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一、農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人進(jìn)行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。根據(jù)憲法、土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，集體建設(shè)用地所有權(quán)歸村民集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)，沒有使用期限的限制。集體建設(shè)用地一般分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地所占比例較小，集體建設(shè)用地主要指宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。《土地管理法》第43條規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用集體所有的土地的以外，所有建設(shè)都要使用國有土地，集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須經(jīng)過國家征收轉(zhuǎn)化為國有土地方能使用。該法第63條規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，除因破產(chǎn)、兼并等原因使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，集體建設(shè)用地的使用權(quán)不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，法律將集體建設(shè)用地用于建設(shè)保留在極其狹小的范圍內(nèi)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推行，大量的集體建設(shè)用地成為解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農(nóng)民一定的補償，即可將集體土地征收為國有土地，永久地脫離農(nóng)民集體。雖然2008年十七屆三中全會中央就提出要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，縮小征地范圍，改革征地補償機制，按照同地同價的原則給集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民以合理的補償，但實踐中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行。國土部為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙擴張的局面，也推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，意圖通過土地的綜合整治，將整理的土地復(fù)墾后等量置換新增建設(shè)用地指標(biāo)，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，實現(xiàn)保護(hù)耕地和保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給的目標(biāo)，但在執(zhí)行中背離了初衷，侵犯了農(nóng)民利益而處于清理階段。目前低價征收仍是集體建設(shè)用地利用的主要方式。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用中存在的問題

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整

集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被政府所掌控，忽略農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體對其產(chǎn)權(quán)的收益與處置權(quán)利。

1.以征收為主的利用方式，忽視農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。

首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府?dāng)U大征收權(quán)提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權(quán)，任意擴大征地范圍，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供建設(shè)用地，以致強征強拆等違法、違規(guī)現(xiàn)象層出不窮，侵害失地農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，集體土地所有權(quán)主體虛位，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整，弱化了農(nóng)民集體處分和流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，集體土地的經(jīng)營管理權(quán)基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務(wù)犯罪頻發(fā)，侵占、挪用、截留征地補償款的現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補償機制不完善，征地程序缺乏透明度和協(xié)商機制，政府按照被征收土地的原用途對失地農(nóng)民采取一次性的貨幣形式補償，農(nóng)民沒有話語權(quán)。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農(nóng)民無關(guān)，農(nóng)民群體所得的征地補償費僅相當(dāng)于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權(quán)利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴(yán)重的是農(nóng)民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利，導(dǎo)致政府、開發(fā)商和農(nóng)民群體三方利益分享嚴(yán)重失衡，與農(nóng)民的預(yù)期收益發(fā)生沖突，在利益訴求缺少救濟途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發(fā)生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現(xiàn)致8人死亡的嚴(yán)重后果，社會影響極壞。

2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，違背了農(nóng)民的意愿。

為克服集體土地征收的固有頑疾，創(chuàng)新集體建設(shè)用地的利用方式，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，提高了集體建設(shè)用地的使用效率，改善了農(nóng)村面貌，一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾。但在增減掛鉤過程中為了獲得更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自擴大試點范圍和掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，大規(guī)模開展拆村并居，強制村民搬遷，增減掛鉤變成了讓農(nóng)民“上樓”的行動。實踐中對安置樓房的標(biāo)準(zhǔn)、樓層、樓間距等問題都沒規(guī)定，安置房的建設(shè)并沒有考慮農(nóng)民生活的實際狀況，引起部分農(nóng)民的不滿。農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增值收益的絕大部分都?xì)w屬于政府，跟農(nóng)民無關(guān)。增減掛鉤并沒有突破城鄉(xiāng)二元化的土地格局，未從根本上解決我國土地二元制所帶來的矛盾，農(nóng)民的話語權(quán)有限，缺乏表達(dá)自己意見的意愿和機會，仍處于弱勢地位。2010年底國務(wù)院發(fā)文要求對增減掛鉤進(jìn)行清理。農(nóng)民集體在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中享有的權(quán)益難以得到保障，現(xiàn)行集體建設(shè)用地制度犧牲了農(nóng)村和農(nóng)民的利益。

