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政協考察報告范文1

一、加強學習，提高能力，創(chuàng)新工作

一年來，自己積極參加理論中心組學習，堅持自學，撰寫近5萬字黨的十七大精神、科學發(fā)展觀、政協工作

理論知識學習筆記和心得體會，不斷夯實自己的理論基礎，有效的提高了自身素質和領導能力。根據全縣經濟社會邁進了又好又快的重要時期，人民政協履職領域進一步拓寬的實際，要為全縣科學發(fā)展多獻求真務實之策，多做開拓創(chuàng)新之事，已成為廣大政協委員的共同心愿。縣政協審時度勢，順勢而為，緊緊圍繞縣委縣政府確定的發(fā)展戰(zhàn)略，確定了以“識大局、創(chuàng)業(yè)績、比貢獻”學習貫徹黨的十七大精神主題實踐活動，并向全體政協委員發(fā)出了倡議，使廣大政協委員切實把思想統一到十七大精神上來，把智慧和力量凝聚到縣委縣政府提出的各項任務上來，在各自的工作崗位上爭先創(chuàng)優(yōu)，奮發(fā)有為，創(chuàng)造一流業(yè)績，為全縣科學發(fā)展獻計出力。

為了使主題實踐活動取得實效，縣政協把以提高政協委員主體地位，營造委員建功立業(yè)舞臺為重點，進一步調動政協委員履職的積極性、創(chuàng)造性。在一年的主題實踐活動中，廣大政協委員在各自的工作上積極發(fā)揮了典型示范作用，涌現出一批孫奎連式的優(yōu)秀政協委員，他們用自己的實際行動詮釋了政協委員的社會責任，用自己的實際業(yè)績展示了新時期政協委員的風采，為全縣經濟社會又好又快發(fā)展和構建和 諧寧城做出了實際貢獻。為了使政協委員更好的發(fā)揮主體作用，縣政協組織由政協主席、副主席帶隊，深入到委員動作單位走訪委員，加強聯誼，排憂解難，為委員履職創(chuàng)造條件。

發(fā)揮政協專委會和界別小組履職重要作用，是縣政協促進主題實踐活動取得實效的又一個重點。按照縣政協制定的活動方案，專委會和界別小組認真組織落實。他們或是組織送文化、法律下鄉(xiāng)，或是為農民送生產物資，或是為小學送文化節(jié)目，以平凡的工作積極參加主題實踐活動，不斷為縣政協工作創(chuàng)造新亮點，不斷為全縣科學發(fā)展獻計出力。

為了更好貫徹落實黨的十七大精神，縣政協堅持突出團結和民主兩大主題，注重協商推動發(fā)展；有為議政，促進決策；務實監(jiān)督，優(yōu)化環(huán)境；重點調研，學習先進；深入視察，推動和諧；發(fā)揮優(yōu)勢，擴大聯誼，有效的推動了縣政協工作再上新臺階。

二、深入實際，認真調研，注重落實

牢固樹立把促進科學發(fā)展作為履行政協職能的第一要務意識和踐行真抓實干、注重實效的工作作風，自覺把思想統一到縣委的決策上來，把力量凝聚到縣委縣政府的工作任務上來，凝心聚力，積極實踐，和全體政協委員一道，腳踏實地，認真抓好落實。

一年來，組織（并參與）政協委員深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、產業(yè)化項目，重點招商引資項目、工礦企業(yè)，民生工程等，認真調研，撰寫報告，獻計獻策，促進發(fā)展。認真組織視察，根據全縣經濟運行情況和重點工程進展情況，及時組織委員視察，總結經驗，弘揚先進，推動發(fā)展。同時，還組織政協委員和相關部門負責人到河北平泉、承德縣和巴林左旗學習考察，認真組織撰寫考察報告，為縣委政府決策當好參謀。發(fā)揮優(yōu)勢，擴大聯誼，為招商引資創(chuàng)造條件。與大連甘井子區(qū)政協積極聯誼，多次協商，促成了兩地建成友好政府，為兩地區(qū)優(yōu)勢互補，互相學習，招商引資創(chuàng)造了條件。與遼寧省建平縣政協聯誼，積極促成招商引資項目在寧城落戶。 三、加強自身建設，嚴以律己，提升素質

一年來，認真學習貫徹黨風廉政建設條例和規(guī)定，按照黨風廉政建設要求嚴格要求自己，不斷增強抗腐防變能力，嚴格執(zhí)行黨風廉政建設責任制和領導干部作風建設的要求，進一步提高自身素質。堅持民主集中制，堅持批評和自我批評，注重團結，促進和諧。

四、存在不足及今后努力方向

政協考察報告范文2

根據《關于開展“對標定位 創(chuàng)先爭優(yōu) ”活動實施方案》（濟政辦［118］號）精神，10月21日—22日，由主要領導帶隊，我區(qū)組織人員專程前往信陽固始縣史河灣產業(yè)集聚區(qū)和鶴壁浚縣黎陽產業(yè)集聚區(qū)考察學習。考察組利用實地查看、開會座談等方式，對兩個集聚區(qū)進行了深入學習考察。回來之后，我們結合我區(qū)實際，比對考察情況，認真查找差距，制定措施。現將我區(qū)考察情況報告如下：

    一、對標單位發(fā)展經驗

（一）管理體制是集聚區(qū)提速發(fā)展的關鍵因素。這兩個集聚區(qū)“直通車”管理體制是其快速發(fā)展的關鍵因素。黎陽產業(yè)集聚區(qū)管委會主任由縣長兼任，副主任分別由1名縣委常委、1名副縣長和1名政協副主席兼任，集聚區(qū)工委書記由1名政協副主席兼任，工作人員從縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調，黎陽鎮(zhèn)的8個行政村劃歸集聚區(qū)管理。史河灣發(fā)展改革試驗區(qū)管委會管轄陳淋、黎集、祖師兩鎮(zhèn)一鄉(xiāng)，10個小集鎮(zhèn)，規(guī)劃面積350平方公里，人口16.5萬。史河灣集聚區(qū)隸屬于管委會管理，集聚區(qū)的主任兼任陳淋子鎮(zhèn)黨委書記，試驗區(qū)工委書記兼任黎集鎮(zhèn)黨委書記。兩個集聚區(qū)高規(guī)格的管理機構，兩個牌子一套人馬的管理運作模式，以及規(guī)劃范圍內的行政村由集聚區(qū)統一管理的行政管理權劃分，將各方利益捆綁在一起，便于大家找準各方面的利益平衡點，上下一心，同舟共濟，形成合力；便于做群眾工作，協調項目用地，促成項目落地。這兩個集聚區(qū)的管理體制值得我們借鑒。

（二）招商引資是集聚區(qū)加快發(fā)展的核心動力。對標的兩個集聚區(qū)主要是以資源和產業(yè)招商。史河灣林業(yè)資源豐富，當地多年來以木加工著稱，知名品牌有御喜木地板；黎陽是小麥生產基地，有多年面粉加工和家禽加工歷史，知名企業(yè)有漢生面業(yè)等。在此基礎上，兩個集聚區(qū)逐步發(fā)展壯大。從我們自身而言，我們只有站位全局，立足本地產業(yè)實際，積極構建產業(yè)承接平臺，瞄準大企業(yè)，圍繞礦用裝備制造和新材料兩大產業(yè)，全力推進招商引資工作，集中精力引進“大塊頭”企業(yè)、“重量級”項目，拉動地方經濟發(fā)展。

