策主要作用是提高農業市場、保證糧食生產安全方面，通過促進農業經濟發展帶動社會經濟發展。

二、農業政策對農村經濟發展的作用

（一）優化農業經濟結構。農村經濟發展的基本要素包括生產者、土地以及資金。農業政策的出臺則是結合農業生產要素中的資金投入以及土地利用率來促進農業經濟穩定發展。具體可以體現在以下幾個方面：第一，從農業土地利用率方面進行分析。自我國落實和貫徹農業稅減免政策后，我國農業種植面積呈逐年上升趨勢，不僅能夠充分滿足社會需求，還能夠全面提高農業種植人員的工作積極性，有利于促進農業經濟穩定發展。第二，從農業資金投入方面分析，自我國落實和貫徹農村現代化建設政策后，不僅政府部門加大了資金投入力度，農民也逐漸提高農業方面投入力度，有效促進農業向現代化生產結構發展，同時全面提高了農業生產的效率和質量。

作者：徐強 王耘 單位：南京航空航天大學經濟學院 南京航空航天大學圖書館

一、對公共財政的理解

20世紀90年代初,中國的公共財政開始逐步形成并不斷完善。1998年12月15日舉行的中國財政工作會議上,李嵐清強調中國要“積極創造條件,逐步建立公共財政基本框架”,并提出公共財政的四項原則:第一,把保證公共支出作為財政的主要任務,“該管的要管好,不該管的不要管”;第二,要依法促進公平分配,實行較大范圍的轉移支付;第三,充分運用預算、稅收、國債等經濟手段參與宏觀經濟調控;第四,要調節市場配置資源的偏差,體現國家的產業政策,同時對國有企業實行間接管理,做好國有資產管理工作。[1]然而,多年過去了,什么是真正的“公共財政”?“公共財政”到底應該做什么?似乎還沒有一致的認識。

其實“財政”的概念是非常簡單的,就是政府的收入和支出。西方著名財政學家馬斯格雷夫明確提出了財政的三大職能,即資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定職能。可以認為,財政是政府范疇的一個經濟問題,財政的具體職能隨著政府職能的變化而變化。在中國,由于政府還肩負著管理國有資產的職能,其財政的職能也應該與此相適應,很顯然,中國的財政應該是向著公共財政的方向進行改革,“經濟的市場化必然帶來財政的公共化,中國的公共財政建設必須瞄準財政的公共化這個基本方向。這既是我們對于以往財政改革與發展歷程的基本概括,也是我們對于中國公共財政建設實質意義的基本理解。”[2]但公共財政需要在過程中逐步形成。如果我們看不到公共財政需要在現有財政體制下逐步改革形成,就不可建立真正的公共財政,更談不上建立農村公共產品財政投資機制。

根據公共財政理論,政府的主要經濟職能之一是彌補市場缺陷,提供公共產品和相應的服務。這是公共財政的應有之意,也是政府職能轉變后財政的應有之意。在市場競爭導致區域經濟的巨大貧富差別的狀況下,財政的作用就不應該僅僅是解決局部的發展問題,而應該面向全國范圍,充分利用公權利,建立起規范的推動全國整體經濟發展和協調區域差別的公共財政收入和支出機制。

二、農村公共產品的財政投資現狀

按照分稅制,農村公共產品投資顯然是由地方政府負責。然而,中國農村目前的財政基本上不能算作是公共財政,基本沒有能力進行農村公共產品投資,使得農村公共產品普遍存在短缺狀況,而農村公共產品的缺乏是制約農村經濟發展的主要瓶頸之一,亦是我們解決“三農”問題的一道障礙。盡管在公共產品的投資上,鄉鎮財政獲得了一定程度的財政轉移支付收入,但除了少量的按均等化公式計算的轉移支付外,絕大部分財政資金的轉移支付都是采用稅收返還、增量返還、體制補助和結算補助等形式分配的。[3~4]總體來說,鄉鎮財政對農村公共產品的投資還處于自發和任意的狀況,這在很大程度上制約了農村公共產品財政投資的增長。目前農村公共產品的財政投資存在以下3個主要問題:

