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一、棚戶(hù)區(qū)改造的涵義與主要特點(diǎn)

棚戶(hù)區(qū)是指城市中結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋，抗災(zāi)性差（抗震、防火、防洪性差）、居住擁擠、功能差、居住環(huán)境差的房屋集中的地方。棚戶(hù)區(qū)是中國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的典型現(xiàn)象，它曾經(jīng)解決了不少貧困家庭的住房問(wèn)題，但是現(xiàn)在棚戶(hù)區(qū)的大量存在已成為城市健康發(fā)展的瓶頸，嚴(yán)重?fù)p壞了城市形象，甚至?xí)l(fā)一些社會(huì)問(wèn)題。棚戶(hù)區(qū)改造的主要特點(diǎn)有：第一，項(xiàng)目所需資金量大。棚戶(hù)區(qū)有大有小，小的被拆遷戶(hù)有七八百，大的則涉及七八千被拆遷戶(hù)，改造投資包括拆遷補(bǔ)償、土地熟化、安置房建設(shè)等。項(xiàng)目總投資規(guī)模較大，小的需投入一兩億，大的則要十幾個(gè)億。第二，改造周期較長(zhǎng)。棚戶(hù)區(qū)改造從改造計(jì)劃編制、拆遷摸底一直到建成出售或回遷安置需要很長(zhǎng)的時(shí)間，一般需要三至五年，有時(shí)大的棚戶(hù)區(qū)拆遷工作就需要一至兩年的時(shí)間。第三，改造難度大。棚戶(hù)區(qū)改造工程復(fù)雜，涉及主體多，投資大。原來(lái)棚戶(hù)區(qū)改造是希望多一下市場(chǎng)參與，但現(xiàn)在明顯政府力度加大。如果開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)的話(huà)，居民可能對(duì)開(kāi)發(fā)商不信任，拆遷將是個(gè)大問(wèn)題。沒(méi)有市場(chǎng)的參與，完全依靠政府效率不高。

二、棚戶(hù)區(qū)改造中的主要融資模式分析

（一）政府出資

這種模式手續(xù)簡(jiǎn)單，可迅速解決問(wèn)題，政府行為容易得到廣大拆遷戶(hù)的認(rèn)可。但政府操作容易忽視經(jīng)濟(jì)效益，容易造成改造工作的低效率和高成本。政府出資的方式主要適宜于改造用途為綠地、公共建筑用地等改造后沒(méi)有固定經(jīng)濟(jì)收益的棚戶(hù)區(qū)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商沒(méi)興趣，銀行也不太愿意貸款。

（二）銀行借貸與土地出讓收入

目前大部分的棚戶(hù)區(qū)改造都是運(yùn)用這兩種方式的組合。政府授權(quán)從事舊城改造的國(guó)有投資公司，向銀行貸款，財(cái)政實(shí)施擔(dān)保并進(jìn)行貼息，土地出讓收入作為歸還信貸的主要來(lái)源。此融資模式之所以成為各地主要的融資模式，是因?yàn)椴僮鞣奖恪你y行或金融機(jī)構(gòu)的角度來(lái)看，政府性貸款風(fēng)險(xiǎn)較小且收益穩(wěn)定，因此銀行有貸款的積極性。因此政府只需將成立的政府性投資公司作為借款主體，向銀行申請(qǐng)項(xiàng)目貸款或流動(dòng)資金貸款，在貸款過(guò)程中，地方政府的擔(dān)保公司作為擔(dān)保主體，再用地方財(cái)政作出兜底承諾即可。總體來(lái)講，這種融資方式形式直接、程序簡(jiǎn)單且利息較低，不失為解決資金瓶頸的有力途徑，但其也存在以下弊端：（1）總量受到擔(dān)保、抵押、質(zhì)押等限制。財(cái)政兜底貸款直接需要財(cái)政收入作擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)要參考政府的地方財(cái)政收入總量和負(fù)責(zé)水平來(lái)衡量貸款的規(guī)模。（2）貸款期限相對(duì)較短。財(cái)政兜底貸款一般為解決當(dāng)前資金瓶頸而進(jìn)行的，其貸款期限相對(duì)較短，與改造周期長(zhǎng)相矛盾。（3）增大了資金成本和管理成本。商業(yè)銀行的貸款由于其期限要求和效益原則與棚戶(hù)區(qū)項(xiàng)目的低經(jīng)濟(jì)效益不相匹配，因而貸款的成本較高，且資金的使用往往受到嚴(yán)格的條件約束；并且財(cái)政兜底貸款只是解決了政府建設(shè)投資的資金問(wèn)題，而項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和營(yíng)運(yùn)還需要投入大量的人力和精力，資金的管理成本較高。（4）增加政府風(fēng)險(xiǎn)。銀行貸款一般要求到期一次性還本付息，因此在短期內(nèi)會(huì)令政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)激增，而且政府還必須獨(dú)自承擔(dān)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)，這都使政府風(fēng)險(xiǎn)大大增加。所以面對(duì)龐大的棚戶(hù)區(qū)改造工程，地方政府應(yīng)拓寬融資渠道，尋求融資量更大、更高效、項(xiàng)目管理更為精細(xì)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更小的新型融資方式。