（三）土地提前運作是集聚區(qū)加快項目建設的重要保證。黎陽集聚區(qū)項目建設受土地指標限制，采取未批先占，然后處罰的模式，運作項目用地，一定程度上加快了項目建設進程。另一方面，黎陽集聚區(qū)動遷政策可操作性強，例如：每征一畝地為供地農戶解決一個城市戶口，一個城市低保指標，拆遷安置按照現有住房面積，主房一平方換一平方，輔助房兩平方換一平方，院地按照四平方換一平方等等，政策深受供地群眾歡迎。

二、我區(qū)現狀分析

（一）總體情況

按照“四集一轉”的總體要求，以科學發(fā)展觀為統領，以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線，以產城融合、城鄉(xiāng)一體互動發(fā)展為目標，以項目建設為抓手，創(chuàng)新體制機制，強化招商引資，搭建要素平臺，全力推進集聚區(qū)快速發(fā)展。2011年，計劃完成固定資產投資20億元、營業(yè)收入30億元、稅收1億元、計劃招商引資10億元、融資1億元、新增建成區(qū)150萬平方米。到2015年，計劃培育1-2家銷售收入過10億元的龍頭企業(yè)，2-3家銷售收入過5億元的龍頭企業(yè)，實現工業(yè)總產值56億元，實現利稅10億元，高新技術企業(yè)產值占總產值70%以上。

（二）產業(yè)集群發(fā)展情況

按照集聚區(qū)的產業(yè)定位，積極培育礦山裝備制造和新材料兩大主導產業(yè)。2010年實施工業(yè)項目 14 個，年度計劃投資 4.2 億元，完成投資4.9億元。2011年實施工業(yè)項目共計20個，其中臺賬項目13個，新增項目7個，年度計劃總投資13.1億元。截止10月底，預計全部項目完成投資6.85億元，占年度計劃的52.3 %。

（三）基礎設施建設情況

2010年，實施基礎設施項目7個，完成投資1.55億元，建成道路（愚公南路、二號路、五號路）8.63公里、標準化廠房5萬平米、展廳360平方米，改造提升文昌南路2.2公里。2011年，實施基礎設施項目共計13個，其中臺賬項目8個，新增項目5個，年度計劃總投資7.8億元。截止10月底，道路、標準化廠房、水電等全部項目預計完成投資2.9億元，占年度計劃的37.2%。

（四）招商引資情況

2011年1-10月份，我區(qū)招商小分隊共外出招商約98人次，接待考察客商1825余人次；洽談項目7個，洽談金額72.3億元；新簽約項目11個，合同金額36.4億元；落地項目4個，落地資金5.92億元。按投資額度分：簽約10億元以上的項目3個，億元以上項目10個。

（五）投融資平臺建設情況

2011年3月份，成立高新工業(yè)開發(fā)有限公司，注冊資本1億元，實收資本2010萬元，作為高新技術產業(yè)集聚區(qū)投融資平臺。6月份，劃轉為市建設投資公司的全資子公司。目前，該公司正加緊同***市農發(fā)行商洽，計劃貸款1.7億元，近期可望到位；加緊同浦發(fā)行接洽，計劃貸款5000萬元，正積極溝通接洽。

（六）集約節(jié)約發(fā)展情況

一是制定集聚區(qū)內村莊動遷方案，計劃動遷集聚區(qū)內村居，挖潛利用土地資源，節(jié)約集約利用土地。二是篩選入駐項目，提高入駐門檻，避免土地浪費。工業(yè)用地綜合建筑密度高于60%，綜合建筑容積率大于1，單位土地面積平均投資強度超過240萬元/畝、平均產出超過了350萬元/畝。

（七）產業(yè)和城市互動發(fā)展情況

    一是水電路氣暖及通訊等公共設施與城市精準對接，實現集聚區(qū)功能與城市功能完美融合。二是計劃建設職工公寓、商業(yè)休閑、娛樂等為一體的綜合服務區(qū)，為集聚區(qū)企業(yè)的生產工人提供住宿、消費等配套服務。三是發(fā)揮集聚區(qū)毗鄰市區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，利用***職業(yè)技術學院、***技工學校、孟國平雙語學校，解決企業(yè)職工技能培訓問題，為集聚區(qū)發(fā)展提供人才支持。

三、   今后工作新思路

以通盤考慮，超前謀劃，統籌安排，科學決策為先導，制定出我區(qū)加快發(fā)展的思路：

（一）抓住招商引資這個牛鼻子，下大力氣招商，利用企業(yè)、項目、產業(yè)開展招商工作，下定決心，抱著寧缺勿濫的心態(tài)，招龍頭項目、大項目、戰(zhàn)略新興產業(yè)項目，帶動相關產業(yè)快速發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮政策引導的作用，出臺政策，支持、鼓勵、引導現有企業(yè)上大項目、好項目。對于有前景的朝陽產業(yè)，加大扶持力度，把好項目做大做強。

（三）高起點規(guī)劃，高標準建設，打造景觀一流、科技

先進的具備產業(yè)、城市、科研、多功能一體的綜合性精品集

聚區(qū)。

（四）加大平臺建設，為企業(yè)發(fā)展助力。一是強力推進中國煤炭科工集團上海研究院***檢測中心項目建設，實施檢測站發(fā)展中遠期規(guī)劃，逐步使其成為中國煤炭科工集團西北部檢測中心，力爭三年內升級為國家級礦用電器檢測站。二是出臺資金和政策支持力度，鼓勵企業(yè)與高等院校、科研機構、行業(yè)協會建立創(chuàng)新聯盟，引導創(chuàng)新資源集聚，提升企業(yè)創(chuàng)新能力。三是全力引進投融資平臺、銀行等，構建政府引導、市場融資、社會投入的投融資平臺體系，壯大擔保平臺實力，為集聚區(qū)發(fā)展提供資金保障。四是加快以中昊新興產業(yè)示范基地項目為代表的企業(yè)孵化器項目建設，大力發(fā)展高新技術企業(yè)，建立以企業(yè)為主體的產學研相結合的技術創(chuàng)新體系，提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。

    （五）加強人員素質培養(yǎng)，打造一支愛崗敬業(yè)、業(yè)務過硬的高素質人才隊伍，這是集聚區(qū)能否高質、高速發(fā)展的根本保證。

四、   存在問題及建議

   （一）集聚區(qū)龍頭項目、大項目、終端項目缺乏。

    建議：

1、邀請專家教授、沿海省市商會、省內外招商引資先進單位及規(guī)劃專家，利用月末大講堂等載體，圍繞集聚區(qū)主導產業(yè)，組織全市招商引資培訓，學習集聚區(qū)規(guī)劃、產業(yè)體系知識、行政審批程序、商務禮儀、招商技巧等，提升招商人員的整體素質，積極引大商、引大項目。

2、針對單位或個人引進的超20億元大項目；招來諸如井下救生艙的龍頭項目；對我市產業(yè)發(fā)展和產業(yè)結構調整有重要帶動作用、符合國家七大戰(zhàn)略新興產業(yè)的重大項目，對每個項目的直接引進人在享受我市招商引資獎勵政策基礎上再給予適當獎勵。

（二）集聚區(qū)管理體制不理順，不便運作

目前，集聚區(qū)職權不配套，對規(guī)劃范圍內的村莊、土地、治安等，不能行使管理權。實際運作過程中，經常性出現群眾工作難做、管理不力等現象。

建議：公安、規(guī)劃、國土、城建、規(guī)劃等機構在集聚區(qū)派駐管理機構，直接參與集聚區(qū)管理。

政協考察報告范文3

一、英國公務員的法制化管理

1.公務員的人員范圍和級別劃分。英國公務員的范圍,僅限于中央政府范圍之內,而地方政府的工作人員只是當地政府的雇傭人員,不具有公務員身份。1979年撒切爾夫人執(zhí)政之初,公務員的人數為79萬,經過近20年的改革,1997年為4813萬人,其中高級公務員為3000人。關于公務員級別劃分,首相是公務員的最高領導,對議會負責,內閣大臣接受首相領導并對議會負責。各部門均設永久第一部長、第二部長,第一、第二永久部長初任時由首相指任,是永久公務員,以后各屆政府一般在無空缺時不做更換,第一、第二永久部長的職責是負責對所屬部門內部公務員進行指導、監(jiān)督。英國公務員一般分為高級公務員和一般公務員兩類,高級公務員又分為3級,一般公務員分為8級。