（二）缺乏科學(xué)的建設(shè)用地規(guī)劃，土地利用效率低

在城鎮(zhèn)化過程中，由于法律對集體土地流轉(zhuǎn)的限制，加之相關(guān)制度的缺失，出現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地同時擴張，耕地面枳不斷減少，導(dǎo)致建設(shè)用地緊張與浪費并存的局面。

1.規(guī)劃的缺失，使集體建設(shè)用地利用粗放。

農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有規(guī)劃或者對規(guī)劃執(zhí)行不力，導(dǎo)致農(nóng)房建設(shè)無序，布局分散零亂，農(nóng)村居民點呈條狀分布且以庭院式結(jié)構(gòu)為主。缺乏必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，亂圈亂占宅基地的現(xiàn)象時有發(fā)生，一戶多宅現(xiàn)象普遍存在，難以治理。農(nóng)村建設(shè)用地基本處于自發(fā)狀態(tài)、缺乏有效的約束與管理機制，布局散、用地亂、環(huán)境差是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地的顯著特點。規(guī)劃、土地、城管等部門在對農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行管理中工作有交叉，政出多門，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”現(xiàn)象。大部分農(nóng)村地區(qū)的集體建設(shè)用地規(guī)劃建設(shè)實際上處于放任自流的狀態(tài)，造成無序管理的局面。

2.集體建設(shè)用地利用率低，閑置或低效利用問題突出。

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，原宅基地被閑置或廢棄。另有大量兩棲居民的存在，因宅基地?zé)o償取得且缺失監(jiān)督和制約，回村又重選址建房，原有的宅基地閑置，出現(xiàn)一戶多宅的現(xiàn)象，同時在城鎮(zhèn)也擠占建設(shè)用地，出現(xiàn)了城市和農(nóng)村兩頭擠占耕地的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的增加和耕地的減少，農(nóng)村空閑住宅達(dá)到10%至15%。法律禁止宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，宅基地的交換價值不能實現(xiàn)，大量閑置宅基地不能盤活利用，降低了農(nóng)村土地的利用效率。雖有一戶一宅的規(guī)定，但沒有相應(yīng)的配套措施。重新選址和進(jìn)城的村民都保留宅基地，由于缺乏積極的土地回收、復(fù)墾機制，宅基地退出機制不健全，各地農(nóng)村均存在人均建設(shè)用地超標(biāo)、空心村、用地粗放的問題。農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村居民點面積卻有增無減，出現(xiàn)大量的閑置用地，閑置規(guī)模相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的1/4到1/3，進(jìn)城人口占用的宅基地并沒有退出。既增加了城市建設(shè)用地的緊張狀態(tài)，又在農(nóng)村形成事實上的耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。

（三）集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)無序，沖擊了國家土地制度和土地交易市場

法律限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，集體土地的價值難以體現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求越來越大，集體建設(shè)用地的價值逐漸凸顯，為集體建設(shè)用地交易提供了機會。由于集體建設(shè)用地的管理空白和流轉(zhuǎn)成本低，潛在收益導(dǎo)致集體建設(shè)用地隱形交易市場大量存在。集體建設(shè)用地突破了原有的使用范圍，通過私下交易進(jìn)行自發(fā)流轉(zhuǎn)，從自建自用轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎狻⒌盅骸⑥D(zhuǎn)讓、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)民個人非法占用集體土地建小產(chǎn)權(quán)房和私下轉(zhuǎn)讓宅基地，導(dǎo)致不受法律保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房大量地存在，并且蓬勃發(fā)展，屢禁不止，如北京的“畫家村”、深圳的“城中村”等；農(nóng)村集體將集體土地使用權(quán)進(jìn)入地下交易市場，通過聯(lián)營、股份制、出售、出租等各種形式變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；而政府也鼓勵利用集體建設(shè)用地興辦工業(yè)園區(qū)，大力招商引資以加快經(jīng)濟的發(fā)展，這與現(xiàn)行的法律法規(guī)相背離。但在利益的驅(qū)使下人們大肆進(jìn)行“灰色”交易，集體建設(shè)用地使用權(quán)頻繁地進(jìn)入“黑市”流轉(zhuǎn)，給土地法律制度帶來重大挑戰(zhàn)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地隱形市場活躍，沖擊了土地利用總體規(guī)劃的有效實施和國有土地交易市場，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。缺少法律的保護(hù)和制約，易引發(fā)糾紛，給流轉(zhuǎn)雙方交易安全帶來隱患，也不利于保證交易安全。但法律限制了集體土地的流轉(zhuǎn)，禁止集體土地入市，集體建設(shè)用地的使用權(quán)能和處置權(quán)能得不到有效保障，阻塞了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)渠道。