（三）信托融資

信托融資是融資方根據(jù)其項(xiàng)目融資要求，委托信托公司發(fā)行以項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)或現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的信托受益憑證籌措資金的方式。信托融資的主要特點(diǎn)有：（1）信托以信任為基礎(chǔ)提供各種服務(wù)。信托是以信任為基礎(chǔ)的，財(cái)產(chǎn)所有者必須對(duì)充當(dāng)受托人的個(gè)人或組織予以信任。受托人應(yīng)該具有良好的信譽(yù)，這是順利實(shí)現(xiàn)委托人信托目的的關(guān)鍵。（2）信托財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性。信托依法成立后，信托財(cái)產(chǎn)即從委托人、受托人乃至受益人的自有財(cái)產(chǎn)中分離出來(lái)，成為獨(dú)立運(yùn)作的財(cái)產(chǎn)。信托財(cái)產(chǎn)可以不受委托人或受益人財(cái)務(wù)狀況的惡化甚至破產(chǎn)的影響，委托人、受托人或受益人的債權(quán)人一般也無(wú)法對(duì)信托財(cái)產(chǎn)主張權(quán)利。（3）信托具有融通資金的功能。信托，尤其是資金信托，具有明顯的融通資金的特點(diǎn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用環(huán)境下，信托資金可以以信用方式提供資金融通，在實(shí)踐上，信托提供資金融通大多是中長(zhǎng)期的資金融通，信托提供的信用形式主要是一種融通中長(zhǎng)期資金的信用形式。（4）信托方式靈活，適應(yīng)性強(qiáng)。信托業(yè)務(wù)運(yùn)作時(shí)，既可以采用貸款、投資等間接融資或者直接融資方式，又可以采用信托或者方式，使信托業(yè)務(wù)活動(dòng)具有靈活性，以適應(yīng)社會(huì)各方的需要。（5）收益分配的實(shí)績(jī)性，受托人不承擔(dān)無(wú)過(guò)失的損失風(fēng)險(xiǎn)。受托人按委托人的意愿和要求，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和處理，如果有虧損由受益人或委托人負(fù)擔(dān)，受托人在無(wú)過(guò)失情況下不承擔(dān)損失風(fēng)險(xiǎn)；如果有盈利，也歸受益人或委托人享有。受托人根據(jù)信托合同的規(guī)定收取處理該項(xiàng)信托業(yè)務(wù)的費(fèi)用和報(bào)酬。