2.公務員管理的法律制度。根據英國《公務員準則》及《部長工作程序規(guī)定》,各部門制定了相應的實施細則,形成了相對完善的公務員法律制度。(1)公務員行為規(guī)范。如規(guī)定公務員應當忠于政府,保持正直、誠實、公正、客觀,幫助政府制定政策、執(zhí)行決定、管理公共事務等。(2)公務員義務。如必須對議會負責,向議會和公眾通報盡可能多的關于政府政策、決定和活動的有關信息,不得欺騙和故意誤導議會和公眾,不得以任何方式從事與公務員準則相沖突的活動等。(3)公務員的錄用。公務員的錄用、包括其內部調動均適用《就業(yè)法》,采用與社會其他機構、單位相同的錄用程序。英國議會設立公務員服務委員會直接對議會負責,高級公務員的錄用必須得到該委員會的認可。

3.公務員的績效評價及監(jiān)督。公務員績效評價首先是由本人對前一段工作進行總結,對照檢查工作計劃完成情況作出評價,并與直接上司討論同意后,報部門負責人審核,最后將評價結果報人事部門。每3個月或者6個月考核一次,年終由部門負責人作出評價報告,評價結果直接影響公務員本人收入。公務員晉升不僅僅根據工作年限,同時根據工作表現,通常由上一級主管推薦,越級提拔必須經過難度較大的考核。

二、關于英國維護公平競爭的行政機制

1.反壟斷的政府機構。1948年英國議會通過了專門法案,成立了調查壟斷和企業(yè)合并問題的機構———壟斷與合并委員會(MMC),專門負責調查公共事業(yè)管理機構提出的有關壟斷與其企業(yè)合并的案件(如有關通訊、燃氣、水、電力等方面),并向政府和有關管理機構提交調查報告,由政府作出決定。20世紀90年代又在此基礎上改組成立了專門的競爭管理機構。

2.維護公平競爭立法。1998年英國通過了競爭法案,主要包括三方面內容:一是將英國競爭法律制度與歐洲委員會的有關法律相銜接;二是賦予政府競爭管理機構新的權利,如有權調查卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭的行為,有權對被認定有阻礙競爭行為的企業(yè)處以年營業(yè)額10%以下的罰款等;三是成立了競爭委員會上訴法庭。此外,競爭法案還規(guī)定,競爭委員會由政府提供經費,向議會負責。

3.競爭委員會。英國新的競爭法案把MMC和新成立的上訴法庭合并成立了現在的競爭委員會(CC)。其主要職責是:對政府、公平貿易辦公室和公共事業(yè)管理機構提出的有關壟斷和有礙公平競爭的企業(yè)合并等案件進行調查,并提出報告。該競爭法案同時明確規(guī)定,由英國貿工部對競爭委員會進行監(jiān)督。競爭委員會委員有50名,任期3年,可連任,由國家貿工秘書負責任命。競爭委員會的最高權利機構是董事會。董事會下設三個機構:一是由董事會主席直接負責的調查機構,負責對各案件的調查和報告的起草、提交、公布與出版;二是由董事會成員負責的上訴法庭,負責審理對公平貿易辦公室及其他管理機構作出的有關卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭行為處理決定不服而上訴的案件;三是由董事會成員任行政長官的行政管理機構,主要負責專業(yè)組、案件組、戰(zhàn)略計劃、上訴案件的日常管理和后勤服務。

4.競爭委員會工作程序。(1)對每個案件組成專門調查組,委員會工作人員分別參加各調查組的工作;(2)進行事實調查,包括由相關利益團體提供證據、聽取被調查主體的陳述;(3)根據調查的有關情況、事實、證據進行綜合分析;(4)就是否有損公眾利益作出結論;(5)提出糾正措施,包括禁止合并、要求拆分業(yè)務、價格控制等;(6)起草、提交調查報告;(7)出版、公布調查報告,并接受議會、媒體的質疑。被調查對象和相關利益團體如果對競爭委員會的結論不服,可以向法院提起行政訴訟。法院如果認為競爭委員會報告不合理、行為違法或者報告的措施不當,有權報告結論。除競爭委員會外,英國還有公平貿易辦公室作為處理競爭與壟斷一般性問題的行政機構。一般說來,競爭案件首先由公平貿易辦公室進行審理,只有在案件比較復雜時,公平貿易辦公室才提交競爭委員會進一步調查。2001年,公平貿易辦公室涉及的企業(yè)合并案件有300多個,其中只有5個案件提交競爭委員會處理。據了解,英國將于2003年4月出臺新修訂的競爭法案。屆時將依法賦予競爭委員會對所調查案件的決定權,而不僅僅是提交調查報告。同時,對調查內容和標準也將作出新規(guī)定,重點是調查認定企業(yè)合并是否會導致實質性的減弱競爭;調查認定是否存在阻礙、限制或者扭曲市場競爭的可能等。

三、幾點啟示與建議

英國政府的行政方式,特別是在行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督方面的做法具有一定的特色。盡管我國的國體、政體、所有制結構、法律體系以及所處的發(fā)展階段與英國相比有很大不同,但從政府管理經濟的方式和手段來看,他們的許多做法和經驗,為我國深化行政體制改革、加強經貿行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督、推進經貿系統依法行政等,提供了頗有價值的啟示。

1.進一步深化行政審批制度改革,應該結合政府職能轉變,積極探索政府管理經濟的新方式。近年來,英國政府廣泛運用合同方式規(guī)范行政管理的做法是很有創(chuàng)意和特色的。我國在進行行政審批項目清理和制度改革時,從上至下都把精簡行政審批項目作為主要目標,這在近期是十分必要的。但也應該看到,我們還未能真正實現政府職能的根本轉變。因此,在下一步深化行政審批制度改革的過程中,特別是在對經貿領域取消47項行政審批后,如何有效地保證政府對經貿活動的必要調節(jié)和監(jiān)管,需要進行新的探索。借鑒英國政府多種手段并舉的經驗,我們應該遵循市場經濟規(guī)律,堅決摒棄計劃經濟體制下形成的量大面廣的政府管制、審批的陳舊方法,樹立市場經濟的新理念,使經貿行政管理職能轉變的重點以是否符合和促進先進生產力的發(fā)展要求為衡量標準,真正集中到充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用、維護公平競爭、調動市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性上來,主要依靠經濟、法律手段的靈活運用,在產業(yè)政策和經貿立法引導、稅收杠桿調節(jié)、行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督以及政府采購、合同招標等方面探索新途徑。

2.加強經貿行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督,應該高度重視公務員的隊伍建設。借鑒英國公務員管理的經驗,加強我國經貿系統公務員隊伍的培訓與監(jiān)督,不斷提高經貿執(zhí)法隊伍政治、業(yè)務素質特別是法律素質,這是做好經貿行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的組織保障。一是要建立和完善公務員知識更新和專業(yè)培訓制度,尤其是對具有行政審批、審核、核準、備案等職責的行政執(zhí)法人員,要實行培訓考核制度。二是要加強對公務員執(zhí)法隊伍的監(jiān)督,通過建立經貿行政執(zhí)法責任制,明確各級行政管理人員的執(zhí)法責任;確立內部機構的執(zhí)法權限、執(zhí)法責任及執(zhí)法目標;制定對內部機構和執(zhí)法人員完成執(zhí)法職責的考核辦法,舉報、控告的受理、查處辦法等。三是應建立行政責任追究制度。