三、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地利用的對策

弱化農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，實現(xiàn)集體建設(shè)用地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度，允許集體建設(shè)用地入市，通過統(tǒng)一的土地市場實現(xiàn)對集體建設(shè)用地資源配置的優(yōu)化。

（一）科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地合理布局

1.完善土地利用規(guī)劃，堅持以規(guī)劃控制為前提。

加強土地規(guī)劃用途管制，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、村級土地利用規(guī)劃和村莊整治規(guī)劃，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調(diào)控功能。按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地的要求，加大對農(nóng)村宅基地的管理，嚴(yán)格劃定農(nóng)村居民點，合理確定宅基地數(shù)量、布局和用地規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)村居民點由零亂分散變?yōu)榧杏行颉⒋龠M(jìn)自然村落適度撤并，穩(wěn)步推進(jìn)居住點向小城鎮(zhèn)、中心村集中，禁止散點建房，確保農(nóng)民新建住宅按照規(guī)劃、計劃使用土地。重新開發(fā)和利用廢棄、閑置的土地，推行占一補一工程，拆除廢棄房屋，杜絕一戶多宅情況的發(fā)生，逐步清理空心村。統(tǒng)籌生產(chǎn)生活設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改造村莊環(huán)境的整治，整治村容村貌，突出鄉(xiāng)村特色，實現(xiàn)農(nóng)村居民點建設(shè)用地的有效整合與規(guī)范，保證土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的實施。目前農(nóng)村建設(shè)用地有2.84億畝，承載著7.4億人，而城鎮(zhèn)建成區(qū)面積只有5700萬畝，卻承載著5.7億人，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集體建設(shè)用地的潛力，對集體建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃和整合，可以避免農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o序和混亂流轉(zhuǎn)，實行土地利用規(guī)劃法制化，節(jié)約大量的集體建設(shè)用地。

2.嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標(biāo)準(zhǔn)，建立宅基地有償使用制度。

可效仿海口市《農(nóng)村宅基地管理辦法》，建立宅基地使用權(quán)收回、退回和置換機制，采取經(jīng)濟措施對退出宅基地的農(nóng)戶給予補償和獎勵，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地的合理流轉(zhuǎn)，對地上農(nóng)房依法給予合理的經(jīng)濟補償，對積極復(fù)墾宅基地的農(nóng)戶給以土地復(fù)墾、整理補助費，以解決一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等問題。推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃的實施和空閑宅基地的盤活和復(fù)墾，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)民依法按程序申請和使用宅基地，在面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，農(nóng)民無償使用，對超出標(biāo)準(zhǔn)的部分實行有償使用，其有償使用價格由市場的供求關(guān)系決定。堅持一戶一宅和面積限制的原則，賦予農(nóng)民對宅基地享有占有、使用、收益等完整的權(quán)能，允許出租、抵押、轉(zhuǎn)讓、置換、繼承等方式流轉(zhuǎn)宅基地，促進(jìn)宅基地的商品化。農(nóng)民一旦將宅基地流轉(zhuǎn)，不能再無償從集體取得宅基地，只能依轉(zhuǎn)讓、出租的方式取得宅基地，對于一戶多宅和面積超標(biāo)的農(nóng)民住宅，征收宅基地使用費，每年向集體經(jīng)濟組織繳納多宅或超標(biāo)部分的宅基地使用費。弱化宅基地的社會保障功能，將農(nóng)民的社會保障與宅基地分離，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，減少農(nóng)民對土地的依賴。賦予宅基地使用權(quán)人繼承人合法的繼承權(quán)，給予不符合條件的繼承人適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償，將宅基地使用權(quán)收回。