（四）ABS模式

ABS（AssetBackedSecuritization），即資產(chǎn)證券化，20世紀(jì)70年代產(chǎn)生于美國(guó)，最早起源于住房抵押貸款證券化。作為項(xiàng)目融資模式，其是以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，即以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)可以帶來(lái)的預(yù)期收益為保證，通過(guò)在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來(lái)募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。它既可以把沉淀的資產(chǎn)變?yōu)榭闪鲃?dòng)的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)套現(xiàn)，又為投資者提供了一種新的投資工具。ABS融資方式的觀(guān)念及其運(yùn)作方式的推廣與運(yùn)用，將有助于商業(yè)銀行不良債券的化解、國(guó)企存量資產(chǎn)的盤(pán)活、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集及其他各種應(yīng)收款的套現(xiàn)。由于ABS是在資本市場(chǎng)發(fā)行債券籌集資金的，按照規(guī)范化的證券市場(chǎng)運(yùn)作方式，在證券市場(chǎng)發(fā)行證券，必須對(duì)發(fā)債主體進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，以揭示債券的投資風(fēng)險(xiǎn)和信用水平。債券的籌集成本和信用等級(jí)密切相關(guān)，信用等級(jí)越高，表明債券的安全性越高，債券的利率越低，從而使通過(guò)發(fā)行債券籌集資金的成本越低。因此，利用證券市場(chǎng)籌集資金，一般都希望進(jìn)入高等級(jí)投資證券市場(chǎng)。但是，對(duì)于不能獲得權(quán)威性資信評(píng)估機(jī)構(gòu)較高級(jí)別信用等級(jí)的企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)，都無(wú)法進(jìn)入高等級(jí)投資證券市場(chǎng)。ABS運(yùn)作的獨(dú)到之處就在于，通過(guò)信用增級(jí)計(jì)劃，使得沒(méi)有獲得信用等級(jí)或信用等級(jí)較低的機(jī)構(gòu)，照樣可以進(jìn)入高等級(jí)投資證券市場(chǎng)通過(guò)資產(chǎn)的證券化來(lái)籌集資金。

三、棚戶(hù)區(qū)改造融資的保障措施

（一）統(tǒng)一規(guī)劃

城市棚戶(hù)區(qū)猶如城市肌體上的“腫瘤”，散置于城市的各個(gè)角落，多是樓群中的“夾心層”或“城中村”。要變城市污點(diǎn)為亮點(diǎn)，實(shí)施全面改造，就必須以現(xiàn)代化城市建設(shè)和發(fā)展的眼光謀劃回遷住宅區(qū)的建設(shè)工作，綜合考慮城市建設(shè)、土地利用和環(huán)境優(yōu)化等諸因素，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。在符合統(tǒng)一要求的前提下使小區(qū)配套設(shè)施齊全，除戶(hù)型外與普通商品住宅沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)上的差異，也使回遷樓在有限的空間內(nèi)大到房間的功能、小到燈具的采用，都趨于經(jīng)濟(jì)合理、美觀(guān)實(shí)用。

（二）協(xié)調(diào)指揮

在有限的時(shí)間里進(jìn)行大面積的城市棚戶(hù)區(qū)改造，要有詳盡的住戶(hù)調(diào)查、深人的動(dòng)員、大面積的拆遷，要有高標(biāo)準(zhǔn)的回遷房建設(shè)和適時(shí)的居民回遷。涉及到建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、民政、地稅等數(shù)十個(gè)部門(mén)。這項(xiàng)工作恰如一臺(tái)戲，要演好這場(chǎng)大戲，政府是導(dǎo)演，各相關(guān)部門(mén)是演員，導(dǎo)演精心謀劃，演員才能步調(diào)一致，在這里主要領(lǐng)導(dǎo)愈是靠前指揮、及時(shí)指導(dǎo)，效果就愈好。

（三）透明操作

實(shí)施城市棚戶(hù)區(qū)改造，絕大多數(shù)群眾都是歡迎和支持的，下助口果遇到不公正，群眾就不支持。因此，公正是居民的最基本要求。公正何來(lái)?只有公開(kāi)才知公平，只有公平方顯公正，公開(kāi)、透明操作是實(shí)現(xiàn)公正的關(guān)鍵所在。在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府將每個(gè)過(guò)程都公開(kāi)化、透明化，拆遷安置在陽(yáng)光下操作，建筑工程在陽(yáng)光下施工，回遷安置在陽(yáng)光下人住，回遷居民在陽(yáng)光下受益，加之辦事透明、決策公正，就一定會(huì)民情和悅、民心和順。