政協考察報告范文4

關于英國行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的培訓考察報告

前不久，由國家經貿委經濟法規(guī)司牽頭組團，對英國政府行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的基本情況和好的做法進行了實地培訓和考察。赴英期間，培訓團組先后走訪了英國貿工部、國際貿易署、競爭委員會、牛津郡政府、工商聯合會、公務員管理學院和倫敦高偉紳律師行等部門和單位，與英國政府官員、專家、學者進行了廣泛座談和交流，取得了較大收獲。

一、關于英國政府行政的基本情況

在過去五十年中，英國政府隨著社會發(fā)展和職能變化，通過多次改革，公務員人數逐步減少，行政方式不斷調整、完善，行政成本逐步降低，行政效率也得到了提高。通過培訓考察，給我們留下深刻印象的是，英國政府在行政過程中，其隊伍建設公務員管理的法制化、行政過程政府部門法律機構的咨詢與把關、行政方式合同管理的有效運用以及重視發(fā)揮獨立機構的作用等，無一不體現出在成熟的市場經濟條件下，英國政府部門自覺依法行政的強烈意識和較高水平，其規(guī)范并富有特色的做法是值得學習和借鑒的。

（一）英國公務員的法制化管理

十九世紀中期，為加強英國公務員的法制化管理，有人提出：（1）公務員應該是一個穩(wěn)定的終身職業(yè)；（2）公務員應該保持中立性，政黨的變更不能影響公務員隊伍穩(wěn)定；（3）公務員不應承擔任何決策責任，只是執(zhí)行決策。這三個觀點成為英國公務員制度改革的基本原則。1931年英國通過《公務員總則》，明確“公務員的工資由議會提供”、“英國首相是英國公務員的最高領導”。1968年英國成立了公務員管理部，由首相兼任部長。在撒切爾夫人任期內，英國現代公務員管理體系逐步形成。目前，英國的公務員基本上是實行終身制，多數人員是大學畢業(yè)后通過公務員錄用考試，加入公務員行列，直至退休。

1．公務員的人員范圍和級別劃分。英國公務員的范圍，僅限于中央政府范圍之內，而地方政府的工作人員只是當地政府的雇傭人員，不具有公務員身份。1979年撒切爾夫人執(zhí)政之初，公務員的人數為79萬，經過近20年的改革，1997年為48．3萬人，其中高級公務員為3000人。關于公務員級別劃分，首相是公務員的最高領導，對議會負責，內閣大臣接受首相領導并對議會負責。各部門均設永久第一部長、第二部長，第一、第二永久部長初任時由首相指任，是永久公務員，以后各屆政府一般在無空缺時不做更換，第一、第二永久部長的職責是負責對所屬部門內部公務員進行指導、監(jiān)督。英國公務員一般分為高級公務員和一般公務員兩類，高級公務員又分為3級，一般公務員分為8級。

2．公務員管理的法律制度。根據英國《公務員準則》及《部長工作程序規(guī)定》，各部門制定了相應的實施細則，形成了相對完善的公務員法律制度。（1）公務員行為規(guī)范。如規(guī)定公務員應當忠于政府，保持正直、誠實、公正、客觀，幫助政府制定政策，執(zhí)行決定，管理公共事務等。（2）公務員義務。如必須對議會負責，向議會和公眾通報盡可能多的關于政府政策、決定和活動的有關信息，不得欺騙和故意誤導議會和公眾，不得以任何方式從事與公務員準則相沖突的活動等。（3）公務員的錄用。公務員的錄用、包括其內部調動均適用《就業(yè)法》，采用與社會其他機構、單位相同的錄用程序。英國議會設立公務員服務委員會直接對議會負責，高級公務員的錄用必須得到該委員會的認可。

3．公務員的績效評價及監(jiān)督。公務員績效評價首先是由本人對前一段工作進行總結，對照檢查工作計劃完成情況作出評價，并與直接上司討論同意后，報部門負責人審核，最后將評價結果報人事部門。每3個月或者6個月考核一次，年終由部門負責人作出評價報告，評價結果直接影響公務員本人收入。公務員晉升不僅僅根據工作年限，同時根據工作表現，通常由上一級主管推薦，越級提拔必須經過難度較大的考核。

（二）政府部門法律機構的地位和職責

在培訓考察中我們了解到，英國政府部門都設有專門的法律辦公室，其主要職責是：負責政府機關對外簽訂的各種合同的審查；公司登記、商標注冊的有關法律事務；根據本部門的不同職能所具有的相關法律事務。

1．法律辦公室的專業(yè)人員組成。該辦公室的專業(yè)人員進入政府機關工作，即成為政府高級專業(yè)人員，不屬于一般公務員序列。但其級別設置與其他公務員一樣，基本工資是固定的，享受特殊津貼。即使這樣，其收入與社會律師的收入還是有明顯差距（一般而言，比倫敦當地律師收入低、比外地律師收入高），其優(yōu)勢主要是工作較為穩(wěn)定。辦公室的編制人數根據政府機關法律事務的需要設定。在法律辦公室之外，英國政府部門通常還設有一個專門機構，負責受理公眾的投訴，類似我國的行政復議。但這個專門機構及公眾投訴的受理程序，并不是專門法律規(guī)定的，而是英國行政機關的通行做法。受理投訴專門機構的 名稱不一，有的稱為“直接聯絡部”，有的稱為“公共請求辦公室”。

2．英國貿工部法律辦公室的情況。該部設有部長1人（內閣成員）、副部長7人、常任秘書1人，下設12個部門主任，有4000多人在總部工作，還有6000多人在分屬部門工作（有些人屬于人）。該部法律辦公室下設三個咨詢處和一個調查訴訟處，其中負責咨詢的法律工作人員有96人，負責調查訴訟的有22人。法律辦公室的工作是保證貿工部依法履行職責。從法律咨詢服務上看，其主要對象是貿工部所屬各部門、部長級官員、政府其它部委法律機構等，法律辦公室要在政府制訂政策之初及時提供咨詢服務。比如，英國公司盡管享有很大的經營自由，但在以下三個方面仍然受到政府監(jiān)控：（1）國內角度，如公平競爭、特殊行業(yè)的管制（電力、電信、液化氣、水、郵政、電訊、電子設備、原子能等）、消費者合法權益、進出口管理、標準化等；（2）歐盟角度，涉及私有化、企業(yè)兼并和與政府有關的法律案件，可直接提交歐盟審理；此外還包括與WTO的關系，英國公司要遵守有關規(guī)定；（3）涉及其他公共事業(yè)角度，如土地、衛(wèi)生健康、金融保險等。法律辦公室通過法律咨詢服務，為決策人從法律的角度進行論證，防止越權等違法行為的發(fā)生，從而確保貿工部在法律規(guī)定的范圍內對上述三個方面作出決定，依法行使職權。

從行政訴訟上看，法律辦公室的工作重點是保證行政執(zhí)法中法律程序得到遵守。比如，英國行政法律程序強調：公司、個人提起的訴訟必須有足夠的證據，證明爭議部分確實存在；原告、被告均要求提供書面材料；開庭時要有2-3名法官參加，當事人雙方就證據、法律依據等展開辨論。如何遵守并做好這些程序要求，需要法律辦公室嚴格把關。在涉及歐盟法律時，法律辦公室還要特別關注英國企業(yè)商貿權益的維護。在與WTO的關系上，貿工部是作為英國的主要決策部門之一開展工作的，法律辦公室的職責是依法維護英國公司和國家利益。