一、農業政策對我國農村經濟發展的影響

農業政策制訂與的主體是執政黨或政府，既包括中央和地方各級政府也包括各級政府的涉農機關。由于農業政策對于農村經濟發展具有很強的導向作用，一直以來就受到黨和政府的高度重視。新中國成立以來，隨著農業政策的不斷調整改革，我國的農村經濟發生了翻天覆地的變化，單是近三十多年來在農業政策改革的帶動下，我國農村經濟發展就取得了喜人的成果，其中不同時期不同的農業政策發揮了不可或缺的作用，這些政策雖然基本上促進了農村經濟發展，但是也存在一些問題。第一，以家庭聯產承包為核心的土地政策改革(1978-1984)。這是我國農村經濟發展歷史上一件開天辟地的事情，通過這次農業政策的調整，我國農業和農村經濟發展進入了一個新階段。改革之后，雖然土地所有權歸集體，但是統分結合的雙層經營體制保證了農民的土地支配權和對剩余產品的受益權，從根本上解放了農民，使其積極性大大提高，也因此在很多時期內中國解決了全國的溫飽問題，堪稱一個世界壯舉。第二，以農產品流通和鄉鎮企業發展為核心的農村政策改革(1985-1997)。經過前一階段的政策調整，我國的農業生產有了大幅提高，但是由于市場體制不夠靈活，農民從事農業生產的積極性收受到了一定影響，于是國家及時出臺“購銷同價”、“保量放價”等政策放開市場，促進農產品的流通，從而鞏固加強了農業的基礎地位。同時又出臺產權改革、技術革新等政策加快鄉鎮企業改革，為整個農村經濟發展注入新的活力。第三，以“糧食保護價”為代表的農產品價格支持制度(1998-2001)。到了20世紀90年代末，我國糧食價格波動相對較大，一定程度上挫傷了農民的種糧積極性，國家于是出臺了“糧食保護價”的農業補貼政策。這是我國第一個保護糧食生產者利益的農業政策，其初衷是好的，而且在初期一定程度上堅定了農民種糧的信心，但是由于實施過程中諸多問題的出現，它并沒有從根本上實現農民增產增收的雙重效益。第四，農業稅的減免(2002至今)。進入新世紀以來，我國工業化進程不斷加速，同時對農業的依賴性也更趨強烈。為了強化對工業的支撐，更是為了解決多年來農民增收緩慢的問題，國家出臺了一系列稅費改革政策，其中以“取消農業稅、反哺農業”、“兩減免三補貼”為典型代表，同時從國家預算層面加大了對農村的財政支出。這些政策及時地解決了農民增收問題，也保證了工業化的繼續推進，但是從長遠來看，它并不能從根本上解決農民增收問題。第五，建設社會主義新農村背景下的農業政策改革（2006至今）。隨著2006年《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》的出臺，我國的農業政策由純粹的農業增產、農民增收導向轉變為農村社會全面發展的導向。這一階段，國家除了深化農業增收和農民增收的政策改革外，還從教育、環境、醫療等多個方面出臺政策促進農村經濟的轉型發展，雖然由于實施時間不長、效果不是多么顯著，但是這無疑是一個好的開端。

二、農業政策影響我國農村經濟發展的機制分析

通過以上分析可以看出，改革開放30多年來，我國的一系列農業政策有效促進了農村經濟的發展，盡管有些政策并沒有從根本上解決農村經濟發展中的一些核心問題，但是大部分政策還是發揮了應有的作用。那么這些政策是如何發揮效應的呢？這就涉及到農業政策對農村經濟的影響機制問題，概括起來主要有以下幾點。第一，農業政策對農村經濟的引導。首先，農業政策可以有效引導投資流向，比如農業稅取消以后，中央財政成了農村公共投資的主要來源，這樣大批資金就直接流向農村的道路交通設施建設、農村水利設施建設、災害防治工程建設等；其次，農業政策可以有效引導農村經濟產業結構的調整；另外，農業政策可以有效引導農村勞動力資源的配置。第二，農業政策對農村經濟的調控。首先，農業政策可以調控農產品的供求關系，這既包括農產品的進出口政策，又包括國內供給政策；其次，農業政策可以調節價格，其中比較典型的就是政府的“農產品保護價”政策，我國糧食生產在1998年至2001年連續減產，很大程度上就在于糧食收購價格偏低，于是國家及時出臺“糧食保護價”政策保證農民收益；另外，農業政策可以調節收入，比如我國2006年廢除農業稅以后，又先后出臺了種糧直接補貼、農機購置補貼、良種補貼等政策，同時大興水利建設，這些政策都直接或間接地提高了農民的收入。第三，農業政策對農村經濟的激勵。首先，農業政策從產權方面激勵農村生產，比如家庭聯產承包責任制明確了農民的主體地位，從而使農民很自覺地進行農業生產，而不再依靠以前的行政指令計劃；其次，農業政策從需求方面激勵農業生產，比如國家為了提高農民種糧的積極性，經常合理運用保護價政策，這樣即使是糧價下跌到接近或低于生產成本時，政府會通過糧食專屬系統買進，從而保證需求關系的平衡；另外，農業政策從創新方面激勵農業生產，這包括技術的創新和制度的創新，比如我國在實施“發展現代農業”政策以來，就通過生產經營模式、農業科技運用的創新大力發展集約型農業和生態化農業。