（四）嚴(yán)格監(jiān)管

城市棚戶(hù)區(qū)改造是解困工程、惠民工程，政府傾注了大量的精力和財(cái)力，社會(huì)各界予以最大的關(guān)注和支持，要不負(fù)眾望，真正為人民造福就必須建造出精品工程。為此要實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，從項(xiàng)目源頭抓起，對(duì)招投標(biāo)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、拆遷、施工、監(jiān)理、質(zhì)量、安全等，一環(huán)扣一環(huán)地實(shí)施有效監(jiān)管，使棚戶(hù)區(qū)改造的新建小區(qū)與新型住宅成為全市最佳園區(qū)和最宜人的居室。

四、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的棚戶(hù)區(qū)改造容易意義

（一）社會(huì)分配的再調(diào)整

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源的配置要以市場(chǎng)為主，因此應(yīng)該滿(mǎn)足先富的人追求好的居住環(huán)境和居住條件的愿望，但也不能忽視普通百姓的住房問(wèn)題。這就是說(shuō)在住房結(jié)構(gòu)上應(yīng)該是多元化的。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)建立“四層次”住房體制，即：高收入者購(gòu)買(mǎi)商品房，中等收入者購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房，政府為低收入者提供廉租房，對(duì)最困難的一部分人由財(cái)政出錢(qián)進(jìn)行棚戶(hù)區(qū)改造或減免房租，以此實(shí)現(xiàn)人人有房住的目的。在這個(gè)消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，政府應(yīng)積極地站在低收入者和困難的群眾一邊，從公平的角度對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行社會(huì)財(cái)富的再分配。棚戶(hù)區(qū)改造就是政府用行政手段，在分配中兼顧公平與效益的一種合適的做法。

（二）有效需求和供給的均衡

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾在研究商品需求和供給的關(guān)系時(shí)指出，均衡就是需求和供給達(dá)到一致時(shí)的價(jià)格。棚戶(hù)區(qū)改造之所以能夠憑市場(chǎng)化運(yùn)作籌集到大量的資金，并廣受百姓的歡迎，這里的關(guān)鍵問(wèn)題是這些年以商品住房為代表的房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)商和建筑商有開(kāi)發(fā)和建設(shè)的積極性，對(duì)于百姓來(lái)說(shuō)即使在住房供應(yīng)方式市場(chǎng)化以后，住房仍然同時(shí)具有消費(fèi)和投資的雙重屬性，同時(shí)政府的積極參與、作為，就使商家和百姓雙方的有效需求和供給平衡了起來(lái)。

（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展

棚戶(hù)區(qū)改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是對(duì)政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理能力的一次大的檢驗(yàn)。通過(guò)政府主導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任、市場(chǎng)運(yùn)作、政策優(yōu)惠、多方集資、公平公正、陽(yáng)光操作等政策和措施的實(shí)施，棚戶(hù)區(qū)改造在最短的時(shí)間里完成了規(guī)劃、拆遷、施工、補(bǔ)償、安置、回遷等各個(gè)環(huán)節(jié)的任務(wù)，讓百姓住進(jìn)新房，實(shí)屬不易。經(jīng)濟(jì)學(xué)講效率的來(lái)源時(shí)，有一個(gè)理論認(rèn)為是來(lái)自于政府運(yùn)用政策工具對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題解決帶來(lái)的，這種現(xiàn)象稱(chēng)“相機(jī)抉擇”。棚戶(hù)區(qū)改造應(yīng)是政府最負(fù)責(zé)任、效率最高的“相機(jī)抉擇”典型案例，今后面對(duì)發(fā)展的新形勢(shì)，我們有理由更加相信政府會(huì)具有“相機(jī)抉擇”的能力，會(huì)更好解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理中的棘手問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，棚戶(hù)區(qū)改造是實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出“住有所居”目標(biāo)的重要舉措，是一舉多得的重大民生工程。實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造，有利于加快解決中低收入群眾的住房困難，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于改善城市環(huán)境，是擴(kuò)內(nèi)需、惠民生、保穩(wěn)定的重要結(jié)合點(diǎn)。棚戶(hù)區(qū)改造融資是一個(gè)復(fù)雜而又關(guān)鍵的問(wèn)題，因此，城市規(guī)劃工作者應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造融資進(jìn)行詳細(xì)的分析和研究，提出合理的改造方法和措施，以此促進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造的順利進(jìn)行，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。