一、新型城鎮化進程中土地利用的現狀

（一）征收集體土地，為城鎮化發展提供土地支持

我國實行土地國家和集體所有兩種制度，其歸屬狀態不能改變，城鎮建設必須使用國有土地。隨著城鎮化、工業化的快速發展，土地的需求逐年增加，導致城鎮建設用地嚴重緊缺。使用新增土地和利用城鎮原有的存量土地，是解決城鎮化發展土地瓶頸的兩種重要途徑，但城鎮存量土地的使用在實際執行中面臨很多阻力，涉及到規劃、拆遷安置、補償等，需要經過漫長的談判，牽涉面廣、代價高、難度大，容易引起糾紛；而使用新增土地即征收集體土地，是以政府的名義進行的，具有強制性，好規劃、成本低、難度小，易操作特點。故各地政府在解決建設用地不足時都將征收集體土地作為主要途徑，并一直依賴新增建設用地，頻頻征收集體土地甚至耕地，以緩和用地緊張的局面。

（二）占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤，緩解土地利用緊張的局面

土地是不可再生資源，土地供給總量有限。城鎮建設單純依靠征收集體土地、占用耕地擴張的方式難以為繼，且影響到糧食安全。為了解決13億人的吃飯問題，土地管理法第31條推出了耕地占補平衡政策，是針對非農建設占用耕地的補償措施，按照“占多少，墾多少”的原則，確保18億畝耕地紅線不被突破。實現耕地占補平衡的主要途徑是土地綜合整治，包括土地整理、土地復墾、土地開發等可以增加耕地面積的項目。通過土地整治得到的新增耕地可用于城鎮建設需要，有利于統籌城鎮化和耕地保護兩個目標。但在城鎮建設用地不斷增加的情況下，農村建設用地也在不斷增加，各地農村存在人均建設用地超標、空心村、村莊布局分散等粗放用地問題。城鎮和農村兩頭擠占耕地，造成農村和城鎮建設用地雙擴的局面。為了改善這一局面，推進農村建設用地整理，國土資源部在2004年推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，即“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”。該政策是城鄉土地統籌配置的制度創新，通過減少農村建設用地的規模，拓展城鎮發展的土地空間，在建設用地總量不顯著增加的前提下，既實現耕地保護的目標，又保障建設用地的供給。具體做法是根據土地利用總體規劃，將農村居民點、空心村、農村建設用地等進行土地整理復墾為耕地，復墾出耕地所產生的周轉指標可以用作城鎮建設用地，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，有效地優化城鄉建設用地布局，促進土地節約集約利用。

二、新型城鎮化進程中土地利用中存在的問題

上述措施的實施為新型城鎮化的發展提供土地支持，緩解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在諸多問題。

摘要：在新農村建設中，國土資源管理發揮著重要作用，對保護居民用地、農田、提高居民用地管理、防治自然災害具有重要意義。但是，當前國土資源管理和新農村建設中還存在一些問題，主要表現在居民缺乏環保意識、缺乏資金支持、缺乏管理方針等。對此，需要采取相應的優化策略。采取完善制度、健全體系，貫徹政策、加強監督等措施，提高農民的土地保護意識。

關鍵詞：新時期；國土資源管理；新農村建設

引言

我國是世界農業大國，所以，農村用地管理非常重要，農業的進步對農村的發展至關重要，更加推動了國家的進步。在新農村建設有序推進的前提下，強化國土資源是當前的首要工作，既可以實現國土資源的高效管理，又科學合理地安排國土資源的使用。于此，促進農民的用地資源管理，可以促進農業發展的需求，推動新農村的可持續性發展。

1新時期國土資源管理與新農村建設思考探究的意義

1.1有效保護居民用地

對于農村的荒地用地，必須要做好調查，了解荒地的各方面情況，管理部門需要及時展開調查，根據荒地的特點將其作為資源的候補保障，使其能夠更好地被使用到設施用地的建設當中，或者改造為耕地使用，從而在開發土地資源的同時，找到土地資源利用的平衡點，既能夠做好基礎設施的建設，還能夠緩解土地資源的應用壓力。在墾荒的過程中，可以根據需求將墾荒工作分為幾個重點項目，使農村的經濟效益得到最大化的發揮，并且提高土地的生態效益，使農村地區的生態環境可以朝著更好的方向發展。保護耕地和基本農田是地方政府的一項重要方向，要認真履行其職責，做好土地規劃，規劃城鄉用地。在新農村建設活動中，要加強對國有土地資源的利用管理，嚴格進行審批，科學控制各類工程建設用地，科學規劃各類土地的使用方向。為了提高土地資源的利用效率，確保新農村建設活動的順利開展，建立農村耕地和基本農田保護監管體系。