（二）允許集體建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

1.對集體建設(shè)用地確權(quán)登記。

賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能，修改土地管理法、擔(dān)保法、物權(quán)法等法律法規(guī)，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的修改和完善。建立農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)村房屋的確權(quán)登記發(fā)證制度。成立專門的登記機構(gòu)，開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，頒發(fā)具有法律效力的集體土地使用權(quán)證、宅基地使用權(quán)證及房屋所有權(quán)證，享有與國有土地同等的權(quán)利。通過產(chǎn)權(quán)制度保障集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)。集體建設(shè)用地確權(quán)、登記、發(fā)證工作是集體土地流轉(zhuǎn)管理的基礎(chǔ)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供條件，切實保障農(nóng)民長期分享土地增值收益。

2.允許集體建設(shè)用地入市，打破政府對建設(shè)用地市場的壟斷。

首先，完善相關(guān)土地制度，明確土地市場準(zhǔn)入條件。凡符合土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃的集體土地，在實施“占補平衡”后均可申請建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；建立集體建設(shè)用地地價評估和基準(zhǔn)地價制度，制定集體土地收益分配機制，在國家、集體和農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配，國家以征收土地增值稅等形式參與收益分配，杜絕政府對土地財政的依賴，確保農(nóng)民在土地上的各項權(quán)益，是土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者，分享城鎮(zhèn)化的成果。規(guī)范流轉(zhuǎn)使隱形的市場走向公開化，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面，實現(xiàn)土地的市場價值，利于政府對土地市場的監(jiān)督和調(diào)控。其次，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，因建設(shè)用地具有較強的不可逆性，要嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，通過土地整治，將宅基地和建設(shè)用地整理所節(jié)約的土地復(fù)墾為耕地，在保證耕地總面積和建設(shè)用地總面積不變的前提下，實現(xiàn)耕地空間位置的置換，直接入市以滿足城市對建設(shè)用地的需求。最后，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，打破政府對建設(shè)用地一級市場的完全壟斷，發(fā)揮市場在土地資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用。參考國有建設(shè)用地市場建立集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)制度，對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、條件、形式和程序等作出具體規(guī)定，抑制愈演愈烈的農(nóng)村集體建設(shè)用地的隱形流轉(zhuǎn)市場，真正實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)用地市場一體化建設(shè)。南海土地股份制和成都峻龍工業(yè)港都是成功的流轉(zhuǎn)案例，最大限度的發(fā)揮集體土地的價值，將土地的收益留在了集體內(nèi)部。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，建設(shè)用地市場需求巨大，出現(xiàn)了大量的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不僅與現(xiàn)行法律相沖突，還侵害集體的利益，破壞土地交易市場。法律的限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的缺陷，造成農(nóng)村土地收益分配制度的不合理，侵犯了集體土地財產(chǎn)權(quán)。改變集體建設(shè)用地非法、無序的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，充分發(fā)揮集體建設(shè)用地的使用效能是我國面臨的一個緊迫的法律課題。放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，規(guī)范集體土地市場化運作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，以規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)，在符合用途控制和規(guī)劃的前提下賦予集體土地與國有土地享有同等權(quán)益，是解決集體建設(shè)用地問題的根本出路。

作者：孔令仙 單位：安徽經(jīng)濟管理干部學(xué)院