（三）政府行政管理中的合同方式

英國政府在機構改革、精簡人員的過程中，為了把公共服務職能更好地推向市場，在政府內部廣泛采用了合同方式，保證了行政管理的規(guī)范和完善。英國的學者、官員乃至行業(yè)協會均對此做法給予肯定，有的人甚至贊譽有加，這是我們在培訓考察中感受特別突出的一點。

1．合同方式在行政管理中的運用范圍。英國是高稅收、高福利國家，英國國民生產總值的40％是由政府投資產生的。國家的宏觀調控除采用稅率、利率等經濟杠桿外，主要由政府部門制定政策來實施。而政府機關落實這些政策以及對一些公共事業(yè)（如高速公路、國家級供水、供電系統、石油管線的鋪設等）的管理，一般都通過與企業(yè)簽訂合同的方式來實現。從高速公路的監(jiān)管到英中兩國政府有關部門共同舉辦“深圳高科技活動”，他們均按照嚴密的法律運作機制，與當事人簽訂合同，進行規(guī)范化管理。這種合同的簽訂是政府作為平等民事主體與企業(yè)之間發(fā)生的經濟法律關系。政府通過合同明確規(guī)定企業(yè)的義務和責任，確定項目所應達到的指標，并根據嚴格的監(jiān)督和檢查，分階段履行自身承擔的付費義務。

2．運用合同方式的特點。政府行政機關通過采用與企業(yè)簽訂合同的方式，合理使用公共資金，同時加強管理、監(jiān)督。其特點是：第一，政府機關對財政資金的使用公開、透明。對于國家重點扶持或者重大公共項目，通過合同規(guī)定了明確、具體、公開的項目指標，公務員只是執(zhí)行合同，基本沒有自由裁量權。第二，對公務員要求較高。公務員不能僅是“通才”，而應當具有相應的專業(yè)技術知識和法律知識；不僅要知曉企業(yè)是否符合條件，而且應當懂得企業(yè)如何能實現項目指標；此外，合同的談判和制定，本身就是一種法律行為，公務員要依據相應法律進行。第三，有效運用招標體制。政府采用招標方式選擇企業(yè)，企業(yè)通過競標爭取項目合同。為增強市場競爭力，企業(yè)會千方百計地降低成本，提高質量，從而在政府財政資金的運用中形成了一種良性競爭機制。第四，有利于實施有效的監(jiān)督機制。一是行政機關內部的監(jiān)督。合同談判與合同簽訂職能分設，分別由不同崗位的公務員實施，避免了暗箱作，同時責任明確；二是行政機關對合同項目的監(jiān)督。行政機關按照合同條款對項目的質量和進度實施監(jiān)督，公眾也可以對項目進行監(jiān)督和舉報，行政機關根據監(jiān)督結果和公眾的舉報，對項目采取分期付款方式進行有效控制。第五，有利于對公務員的考核和評價。在項目合同管理中，公務員不僅負責合同的簽訂，而且要負責合同的履行，項目的最后落實情況，直接反映了公務員的業(yè)務能力和水平，成為考核和評價公務員業(yè)績的硬指標。

總之，英國政府和公眾普遍認為，在國家宏觀經濟政策實施和公共事業(yè)管理中，通過合同方式增強了政府對社會經濟發(fā)展的影響力、對公共事業(yè)的管理能力和對市場運作的監(jiān)督能力。

（四）政府部門之外的獨立機構

在英國政府組織結構中，政府部門之外的獨立機構是一個非常特別、作用突出的序列。目前，英國有130多個獨立機構，大多設立于90年代，這些獨立機構規(guī)模不大，專業(yè)性較強，人員精干，效率較高，成為英國政府行政的一個特色。

1．獨立機構的起源及性質。1968年英國工黨的一份剖析國防部組織結構的報告提出，國防部部長是通才而不是專家，由于缺乏專業(yè)技術人才，影響了國防部行政管理效果，因此建議增加專家管理。撒切爾政府采納了這個建議，在調整經濟政策、推進政府管理方式轉變時，將工商界專業(yè)性人士吸納到政府中，同時將各部門專業(yè)性、技術性較強的業(yè)務獨立出來，按市場化模式運作，成立具有一定特殊職能的獨立機構。獨立機構的性質屬于行政機構，其主管人員由所隸屬的政府部門的部長（或大臣）任命，其工作人員大部分是公務員，也有一定比例的非公務員。獨立機構的經費由議會提供，以保證獨立機構區(qū)別于政府部門的相對獨立性。

實踐中，鑒于獨立機構的主管人員由所隸屬的政府部門的部長（大臣）任命，因此其應向部長（大臣）負責。但長期以來，由于獨立機構業(yè)務的專業(yè)性，在議會問及獨立機構業(yè)務范圍的問題時，一般是由獨立機構直接向議會報告，而不是由其隸屬的部門報告，因而在議會、政府部門、獨立機構之間產生了矛盾，英國議會也對此有一定爭議。因為按照英國政府的管理體制，應當由部長向議會報告（大臣）工作。為了解決這類矛盾，英國最近規(guī)定，獨立機構不能出席議會會議，所涉及問題一律由政府部門部長（大臣）向議會報告，政府部門同時對獨立機構的運營負有監(jiān)管責任。

2．英國貿工部的獨立機構情況。該部主要設有6個獨立機構：公司協調機構，負責公司注冊、收集法定文件、向公司提供有用資料等方面的工作；雇傭法庭服務機構，對企業(yè)和雇員向法庭起訴提供行政幫助；破產服務機構，負責破產、清算方面的事務、為制訂破產政策提供建議；國家計量、測量辦公室，負責貿易方面的計量、測量、標定工作；專利辦公室，負責專利、商標、設計等知識產權的管理；無線通信機構，負責管理有關無線電訊業(yè)務。

二、關于英國行政法律制度和維護公平競爭的行政機制

（一）英國行政法律制度的特點

英國傳統法學中行政法不是一個單獨的部門，它雖然屬于公法的范疇，但這種公法與大陸法系國家相比，具有濃厚的私法色彩，既缺乏明確而獨立的公法體系，也沒有統一審理這類公法爭議的行政法院。我們在培訓中了解到，英國法院在受理行政訴訟時適用一般的法律規(guī)則，即行政機關和公民之間的法律關系適用公民之間法律關系適用的法律。長期以來，英國行政訴訟和民事訴訟一樣，都由普通法院管轄。但值得注意的是，近年來，隨著行政管理的專業(yè)化和政府職能的法定化，英國法院成立了行政法庭，并明確了較高的層級管轄。

英國行政法的淵源包括：憲法原則，普通法精神，大量的習慣法和司法審查判例、國內成文法和歐共體（歐盟，下同）法。歐共體法中有關條約、法規(guī)可以直接適用，如《羅馬條約》、《歐洲共同體法1972》等，而歐共體的法令則不能直接適用，必須按其精神制定國內法。

英國法院的組織結構主要有治安法院、郡法院、巡回法院、高等法院、上訴法院、上議院（最高法院）以及歐共體初級法院、歐共體法院。其中行政案件一律由高等法院的行政法庭負責審理（類似于我國的一審），當事人對審理結果不服的，可以上訴至上訴法院，再不服還可以上訴至上議院。

英國行政司法審查制度，比較典型地體現出其行政法的特點。在這次培訓考察中，我們通過了解其具體內容和做法，對英國行政法治的基礎、特別是行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督有了一定的了解。