一、農村集體建設用地的利用現狀

農村集體建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農民個人進行各項非農業建設所使用的土地。根據憲法、土地管理法和物權法的規定，集體建設用地所有權歸村民集體所有，農民享有使用權，沒有使用期限的限制。集體建設用地一般分為三類：鄉鎮企業用地、農村宅基地、公共設施和公益事業用地。因公共設施和公益事業建設用地所占比例較小，集體建設用地主要指宅基地和鄉鎮企業建設用地。《土地管理法》第43條規定，除興辦鄉鎮企業和村民建設住宅以及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用集體所有的土地的以外，所有建設都要使用國有土地，集體土地用于非農業建設必須經過國家征收轉化為國有土地方能使用。該法第63條規定，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，除因破產、兼并等原因使土地使用權發生轉移外，集體建設用地的使用權不允許出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，法律將集體建設用地用于建設保留在極其狹小的范圍內。隨著新型城鎮化的推行，大量的集體建設用地成為解決城鎮建設用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農民一定的補償，即可將集體土地征收為國有土地，永久地脫離農民集體。雖然2008年十七屆三中全會中央就提出要嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍，改革征地補償機制，按照同地同價的原則給集體經濟組織和農民以合理的補償，但實踐中并沒有嚴格執行。國土部為解決城鄉建設用地雙擴張的局面，也推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，意圖通過土地的綜合整治，將整理的土地復墾后等量置換新增建設用地指標，確保城鄉建設用地總量不增加，實現保護耕地和保障城鎮建設用地供給的目標，但在執行中背離了初衷，侵犯了農民利益而處于清理階段。目前低價征收仍是集體建設用地利用的主要方式。

二、農村集體建設用地利用中存在的問題

（一）集體建設用地流轉受到嚴格限制，集體建設用地產權不完整

集體建設用地使用權的流轉被政府所掌控，忽略農民集體作為農村土地所有權主體對其產權的收益與處置權利。

1.以征收為主的利用方式，忽視農民的土地財產權。

首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府擴大征收權提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權，任意擴大征地范圍，為城鎮化發展提供建設用地，以致強征強拆等違法、違規現象層出不窮，侵害失地農民的合法權益。其次，集體土地所有權主體虛位，集體建設用地產權不完整，弱化了農民集體處分和流轉土地的權利，集體土地的經營管理權基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務犯罪頻發，侵占、挪用、截留征地補償款的現象時有發生，農民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補償機制不完善，征地程序缺乏透明度和協商機制，政府按照被征收土地的原用途對失地農民采取一次性的貨幣形式補償，農民沒有話語權。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農民無關，農民群體所得的征地補償費僅相當于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴重的是農民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農民的土地權利，導致政府、開發商和農民群體三方利益分享嚴重失衡，與農民的預期收益發生沖突，在利益訴求缺少救濟途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現致8人死亡的嚴重后果，社會影響極壞。

摘要：文章以太原市“美麗鄉村”建設為例，結合工作實際，圍繞“三農”工作，突出用地保障，提出通過統籌空間規劃、有效盤活存量、優化審批流程、嚴格耕地保護、強化用地監管等方式創新管理模式，大膽探索土地制度創新，充分利用好、發揮好農村土地的功能作用，全力保障農村產業融合發展用地需求，助力鄉村振興。

關鍵詞：建設用地管理；用地保障；助力鄉村振興

農村土地是重要的自然資源和生產要素，有生產、生活和生態三大重要功能，具有巨大的市場價[1]值和發展潛力。因此，充分利用并發揮好其土地功能和作用，釋放其市場價值對鄉村振興顯得尤為重要。深入學習貫徹習近平總書記重要指示重要講話精神，認真貫徹落實黨中央、國務院和省、市政策，用好用活土地政策，創新農村建設用地管理方式，助力鄉村振興。