三、如何利用農業政策促進農村經濟的可持續發展

農業政策是農村經濟發展的有力保障，而且是在特定機制下影響著農村經濟的發展，這樣以來，農村經濟要實現可持續發展就必須從農業政策入手，尤其是從機制方面著手，尋求一套適合我國農村經濟又快又好發展的政策體系，從而有效支持社會主義新農村建設，筆者認為應當注意以下幾點。第一，積極發揮農業政策的引導作用。農業政策引導的根本在于通過提高要素投入效率，實現資源的合理配置，首先，加快深化當前農村土地流轉制度改革，規范承包、租賃、轉讓、入股等土地流轉形式，實現土地資源的合理有效集中，從而提高土地要素的利用率；其次，優化農業財政支出結構，通過具體的財務管理、財務監督等手段，使得農業財政支出增加的前提下，保證農村生產性支出、基本建設支出、農業科技開發等支出的效用最大化；另外，強化農村科普知識的教育工作，既要吸引青年學生回到農村創業，又要對現有的農業生產者進行有效培訓，在實現農村勞動力有序轉移的基礎上，通過科技提高各個要素的利用率。第二，積極發揮農業政策的調控作用。農業政策調控的根本在于站在農村經濟發展全局的高度，注重各個政策的整合統一，實現最大的政策合力，首先，通過戶籍制度、工業反哺農業等政策的完善，打破城鄉二元結構，構建和諧的城鄉統籌發展機制；其次，通過對建筑工業用地和農業用地使用的調控、經濟作物和糧食作物種植的調配、國家投入與社會投入的調配以及科技投入的調配，建立一種長效農業投入機制，促進農村經濟的綜合性發展；另外，通過現代信息技術的引入構建現代化的農產品流通體系，并結合傳統的農產品營銷模式，減少流通環節，實現農業生產成本最低化，構建一個高效低廉的農產品城鄉流通網絡。第三，積極發揮農業政策的激勵作用。農業政策激勵的根本在于保障農民沒有后顧之憂的前提下，實現增產增收，首先，鞏固強化農業補貼政策和農產品保護價政策，最好實現二者聯動機制的構建，避免過大的浮動性，保證農民生產積極性的長效性；其次，建立完善的農業保險制度，從而降低農民因自然災害等突發事件引起的損失，這樣農民從事生產就少了后顧之憂；另外，強化農村金融體制改革，既要保證農民從事農業生產資金來源的廣泛性，又要保證農民資金使用的規范性，從而激發農民擴大生產或增加投入的動力，尤其以更優惠的金融政策鼓勵農民從事生態高附加值農業生產，使其在進行農業生產的同時，有助于自然生態的保護。

四、結語

一、鄉鎮財政存在的突出問題

（一）管理機制不健全

2006年，財政部下發了《進一步推進“鄉財縣管”工作的通知》，在全國范圍內推進“鄉財縣管”工作。農業稅取消后，失去農業稅征收經費支撐的鄉鎮財政所，又不能獲得上級財政的工作經費支持。鄉鎮財政沒有足夠經費來維持日常工作，存在挪用、擠占其他項目資金的隱患。實施“鄉財縣管”后，仍擁有財政資金的所有權和使用權的鄉鎮財政依然保留法律主體地位。在縣級財政部門的管理和監督下，鄉鎮財政組織本級預算的執行，“鄉財縣管”的推進可以很大程度上健全鄉鎮財政的管理機制。然而，目前我國的實際情況卻是絕大多數的縣級以上財政部門沒能按照新農村建設的實際需要，及時設置專門的管理機構對鄉鎮財政實施有效管理。這造成了鄉鎮財政多頭指導的現狀，鄉鎮財政管理機制漏洞百出，而當前缺乏統一性和規范性的管理體制，也使得鄉鎮財政主體和職能定位不清晰。鄉鎮財政管理機制的實際運行不能滿足新農村建設和城鄉一體化發展的要求。

（二）基礎設施落后

目前我國鄉鎮財政所辦公、居住用房大都建于20世紀70、80年代，其中相當一部分已年久失修不能正常使用。而農業稅被取消后，原本按規定可以從農業稅附加中獲取的房修費也沒有了著落。鄉鎮財政所的基礎設施建設也沒有得到上級財政的專項資金支持，造成了鄉鎮財政所嚴重落后的管理基礎和基層建設。落后的鄉鎮財政基礎設施，制約了在新形勢下其職能作用的有效發揮，造成了其承擔的職責任務與履職能力的不對稱，不能承擔其肩負的重要職責任務。

（三）機構隊伍建設滯后

隨著我國經濟社會的飛速發展和國家不斷加大“三農”支持力度，鄉鎮財政的作用在推進城鄉一體化和新農村建設的過程中顯得益發重要。然而，鄉鎮財政機構隊伍的建設卻嚴重滯后于農村發展新形勢的要求。目前，我國鄉鎮財政機構設置不合理，未能根據業務量大小來合理配備具有專業素質、能勝任實際工作要求的鄉鎮財政人員，鄉鎮財政所的執行力有待提高。而且，鄉鎮財政人員的專業素質和工作能力還有待增強。以原農業稅收為基礎的人員知識陳舊老化，又沒有經過財政政策和業務知識的正規培訓，專業素質和工作能力都不能滿足現代鄉鎮財政的工作要求。另外，長期以來鄉鎮財政的干部隊伍建設工作一直處于被輕視的狀態。不能及時補充新鮮血液的鄉鎮財政，其干部隊伍建設工作嚴重滯后于農村新形勢的發展。鄉鎮財政機構隊伍建設的嚴重滯后，造成現有機構隊伍的執行能力和工作效率不能承擔其在城鄉一體化和新農村建設中應擔負的重要職責任務。