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新型城鎮化建設投融資分析

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新型城鎮化建設投融資分析

[摘要]2017年,國務院批復的《北部灣城市群發展規劃》中提出“一灣雙軸、一核兩極”城市群框架,將為推動北部灣城市群發展及提升廣西新型城鎮化水平帶來前所未有的重大機遇。本文旨在對廣西B市新型城鎮化建設資金供需及缺口情況剖析,以及通過對其他地區新型城鎮化建設重點領域的成功分析,從拓寬融資渠道、完善投融資環境、積極探索農村合作金融模式、建立健全地方政府性債務風險預警處理程序等方面提出廣西新型城鎮化建設投融資模式,以供借鑒。

[關鍵詞]新型城鎮化建設;投融資模式;研究;廣西

1廣西新型城鎮化發展概況

《廣西壯族自治區新型城鎮化規劃(2014—2020年)》,提出廣西城鎮化發展目標:常住人口城鎮化率至2020年達到54%;實現新增城鎮人口700萬左右,促進600萬左右農業轉移人口和其他常住人口落戶城鎮。2014年12月以來,廣西9個市、縣、鎮分三批列入國家新型城鎮化試點;在全區新型城鎮化綜合試點現場交流會上,自治區發改委相關負責人介紹,廣西已在不同地區開展了不同領域、不同層次的試點工作:國家層面有9個新型城鎮化綜合試點、8個智慧城市試點、5個農村產業融合發展試點、4個農民工返鄉創業試點、3個深化基礎設施投融資體制改革試點、3個建制鎮示范試點、2個產城融合發展試點、1個海綿城市試點、1個地下綜合管廊試點等;自治區層面有7個海綿城市、23個新型城鎮化示范縣、30個產城互動、101個百鎮建設示范工程以及28個農民工創業園和3個地下綜合管廊試點等。另據政府信息網報道,截至2018年底,實現常住人口城鎮化率達到49.5%,全區農民工隨遷子女入讀義務教育公辦學校比例達到80%左右,全區改造棚戶區8萬套,9個城市實現與全國交通一卡通互聯互通。然而廣西新型城鎮化建設仍有不少短板,如城鎮公共基礎設施、產業培育有待進一步加強;教育、就醫、就業、農民工住房保障等公共服務有待進一步改善;農村金融基礎設施配置相對較薄弱、城鄉缺乏有效聯動、社會資本投入積極性不高、尚未形成新型城鎮化集約投融資群等。

2廣西新型城鎮化投融資現狀及存在問題

2.1廣西新型城鎮化投融資環境

2.1.1地方政策

2015年2月,廣西出臺《自治區財政支持新型城鎮化發展若干政策》,政策提出要積極創新融資方式、拓展融資渠道,建立穩定多元的城鎮化建設投入機制。廣西各試點城市也相繼出臺50多個涉及人、地、錢的政策措施及一批配套政策,如柳州市的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》《柳州市探索建立多元化可持續發展的城鎮化投融資機制試點工作方案》等。

2.1.2投融資平臺情況

廣西分別在交通、鐵路、地方金融市場、國有資產經營、特色產業、廣西北部灣經濟區開放開發等領域構建了相應的投融資平臺公司,投融資平臺立足自身經營實際,多方融集資金,積極拓展投資項目,以充分發揮投融資平臺公司在促進廣西區位優勢、資源優勢、市場優勢、政策優勢和環境優勢轉化為發展優勢,從而推動投資和基礎設施建設,加快經濟布局和優化結構調整,促進廣西新型城鎮化經濟社會發展。在政府性債務方面,據中國金融信息網報道,截至2018年末,廣西各級政府性債務余額6414.63億元,其中政府債務余額5488.97億元,按償還資金來源渠道不同可分為一般債務3398.81億元、專項債務2090.16億元,2018年廣西地方政府債務限額為5975.8億元,一般債務限額為3678.68億元,專項債務限額為2297.12億元。

2.1.3金融行業情況

金融組織體系以銀行業金融機構為主,部分試點鎮有進駐保險、證券等金融機構,小額貸款公司、村鎮銀行等新型金融組織也為試點鎮的城市建設提供了資金支持。據廣西壯族自治區地方金融監督管理局網站公布的2019年9月廣西金融業主要指標統計表顯示,截至2019年9月底,本外幣各項存款余額為31669.12億元,本外幣各項貸余額為29753.52億元,全區金融機構總共604家,其中上市公司45家、新三板掛牌67家、小額貸款公司380家、融資性擔保公司112家。