1基本做法

1）用好用活城鄉建設用地增減掛鉤政策認真貫徹落實《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》精神，鼓勵引導婁煩縣和陽曲縣緊緊抓住政策窗口期，大力推進土地增減掛鉤節余指標跨市域、縣域交易，將節余指標交易收益全部用于脫貧成效鞏固提升和鄉村振興。陽曲縣和婁煩縣通過跨縣域交易增減掛鉤節余指標1000余畝，所得收益為鄉村振興提供了有力的資金支持。2）土地整治建設項目資金助力鄉村振興近年來，太原市在土地整治項目的安排和資金統籌方面進一步向陽曲縣和婁煩縣傾斜，通過土地整治，在提高耕地質量的同時，增加產出和農民收入。其中，高標準農田建設項目持續加大投向婁煩縣和陽曲縣的力度，收購婁煩縣等轉讓的補充耕地指標3370畝，下達指標有償轉讓費和高標準農田建設資金進一步助力鄉村振興。3）加大對鄉村振興項目新增建設用地計劃指標的支持力度在農用地報批過程中，對列入國家、省、市重點鄉村振興項目，做到了隨報隨用、應保盡保。對陽曲縣、婁煩縣等申報的用地申請做到了應保盡保，確保鄉村振興項目的用地需求。

2面臨的困難和不足

2.1鄉村規劃缺位且急需覆蓋

一、我國城中村改造中土地資源配置不合理的原因

1.土地產權制度

我國在《民法通則》、《土地管理法》規定了農村的土地(包括農村宅基地)屬農業集體經濟組織所有，其成員可以有權使用宅基地。但在實際中并且沒有對農村宅基地使用權的責、權、利進行明確界定。

2.原村集體企業用地制度

原有的村集體企業受血緣和地緣因素的制約從而影響資源的有效配置，但最根本的原因是村集體企業用地成本低，但村集體企業用地多數是無償或低價，從而各村可以利用各自的土地辦廠。

3.土地收益分配制度

目前我國對于城中村集體土地收益分配制度的規定還沒有明確，只是各地根據各地情況的實行了按人均分成或人均股份等方式，這些方式雖一定程度上改善了城中村的社會福利，但也助長了村民的懶惰心，同時增加了我國城中村改造的難度，甚至出現了逆城市化現象。

摘要：推動新型城鎮化建設的發展和壯大，應加大農村力度，根據現階段新型城鎮化建設的發展目標，合理進行農村土地規劃，在基礎環節推動我國城市發展和城鎮化建設。城鎮化建設理念于十八大期間提出，其核心理念是城市和農村過渡型項目建設，將農村土地合理利用，加大房產建設，促進我國房產經紀二次浪潮，并在經濟帶動下完成農村人口向城鎮轉移，構建我國特色城鎮化建設。為了滿足新型城鎮化建設，應該針對現有農村土地進行統一規劃管理，以城鎮建設為規劃藍圖，設計可行的規劃措施，保證農村土地的合理利用。本文通過深刻分析新型城鎮化建設的核心思想，總結出現階段土地規劃的常見問題，并提出策略分析。

關鍵詞：新型城鎮化；農村土地；規劃管理；存在問題；措施

為了加快我國經濟建設腳步，應推動城鎮化建設，21世紀30年代，我國應該全面建設完成小康社會。小康社會的基本保證條件是建設新型城鎮，在現有農村土地的基礎上合理利用有限土地資源，完成房產建設以及周圍配套設施建設。落實以人為本的觀念到農村土地規劃階段，做到現有土地資源的高效利用，符合現階段國家建設的基本理念，有限的農村土地資源必須在建設前期規劃利用，針對土地規劃階段常出現的問題，應采取人本化的管理理念，進行方針的制定和實施。人本化管理符合當代建設和管理的未來發展，以人為本，落實基礎觀念到土地規劃過程中，采取嚴格的管理手段降低腐敗事件的發生，促進我國新型農村和城鎮體制建設。