（二）英國行政司法審查制度

英國行政司法制度是指英國公民、企業(yè)的合法權益受到行政機關或者其他行使公共權力的組織或個人侵害時，向法院請求司法救濟的法律制度。其中司法審查是英國行政法的核心問題。

1．司法審查的基本情況。英國行政司法審查是由高等法院對負責行使公共職責或權力的團體或個人進行的司法監(jiān)督，主要是針對行政機關或法院作出決定的過程，而不是看其決定本身。高等法院有25名專職法官負責處理行政案件，具體由行政法庭進行審理。行政法庭每年審理的行政案件有5300多件，其中4400多個案件與司法審查有關。

2．司法審查的條件、依據。司法審查的條件主要有兩方面：一是司法審查的對象必須是行使公共職責或職能的團體或個人。同時，如果存在其他法律救濟方式，法院通常不會準予司法審查。二是司法審查的申請人要有“足夠的利害關系”。提出司法審查有四個依據：（1）不合法。行政機關或法院在行使權力或履行職責時違反了法律規(guī)定，如無權作出決定或超越職權范圍行使權力均為不合法。（2）程序不當。即違反自然公正法則、程序不公或不符合法定程序要求。自然公正法則包括由不具偏見的機構進行公平審理，為每一方提供足夠機會陳述自己的觀點。（3）不合理。一般情況下，如果這個決定是合理的，法院不干涉行政機關作出的決定。（4）違反人權。行政機關或法院的決定不能違反歐洲人權公約和英國人權法。

3．司法審查的程序。（1）提起訴訟。起訴人必須遵守訴前行為議定書，根據英國民事訴訟程序規(guī)定，民事訴訟開始前，必須經過一個程序，即雙方當事人相互交換信息，協商、和解。如果通過該程序能解決問題，就可以避免訴訟。申請人在提起司法審查訴訟前，也應寫信給政府機關，告訴其起訴的依據和理由，使行政機關有時間作出解釋或改變其決定。（2）許可。法官一般在審查申請人提交的文件后（未聽取口頭陳述前），決定是否給予提起司法審查的許可。實際上很多司法審查案件在這一階段就被終止了，每年4400多司法審查案件中只有20xx多件正式進入審查過程。如果法院拒絕給予許可，或所給予的許可附帶一定條件，申請人可以要求法院開庭聽取口頭陳述，重新考慮其決定。如果法官聽取口頭陳述后仍拒絕給予許可，申請人可以在7天內向上訴法院上訴。如果上訴法院仍拒絕許可，申請人就不能再上訴了。一個案件從提起到許可大約要8個星期時間。（3）審理。司法審查案件一般由高等法院一名法官公開開庭審理，法官主要審查雙方提交的書面文件及證據，聽取雙方律師的陳述。如各方同意，法院可決定以不開庭方式審理案件。一個案件從許可到審理結束大約要20個星期時間。

（4）上訴。上訴法院在審查上訴申請時，只針對原審法官是否有法律適用錯誤進行審查，而不再審查案件事實本身。

（三）英國市場競爭立法和競爭委員會（CopetitionCommiion）

英國是一個判例法國家，區(qū)別于大陸法系國家的成文法。但在反壟斷和維護市場公平競爭方面，英國成文法已有50多年的歷史。

1．反壟斷的政府機構。1948年英國議會通過了專門法案，成立了調查壟斷和企業(yè)合并問題的機構――壟斷與合并委員會（MMC），專門負責調查公共事業(yè)管理機構提出的有關壟斷與其企業(yè)合并的案件（如有關通訊、燃氣、水、電力等方面），并向政府和有關管理機構提交調查報告，由政府作出決定。九十年代又在此基礎上改組成立了專門的競爭管理機構。

2．維護公平競爭立法。1998年英國通過了競爭法案，主要包括三方面內容：一是將英國競爭法律制度與歐洲委員會的有關法律相銜接；二是賦予政府競爭管理機構新的權利，如有權調查卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭的行為，有權對被認定有阻礙競爭行為的企業(yè)處以年營業(yè)額10％以下的罰款等；三是成立了競爭委員會上訴法庭。此外，競爭法案還規(guī)定，競爭委員會由政府提供經費，向議會負責。

3．競爭委員會。英國新的競爭法案把MMC和新成立的上訴法庭合并成立了現在的競爭委員會（CC）。其主要職責是：對政府、公平貿易辦公室和公共事業(yè)管理機構提出的的有關壟斷和有礙公平競爭的企業(yè)合并等案件進行調查，并提出報告。該競爭法案同時明確規(guī)定，由英國貿工部對競爭委員會進行監(jiān)督。競爭委員會委員有50名，任期3年，可重復連任，由國家貿工秘書負責任命。競爭委員會的最高權利機構是董事會。董事會下設三個機構：一是由董事會主席直接負責的調查機構，負責對各案件的調查和報告的起草、提交、公布與出版；二是由董事會成員負責的上訴法庭，負責審理對公平貿易辦公室及其他管理機構作出的有關卡特爾和優(yōu)勢企業(yè)阻礙競爭行為處理決定不服而上訴的案件；三是由董事會成員任行政長官的行政管理機構，主要負責專業(yè)組、案件組、戰(zhàn)略計劃、上訴案件的日常管理和后勤服務。

4．競爭委員會工作程序。（1）對每個案件組成專門調查組，委員會工作人員分別參加各調查組的工作；（2）進行事實調查，包括由相關利益團體提供證據、聽取被調查主體的陳述；（3）根據調查的有關情況、事實、證據進行綜合分析；（4）就是否有損公眾利益作出結論；（5）提出糾正措施，包括禁止合并、要求拆分業(yè)務、價格控制等；（6）起草、提交調查報告；（7）出版、公布調查報告，并接受議會、媒體的質疑。被調查對象和相關利益團體如果對競爭委員會的結論不服，可以向法院提起行政訴訟。法院如果認為競爭委員會報告不合理、行為違法或者報告的措施不當，有權推翻報告結論。

除競爭委員會外，英國還有公平貿易辦公室作為處理競爭與壟斷一般性問題的行政機構。一般說來，競爭案件首先由公平貿易辦公室進行審理，只有在案件比較復雜時，公平貿易辦公室才提交競爭委員會進一步調查。2001年，公平貿易辦公室涉及的企業(yè)合并案件有300多個，其中只有5個案件提交競爭委員會處理。

據了解，英國將于明年4月出臺新修訂的競爭法案。屆時將依法賦予競爭委員會對所調查案件的決定權，而不僅僅是提交調查報告。同時，對調查內容和標準也將作出新規(guī)定，重點是調查認定企業(yè)合并是否會導致實質性的減弱競爭；調查認定是否存在阻礙、限制或者扭曲市場競爭的可能等。

三、幾點啟示與建議

英國政府的行政方式，特別是在行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督方面的做法具有一定的特色。盡管我國的國體、政體、所有制結構、法律體系以及所處的發(fā)展階段與英國相比有很大不同，但從政府管理經濟的方式和手段來看，他們的許多做法和經驗，為我國深化行政體制改革、加強經貿行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督、推進經貿系統依法行政等，提供了頗有價值的啟示。