2.1.4政府和社會資本合作情況

在PPP項目方面,據中新網消息,截至2018年12月底,廣西入庫項目總數296個,投資總額2812億元,涵蓋公共市政基礎設施、公共服務、交通運輸、生態環保等領域,累計落地簽約項目120個,簽約率40.5%,其中民營企業簽約45個,簽約率37.5%。

2.2廣西新型城鎮化投融資面臨的主要問題

2.2.1投融資總量無法滿足新型城鎮化建設

新型城鎮化建設資金需求大、期限長,社會外部效益強、商業效益不高,在基礎設施、中小企業發展、小城鎮建設、農民工的轉移及社保、住房安置等都需要充足的資金支持。財政資金和政策性金融投入數量有限致使資金不足,是新型城鎮化建設存在的主要矛盾,而商業性金融企業的營利性必然致使其參與城鎮化建設的有限性,由此導致總投入不足,除非政府有更多的優惠政策鼓勵其投資。以農民工市民化為例。據專家測算,2020年之前廣西約有600萬農民工城鎮市民化,以農民工市民化成本10萬元為標準(全國平均水平,2010年價格),不考慮其他影響,則未來3年需投資3000億,這遠超出廣西的財力。

2.2.2過度依賴地方融資平臺公司

地方政府融資平臺曾經發揮了積極的主導作用,而隨著國家出臺了一系列清理整頓政府融資平臺貸款的相關政策,銀監會要求各銀行機構對融資平臺貸款按照“降舊控新”的總體要求,嚴格控制平臺貸款總量,在使得融資平臺從銀行獲得融資支持的難度越來越大;特別是中央加強了對地方政府債務的管控,明確了“剝離融資平臺公司政府融資職能”;同時新預算法也對地方政府舉借債務做出限制性規定,要求債務納入全口徑預算管理,實現“借、用、還”相統一,即是說地方政府債務受到規模控制,政府投融資行為受到嚴格限定。而且近幾年,平臺公司進入償債高峰期,特別是最近兩年,使之風險加大,過度依賴平臺公司已不現實,平臺公司的轉型升級勢在必行。

2.2.3土地財政支持有限

土地財政在過去一段時間是地方財政收入的重要來源,特別是在2010—2011年,我國土地出讓收入占比甚至高達80%以上。在廣西城鎮化進程中,土地財政同樣發揮了重要、積極的作用。但有限的土地資源供給必然越來越少,另外由于房價上升以及房產泡沫,中央政府的打壓,緊縮地根、銀根等,都必將導致土地財政收入規模也將持續下降。

2.2.4地方財力有限,政府存量債務高

由于財力緊張,政府存量債務高,進一步限制了財政對新型城鎮化建設的融資支持。近年來,為了加快城市建設、完善城市功能,政府通過融資投入項目建設,形成了較高額度的存量債務。衡量地方政府債務風險的核心指標是政府債務率,為年末債務余額與當年政府綜合財力的比率,是衡量債務規模大小的指標,一般以100%作為警戒線。當年地方政府綜合財力,包括地方本級公共財政收入、中央對地方轉移支付及地方政府性基金收入等。

2.2.5金融服務體系不夠完善,政策性信貸準入門檻高

一是轄區銀行組織體系不健全。來賓市還沒有全國性股份制商業銀行和村鎮銀行,銀行、保險、證券、小微金融機構網點仍然偏少,股權投資、風險投資、資產證券化、上市融資還未有突破,金融業態比較少,金融總量偏小。2016年,來賓市存貸款總量分別只占全區總量的2.51%和2.06%,金融供給遠遠不能滿足經濟社會發展需求,金融支持城鎮化建設力度明顯不足。二是政策性銀行對欠發達地區信貸準入門檻高。如農發行總行規定城鎮化項目所在區域最新年度本級公共財政預算收入原則上達到10億元以上,而來賓市縣域財政基本上達不到準入條件,建設新型城鎮化項目融資難。

2.2.6中小微企業融資難問題突出

中小微企業融資難的問題一直都沒能很好地解決,特別是目前受到宏觀經濟持續下行影響,廣西市場較低迷,企業經營困難,大多中小微企業因盈利水平低甚至虧損、現金流不足、抵押物不足等,融資難問題更為突出。