一、新型城鎮化發展現狀

自中共十八大以來，推動著我國新型城鎮化建設的腳步，綠色小鎮、工程小鎮、工廠小鎮、生態小鎮是建設的基礎理念。我國改革開放到十八大開展期間，城市建設率為51.3%，如此大規模的城市建設率離不開基礎建設者的功勞，由于城市建設過程中常駐居民的戶籍問題，實際城市建設率不及31.2%。由此可見，部分城市邊緣區域的農村或者鄉鎮，正在接受被動城鎮劃分，這不符合新型城鎮建設的理念。中國共產黨十八大提出新型城鎮建設，其核心理念是加大城市建設率，促進偽城鎮化建設項目發展成真正的城鎮建設項目，并提出智能、低碳、綠色新型城鎮建設道路。智能城鎮化建設指的是城市基礎建設和市政工程的智能程度，新型城鎮應該以智能建設為基礎理念，全面建設成為我國新時代的智能城鎮。如城鎮建設過程中的市政工程領域，采用智能聲控設備完成城鎮路燈維修和養護，保證市政工程基礎建設環節為智能城鎮建設提供設施基礎。低碳新型城鎮建設指的是在城鎮建設環節落實低碳理念，建設過程中做到節能減排，保證建設低碳新型城鎮。低碳理念作為新時代背景下追求更高要求的生活工作理念，在新型城鎮建設過程中，該理念應合理滲透到城市建設的各個環節，為我國步入中等發達國家做城市基礎。綠色新型城鎮建設指的是加大未來城鎮建設的環境保護，在建設初期合理規劃城市基礎設施和綠色植被覆蓋率，建設綠色花園城鎮。

二、農村土地規劃管理中存在的問題

（一）農村土地規劃問題

摘要:基于《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，分析法通過對福州芙蓉村的規劃現狀分析，結合《福州市晉安區壽山鄉芙蓉村村莊規劃(2019－2035)》，分別從“三區”和“三線”入手，對芙蓉村的空間土地的規劃進行了探索與研究，最終發現只有嚴格遵照“三區三線”的規劃原則，才能規劃出生態和諧的美麗村莊，希望可以對類似的鄉村規劃起到指引作用。

關鍵詞:國土空間規劃;村莊規劃;福州市芙蓉村

0引言

2019年5月，我國了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，明確提出將城鄉規劃空間、土地利用規劃空間以及主體功能區規劃空間等統一規劃，并稱為國土空間規劃;隨后，自然資源部為響應號召，了《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》(以下簡稱《通知》)，直接對全國各地提出加緊編制全國、省、市、縣、鄉等空間規劃要求。現階段，這些總體規劃及其相關編制工作已經漸漸啟動落實，一些與之相關的編制規程和技術標準也在相互配合推進。可以說，《若干意見》的，標志著我國國土空間規劃已經建立起全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系的目標，而且，與之緊密相關的國土空間頂層設計也隨之確定。本文基此背景，以福州市芙蓉村為例，探索村莊規劃設計。

1福州市芙蓉村的規劃現狀

芙蓉村所在的壽山鄉在福州城區的北面，地處山區，東面是連江縣，南面是福州城，西面是閩侯縣，北面是古田及羅源。芙蓉村地處沿海，是溫帶海洋性氣候，常年氣溫保持在18℃～25℃，年內無霜期均達280d左右，整體的氣候特性可以用冬冷夏爽形容，十分適合居住。另外，鎮內的芙蓉溪發源于優山村的長垅，途經的地區較多，包括貴洋上侖、嶺頭、溪下等村，隨著我國鄉村旅游業的不斷發展，芙蓉村也開始發展以優美自然環境為主的旅游業，但目前還處于初級階段。芙蓉村位于福州城區北部，屬丘陵類村莊，順應地形的關系，俯瞰芙蓉村的整體態勢，該村莊的整體布局沿過境道路線形分布發展，如圖1所示。其主要交通樞紐由田間道路、巷路、村莊支路及干路、過境公路組成，村內也設有一定的公共服務設施，能夠較好地滿足村民以及外來游客日常生產生活需求。村民和游客主要活動的區域包括有村委會、幸福苑、衛生所、小商店、村內寺廟及公共活動場地等。

2國土空間規劃背景下芙蓉村的規劃設計策略

本文作者：李超峰 單位：中國地質大學 （北京）地球科學與資源學院

遼寧省礦業用地的基本情況

遼寧省是礦業大省，已發現礦藏115種，探明儲量的有64種，其中鐵、硼、菱鎂石、金剛石、滑石、玉石、溶劑灰巖等礦的儲量均居中國首位。全省14個市中有9個是比較典型的以資源開采為主的城市。2010年遼寧省礦業從業人員303655人，礦石產量為32843．67萬t，工業總產值為6144481．82萬元。遼寧省現有礦山企業4048個，其中，大型174個，中型124全，小型2389個，小礦點1361個。礦業用地總規模為520萬畝［2］，每家礦山企業平均占地1280畝。遼寧省礦業用地按取得方式區分：以出讓方式取得5萬畝，占實際用地總量的0．96％；以劃撥方式取得29萬畝，占5．58％；以租賃方式取得50萬畝，占9．62％；自行租用農村集體土地436萬畝，占83．85％。按礦業用地的用途區分：采（探）礦用地476萬畝，占用地總量的91．54％；排巖場12萬畝，占2．31％；堆放場7萬畝，占1．92％；辦公倉儲等房屋占地13萬畝，占2．5％；其他用途13萬畝，占2．5％。