（一）進一步深化行政審批制度改革，應該結合政府職能轉變，積極探索政府管理經濟的新方式

近年來，英國政府廣泛運用合同方式規(guī)范行政管理的做法是很有創(chuàng)意和特色的。我國在進行行政審批項目清理和制度改革時，從上至下都把精減行政審批項目作為主要目標，這在近期是十分必要的。但也應該看到，我們還未能真正實現政府職能的根本轉變。因此，在下一步深化行政審批制度改革的過程中，特別是在對經貿領域取消47項行政審批后，如何有效地保證政府對經貿活動的必要調節(jié)和監(jiān)管，需要進行新的探索。借鑒英國政府多種手段并舉的經驗，我們應該遵循市場經濟規(guī)律，堅決摒棄計劃經濟體制下形成的量大面廣的政府管制、審批的陳舊方法，樹立市場經濟的新理念，使經貿行政管理職能轉變的重點，以是否符合和促進先進生產力的發(fā)展要求為衡量標準，真正集中到充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用、維護公平競爭、調動市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性上來，主要依靠經濟、法律手段的靈活運用，在產業(yè)政策和經貿立法引導、稅收杠桿調節(jié)、行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督以及政府采購、合同招標等方面探索新途徑。

（二）加強經貿行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督，應該高度重視公務員的隊伍建設

借鑒英國公務員管理的經驗，加強我國經貿系統公務員隊伍的培訓與監(jiān)督，不斷提高經貿執(zhí)法隊伍政治、業(yè)務素質特別是法律素質，這是做好經貿行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的組織保障。一是要建立和完善公務員知識更新和專業(yè)培訓制度，尤其是對具有行政審批、審核、核準、備案等職責的行政執(zhí)法人員，要實行培訓考核制度。二是要加強對公員務執(zhí)法隊伍的監(jiān)督，通過建立經貿行政執(zhí)法責任制，明確各級行政管理人員的執(zhí)法責任；確立內部機構的執(zhí)法權限，執(zhí)法責任及執(zhí)法目標；制定對內部機構和執(zhí)法人員完成執(zhí)法職責的考核辦法，舉報、控告的受理、查處辦法等。三是應建立行政責任追究制度。

（三）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，應該重視強化執(zhí)法監(jiān)督管理體系的建設

英國行政執(zhí)法監(jiān)督體系完備，各方面形成監(jiān)督合力，很值得借鑒。結合我國經貿行政的實際情況，建議做好三方面工作：一是在內部監(jiān)督方面，注意發(fā)揮行政部門內法律機構的執(zhí)法監(jiān)督作用。要盡快制定《經貿委系統行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作的指導意見》，切實推進經貿系統的依法行政，保證經貿法規(guī)、政策和領導決策的合法性和科學性，做好行政復議、行政應訟工作；二是在外部監(jiān)督方面，自覺接受人大、政協和司法監(jiān)督。經貿行政執(zhí)法必須經得起司法審查，同時還應設立并公布舉報電話和舉報信箱，明確專門的工作程序，及時處理行政執(zhí)法相對人和社會公眾的投訴。英國行政法庭是一個獨立系統，不隸屬于任何地方法院，這樣更有利于保證法院行政審判的公正性。我國行政案件數量大、情況復雜，為了搞好司法審查，建議有關部門研究并推進司法改革，可以考慮設立專門的行政法院系統。三是輿論監(jiān)督方面，要重視現代社會行政管理的發(fā)展趨勢和特點，適應政務公開的要求，允許新聞界更多地介入經濟行政管理領域，加大新聞輿論監(jiān)督的力度，褒正抨邪，反腐促廉。查字典版權所有

政協考察報告范文5

關鍵詞：留守兒童；受保護權；受教育權；參與權

中圖分類號：G61 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0262-03

“留守兒童”并非一個法律上固有概念，學理上對其范圍界定并不統一。有人認為，留守兒童是“父母雙方或一方流動到其他地區(qū)，孩子留在戶籍所在地并因此不能和父母雙方共同生活在一起的17周歲及以下的兒童”[1]；有人認為，留守兒童是“指被調查時由于父母雙方或一方每年在外務工時間累計達6個月及以上，而被留在農村地區(qū)交由父母單方、祖輩、他人照顧或無人照顧的兒童”[2]。事實上，農村留守兒童就是父母雙方或一方進城或到經濟發(fā)達地區(qū)務工而被留在老家的未成年人。

由于不同學者的認識與計算方法不同，因而留守兒童的規(guī)模到底怎樣，沒有一致意見。而且這一群體范圍和數量變化大、變化快，父母雙方或一方在外務工時稱之為留守兒童，父母回家期間或長或短，接孩子到城里生活時間亦或長或短，這時就不能稱之為留守兒童或稱之為遷移或流動兒童。根據全國婦聯2008年2月的《全國留守兒童狀況研究報告》顯示，全國農村留守兒童約有5 800萬人。“在一些勞動力輸出大省，農村留守兒童占當地兒童總數的18% — 20%。”[3]有學者統計，“我國現有流動人口過1.3億，在安徽、河南、四川等一些地區(qū)留守兒童已經達到當地兒童的70%。”[4]筆者所在的黑龍江省伊春市是一個有百萬人囗的城市，據統計“共有留守流動兒童7 230名，其中農村2 422名、城鎮(zhèn)4 808名（鐵力市1 950名，嘉蔭縣472名）；父親外出打工的3 695名，母親外出打工的1594名，雙親均外出打工的1 941名；由隔代監(jiān)護的1 462名，其他親屬監(jiān)護的437名，獨自生活的16名，寄宿生189名，其余的為父或母單方監(jiān)護的。”①這些兒童是中國兒童群體中的一員，自然享有兒童的一切權利，并且作為“留守”兒童，其特殊身份要求得到更多的關注與保護，而實際的情況卻不容樂觀。

一、留守兒童的權益現狀

我國現行立法中，涉及兒童權利的有《憲法》、《民法通則》、《刑法》、《婚姻法》、《教育法》、《義務教育法》、《預防未成年人犯罪法》、《未成年人保護法》、《婦女兒童權益保障法》、《母嬰保健法》和《收養(yǎng)法》等多部法律，聯合國1989通過了《兒童權利公約》，涵蓋所有人權范疇，保障兒童在經濟、政治、文化和社會中生活中的各項權利，確立了“兒童最大利益”原則，我國是締約國之一。公約和國內立法比較全面地總結和規(guī)定了兒童最根本的權利包括生存權（生命權和健康權）、受保護權（不危害自身發(fā)展、被保護和照料的權利）、發(fā)展權（發(fā)展體能和智能的權利）和參與權（參與家庭、文化和社會生活的權利）。觀察我國留守兒童現狀，作為兒童中的特殊群體，這幾項核心權利都存在不同程度的缺失和受損情況。

（一）受保護不周

留守兒童受保護與照料主要來自于家庭，來自于監(jiān)護人。《民法通則》規(guī)定了監(jiān)護制度，對缺乏行為能力的人給予監(jiān)督和照顧，“目的是保護無民事行為能力人和限制民事行為能力人的合法權益，維護社會穩(wěn)定。”[5]根據立法，未成年人的監(jiān)護人是未成年人的父母。而留守兒童的父母長年在外，相當長的時間不回家探望和履行其他義務，因此，“留守兒童的監(jiān)護就出現了四種情況，即隔代（祖輩）監(jiān)護、單親（父親或母親）監(jiān)護、上代（親戚或鄰居）監(jiān)護和同輩（哥哥姐姐或自我）監(jiān)護”[6]，其中，以單親監(jiān)護和隔代監(jiān)護最為常見。單親監(jiān)護是指父母一方外出務工而由另一方在家行使監(jiān)護職責的一種監(jiān)護方式。與我國男主外女主內的社會傳統相關聯，絕大部分單親監(jiān)護是母親在家行使監(jiān)護權。隔代監(jiān)護的祖父母、外祖父母一般年事已高，觀念陳舊，溺愛父母不在身邊的孫輩。無論是哪種監(jiān)護方式，監(jiān)護人忙于生計，通常沒有時間和精力去管理孩子，也沒有能力按照現代科學的標準引導孩子形成健康的生活方式，與孩子間心靈溝通與交流十分有限，存在只生不“養(yǎng)”的現象。