3新型城鎮化資金需求分析

以人為本是新型城鎮化的核心,新型城鎮化最根本是讓農民工及其隨遷家屬在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務。以農民工市民化成本測算新型城鎮化資金需求,具體包括兩方面的資金需求:一是農民工市民化對基礎設施、公共服務等方面新增投入的資金需求;二是安排農民工就業所需的產業發展的資金需求。這兩者加總,然后再加上需要償還的政府債務,可以大體作為來賓市新型城鎮化建設的資金總需求。農業轉移人口市民化成本,從內容來看包括義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本;從分擔主體來說,分為政府成本、企業成本、個人成本。

3.1政府成本

基礎設施成本是指為滿足農業轉移人口市民化后城市人口快速增長所導致的市政公共設施需求而須投入的財政資金;公共管理成本是農業轉移人口市民化后政府為其提供公共事務方面的管理和服務需求而須投入的財政資金;教育成本是農業轉移人口隨遷子女接受義務教育而由此產生的新增政府在教育方面須投入的財政資金;社保成本是農業轉移人口市民化后政府為其提供社保而須投入的財政資金;就業服務成本是農業轉移人口在市民化過程中,政府為其提供就業服務管理而須投入的財政資金;保障性住房保障成本是政府農業轉移人口落戶城市的住房需求而須投入的財政資金。

3.2企業成本

就業服務成本是企業為提高農業轉移人口市民化的工作能力與技能而發生的費用;社保是企業為其提供社保而必需的費用。

3.3個人成本

即農業轉移人口市民化后,自身承擔消費性支出、社保等。

4完善新型城鎮化建設投融資建議

4.1拓寬融資渠道

4.1.1加大資本市場融資

(1)積極推動企業上市和場外市場掛牌交易融資。大力推進企業上市融資,重點加強對新型城鎮化建設相關國有融資平臺公司和重點企業的上市培育工作。做好扶優扶強工作,對具有自主創新能力、成長性較高、社會經濟效益較高、條件較成熟的企業優先重點支持其上市融資。對照新三板和廣西北部灣產權交易所、廣西聯合產權交易所等地方區域性股權交易市場企業掛牌標準,制定科學合理的培育計劃,有序推進企業掛牌工作。(2)加強債券融資。債券是政府、金融機構、工商企業等機構直接向社會借債籌措資金時,向投資者發行,承諾按一定利率支付利息并按約定條件償還本金的債權債務憑證。按主體分為政府債券、金融債券、公司(企業)債券。債券融資屬于直接融資,比較金融機構的融資,具有時間更長、成本更低等優點,在城鎮化建設中,具有一定的優勢,可以加強債券融資。(3)鼓勵發展投資基金。根據發展需要,可依法發起設立基礎設施建設基金、公共服務發展基金、住房保障發展基金、產業(股權)投資基金等各類基金,鼓勵金融機構以及信托基金、社會保障基金、保險資金等通過認購基金份額等方式有效參與。(4)拓展存量城市資產資本化融資渠道。這是以城市擁有的各種有形和無形資產及閑置的存量資產,通過流動、組合、租賃、轉讓等多種資本經營方式進行優化配置和有效運作,轉化為可以增值的活化資本,使其保值、增值和盈利,形成城市化建設再投資的循環資本,從而強化城鎮化建設的造血功能。

4.1.2鼓勵社會資本參與新型城鎮化建設

城市基礎設施項目具有資金需求量大、需要資金支持周期長等特點,其更適用于政府與社會資本合作的PPP項目建設方式,推廣PPP模式,是城市基礎設施和公共服務供給方式的重大變革,更是政府投融資體制改革的突破,有利于釋放市場活力。提高公共服務的供給質量和效益,政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種利益共享、風險共擔及長期合作關系。政府通過特許經營權、融資租賃、合理定價、財政補貼等公開透明方式,整合政府和社會資本各自優勢,將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步內在動力結合起來,形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道和運營機制,鼓勵、引導和吸引社會資本在交通、環保、醫療、養老等領域通過BBO、BBO、BTO、BOT、BOO等形式,參與新型城鎮化項目建設。推廣PPP模式要放寬準入條件,健全價格調整機制、政府補貼機制、監管機制,以推動政府與社會資本在更大范圍、以更多樣化方式進行合作,廣泛吸引社會資本參與城鎮基礎設施建設與運營。

4.1.3擴大金融機構融資

要建立促進新型城鎮化發展的政銀企長效合作機制,搭建政銀企溝通交流平臺,以充分發揮政策性金融、開發銀行性金融的先導作用對新型城鎮化建設的資金支持,加大對城鎮化建設重點項目的中長期、低成本信貸投放力度,加強資金來源創新、模式創新、信貸體制創新、金融產品和服務創新,更好地服務城鎮化建設;開發創新專業化、個性化、靈活多樣的新型城鎮化系列信貸產品;探索開展收費權、特許經營權等擔保創新類貸款業務,探索利用項目預期收益質押貸款,允許利用相關收益作為還款來源。