礦業用地中存在的問題

礦業用地涉及礦業權和土地使用權等兩方面的權利。依據《礦產資源法》及《礦產資源開采登記管理辦法》規定，是否具有土地使用權證并不是申請辦理采礦許可證的前置條件［3］。實踐中，地方國土資源管理部門在下發采礦許可證前并不審查申請礦區范圍是否符合土地利用總體規劃或者占用基本農田等涉及土地管理的內容。《土地管理法》規定，礦業用地屬建設用地范疇，應按要求辦理審批手續［4］。現實中，礦山企業一般先取得采礦許可證，再辦理建設用地許可。對報部或省審批的大中型礦山來說，一般不會出現拿到采礦許可后得不到用地批準的情況，出問題的主要是由市、縣兩級審批的小型礦山。由于采礦用地規模偏大，各地在編制土地利用總體規劃時，因建設用地規模約束等原因，未將礦業用地需求納入土地利用總體規劃統籌考慮，每年的建設用地指標中也沒有礦業用地的安排。這樣，在礦產資源開發利用中涉及占用農用地，因不符合土地利用總體規劃而無法取得用地，導致大量礦業用地非法使用。據調查，一部分取得合法采礦權但違法占地的采礦權人曾申請辦理用地手續，但由于存在礦區不符合土地利用總體規劃或占用基本農田等問題，地方國土資源管理部門涉地科（股）室無法出具同意辦理的意見。

從事礦產資源開發既要辦理采礦許可證，又要辦理土地使用證。按照《土地管理法》規定，礦業用地屬于工業用地，必須使用國有土地，而礦山多數建立在農村地區，土地屬于集體所有，因此礦業用地絕大部分需要通過征收取得，甚至還有一部分要通過招拍掛的方式取得土地使用權。由于采礦權與土地使用權的取得途徑不同，很可能造成二者難以統一。而對于一些小型礦山，因采礦周期短、用地時間短，相對于征地的長周期、高成本，投資者難以承受。如按照國有建設用地進行征收和使用，對地方本就緊張的土地利用年度計劃指標和建設用地資源來說，都是一種浪費。我國法律規定采礦用地應以劃撥的方式取得，但對于土地使用的具體年限沒有規定；而以出讓方式取得的土地使用權最長為五十年。從實踐來看，采礦用地實際的用地年限由礦山開采條件、資源的埋藏及儲量有關，一般來說，露天開采的礦產服務年限為四到六年，井下開采的一般為五十至六十年甚至更長［5］。這樣對于露天開采的礦山來說，實際采礦的時間遠短于土地出讓的使用年限，礦山閉坑以后，土地的權益如何處置就成了問題。正是由于礦業用地缺乏退出機制，導致滯留在企業中的土地越來越多，成為企業的負擔，而農民手中的土地越來越少。

在土地利用方式方面，多數礦業企業節約用地意識十分淡薄。主要表現以下兩個方面：一是礦業用地面積求大貪大，不注重節約集約用地。比如某些工程建設單位在施工中往往需要臨時砂場，而這些場地又沒有特定的范圍，常常因為工程進度情況就近堆放。二是礦山用地閑置浪費情況比較嚴重。由于一些企業經營不善，有的急需停頓整改，有的瀕臨破產，其企業用地閑置現象十分普遍，造成了巨大的資源浪費。三是礦業用地單位土地面積產出效率低。2010年，遼寧省建設用地單位面積生產總值為122．5元／m2，而礦業用地僅為17．72元／m2。一些礦山企業長期忽視生態環境保護與恢復治理，資源開采造成的土地損毀嚴重，礦山環境惡化，治理恢復成本難以預計。多年來隨著礦山的不斷開采，礦區環境污染嚴重，土地挖損塌陷，地表植被剝離，水土流失，地下水層破壞等問題逐步凸顯［6］。且土地治理、復墾資金缺乏，加之部門管理職能分割，協調不暢等原因，致使土地復墾和礦山生態環境恢復治理進展緩慢。