4.1.4健全擔保機制

建立健全各級政府出資為主的融資性擔保機構,鼓勵推動公私資本入股擔保公司;推動建立融資性擔保機構的風險分擔機制,鼓勵擔保公司通過再擔保、聯合擔保及保險相結合方式;拓寬知識產權質押貸款范圍,鼓勵開展收費權、排污權、購買服務協議預期收益、特許經營權質押貸款等等創新擔保貸款業務,允許利用相關收益作為還款來源,探索利用工程發電、供水、污水垃圾處理等預期收益質押貸款。

4.1.5積極爭取社保基金投資

社?;鹬饕侵葛B老基金,其是一種規模較大的資金來源渠道,社?;鸬耐顿Y會對社會資金產生帶動效應,有利于吸引民間資本進入民生領域和基礎設施領域。養老基金與公共基礎設施都具有政策性、規模性、長期性、安全性,養老基金可在基礎設施領域投資。

4.1.6探索開展資產證券化融資

加強金融機構協調配合,用好各類國際資金,為廣西新型城鎮化提供更多的融資支持,如國外長期貸款融資、國際證券融資。

4.2完善新型城鎮化建設的投融資環境

4.2.1深化投融資體制改革

在堅持完善市場經濟體制的要求,全面貫徹落實國務院關于投融資體制改革要求,構建符合廣西區情和新型城鎮化建設要求的政府功能與市場作用有機結合,投資主體和融資格局多元化發展,市場環境公平有序,投資綜合效益大幅提高的新型投融資體制。

4.2.2完善金融基礎設施

不斷完善城鄉金融機構網點布局,持續增加金融機構服務網點,大力推廣非現金支付工具,實現金融現代支付工具全覆蓋,提高農民的銀行卡持有量,引導和帶動農民用卡、刷卡,為農民提供更多的基礎支付服務。

4.2.3財政資金監督檢查與績效考評機制

綜合運用各種手段加強對財政資金的監督檢查,加強財政資金使用情況的審計工作,確立財政資金的績效考評制度。

4.3打造有活力的融資平臺

融資平臺對廣西城鎮建設的發展發揮資金供給方面的基礎性功能,起到重要支撐作用。融資平臺的轉型關系到投融資體制改革的成敗,也關系到地方國有資本和城市資源的利用和經營效益,在新時期融資平臺的發展轉型中迫切需要與這兩大改革任務同步推進。在全面深化國企改革的新形勢下,加快推進地方融資平臺轉型發展,地方融資平臺應結合自身優勢,可通過推進集團公司改造,實施優化布局和投融資結構、整合資源、完善經營監督機制、探索建立市場化選人用人機制、建立健全激勵約束機制等等改革措施,提升企業管理水平和運營效率,不斷實現做強、做優、做大,打造有活力的融資平臺。

4.4加快供銷合作社建設,積極探索農村合作金融模式創新

農村金融是活躍農村經濟、解決“三農”發展瓶頸的關鍵因素。2015年中共中央、國務院《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》對供銷合作社穩步開展農村合作金融服務提出了要求。廣西供銷合作社應借鑒其他地方供銷合作社的做法,積極開展新型農村合作金融服務。如山東省在供銷合作社內部開展“花生銀行”“糧食銀行”等農業產業鏈金融服務;浙江省依托基層供銷合作社覆蓋農村的經營網絡,搭建平臺引入社會金融機構;陜西省則探索出“政府(扶貧辦)+供銷社(供銷集團)+金融(保險)+企業(合作社)+農戶(貧困戶)”的現代農業產業精準脫貧模式。

4.5建立健全地方政府性債務風險預警處理程序

以地方政府性債務風險管理政策與目標為依據,利用科學技術手段,收集各類與債務風險相關的政府經濟活動數據,有針對性地對地方政府性債務風險進行監測、識別和評估,發出不同程度的風險預警信號,在保證所采集風險信號及時準確轉達的基礎上,將信號進行數據歸納處理,與風險安全值進行比較,做出不同控制行為的決策,將各種可能風險或將發生的風險損失降到最低程度。建立規范的債務風險預警機制,構建全面的風險預警指標體系,地方政府性債務風險預警處理程序,完善制約機制,加強債務償還管理。

作者:石依禾 單位:桂林師范高等??茖W校經濟管理系專任教師

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