（二）生命權與健康權受損

監(jiān)護不力直接后果就是留守兒童的生命健康權缺乏保障。由于監(jiān)護人的忽視和力所不及，以及兒童行為能力的限制，對危險的事情缺乏理性的判斷和行動控制，容易形成一些安全隱患，做家務時受傷和做農活時受傷的情況大量存在。一項調查表明，“獨自在家發(fā)生危險、偷跑出去玩耍發(fā)生危險和生病沒有及時治療導致病情嚴重都說明了留守兒童生命健康權存在危險。”[7]

尤其應該引起足夠重視的是留守兒童的心理健康問題。與父母長時間的分離，使留守兒童的安全感普遍降低、親情得不到滿足，一些留守兒童心理和情感的發(fā)展受到負面影響，容易形成情感冷漠、內心封閉、缺乏自信、不相信他人等性格缺陷和心理障礙。同時，農村大量的監(jiān)護人文化水平很低，談不上用什么先進的教育理念來教育留守兒童，在處理孩子不聽話或與自己意見相左的問題時，通常習慣性地采取暴力方式，這往往會加劇兒童的逆反心理。沒有了正確的引導，留守兒童的人生觀、價值觀容易發(fā)生偏離。

（三）受教育權得不到保障

受教育權是兒童發(fā)展權中的核心內容。留守兒童信息貧困、娛樂內容貧乏、思想及個性發(fā)展受限，源頭是教育權受損，尤其是教育平等權受損嚴重。受教育平等權是指留守兒童依法享有國家、社會提供的平等的教育資源及均等教育機會的權利。留守兒童在農村的教育環(huán)境無法同城市的同齡人相比，能獲取的教育資源非常有限，其教育公平權大大受損。學齡兒童全部得到適時的教育無法實現，“14周歲留守兒童的在校率僅為88%，他們甚至不能享受到真正的‘保底教育’。”[8] 留守兒童成為失學兒童的主體，教育公平在城鄉(xiāng)之間完全不公平。“據湖南省一份農村留守兒童調查報告顯示，51.3%的留守學生認為學習無用，希望輟學。”[9]

二、留守兒童權益保障的障礙與根源

（一）監(jiān)護制度不健全

我國民事立法中有關監(jiān)護的規(guī)定散見在《民法通則》、《婚姻法》和《未成年人保護法》等多部法律中，無系統化的規(guī)定。只是概括地規(guī)定了父母對子女有管教保護的權利義務，但對留守兒童父母長期在外產生的問題，沒有相應的解決方案。監(jiān)護關系只有在原監(jiān)護人死亡、喪失監(jiān)護能力以及監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或侵害被監(jiān)護人合法權益的情況下才可以變更，但立法沒有說明監(jiān)護能力有無的判斷標準和不履行監(jiān)護職責的法定情形，因此，實踐中我們無法確認年老體弱多病的（外）祖父母有無監(jiān)護能力。立法雖然對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責規(guī)定了原則性的要求，但單獨一個人支撐家庭生活的監(jiān)護人是否盡到了監(jiān)護職責？立法既沒有規(guī)定誰是監(jiān)督主體，也沒有規(guī)定具體的監(jiān)督標準。侵犯被監(jiān)護兒童的責任僅限于賠償損失，沒有規(guī)定具體的懲戒措施，總體上看對監(jiān)護行為沒有一個有效的監(jiān)督機制和責任追究制，造成了農村留守兒童監(jiān)護不力的現象。

（二）有關教育法律法規(guī)貫徹不力

《中華人民共和國憲法》對公民的受教育權作了明確的規(guī)定，《教育法》和《義務教育法》也分別規(guī)定了公民有受教育的權利和義務。尤其是2006年9月1日開始實施的新《義務教育法》，明確規(guī)定在全國農村從2006年到2007年兩年時間內要全部免除學費、雜費的義務教育，這是我國教育發(fā)展史上的一個重要里程碑。但是，對進城務工的農民工子女而言，他們可能仍將難以改變留守狀態(tài)，因為這些法律規(guī)定包含許多倡導性原則和社會工作安排，缺乏相應的操作規(guī)范，被相當多的人看作是“軟法”[10]，即這類立法往往不能直接通過法院裁決或者由其他國家強制力量實施，而是需要不同的社會力量參與和配合才能得到落實，其實更容易落空，所以受到輕視，貫徹實施過程中落實不到位，導致農村義務教育不合格，完不成教育任務，沒有質量，這是普遍存在的問題。

（三）自我意識、權利主體認知的缺失

兒童也是社會的一員，有充分的參與社會生活、自由實現自己愿望的權利，雖礙于行為能力的限制，一部分權利是由其法定人代為行使，但不能否認兒童是權利主體。在農村，兒童的法律權利意識、自我存在的價值認識非常缺乏。參與權是《兒童權利公約》中規(guī)定的一項核心權利，是指留守兒童有權自由、自愿地表達觀點進行決策或實施行動，以實現自身及其他兒童利益并確保其權利實現的權利。參與權也是《未成年保護法》修訂時新增的權利種類。而我國教育的實際情況是，傳統上的好孩子是“聽話”的孩子，兒童的自我意識與權利意識薄弱，尤其在農村，參與權的了解不多，更不要談權利的實現了。

三、留守兒童權益保障的法律機制

（一）更新觀念是保障留守兒童法律權益的基礎

我國雖然有眾多關于兒童權利的立法內容，但比較分散，且囿于“軟法”限制，對兒童的保護缺乏針對性，保護力度不夠。留守兒童是兒童特殊群體，不僅是被保護的對象，更是同等的保護對象。有很多學者建議通過立法來解決留守兒童權益問題[11]，筆者持不同看法。當權益保護出現問題，習慣從立法上找出癥結，這種觀念并不適合留守兒童。首先，留守兒童這一群體雖然龐大，但范圍不確定，處在經常變化之中，而且，隨著中國城鄉(xiāng)二元制社會結構逐漸的改變，這一群體的消失只是時間問題。其次，留守兒童是兒童中的特殊群體，但首先還是兒童，我國現行法律體系對未成年人的權利保護已經有了較為完整的規(guī)定，讓留守兒童與普通孩子有同樣的法律地位、實現同樣的權利是我們追求的目標，無需再進行單獨的立法，且不談單獨立法一定程度上會導致司法適用的混亂，就是留守兒童本身，其脆弱與敏感的心也會有受到傷害。

（二）完善和健全監(jiān)護制度

很多地區(qū)解決監(jiān)護不力問題主要依賴奉獻精神，倡導成立留守兒童監(jiān)護站、教師指導留守兒童志愿隊，還有愛心媽媽、知心姐姐諸多等活動。這些措施通過呼吁社會力量的介入，雖短期內有效果顯現，但難以持續(xù)，難以形成長期保護機制。只有法律，才是最有效途徑和最有力度的舉措。

現行法律體系中，《民法通則》、《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行若干問題的意見》、《婚姻法》和《未成年人保護法》對監(jiān)護制度做出了基本規(guī)定，但這些規(guī)定的內容要得以實現，需要操作中的具體規(guī)范，如監(jiān)護人侵害被監(jiān)護人的，未成年人該如何保護自己的合法權益？父母不履行或不能很好履行監(jiān)護責任的，如何處理？未成年人如何實現救濟？這類問題在農村留守兒童的案件當中是現實存在并且急需解決的，現有立法缺乏有效的適用性和執(zhí)行力，因此，建立內容全面具體和易于操作的監(jiān)護工作規(guī)范勢在必行。

首先，明確和強化父母作為監(jiān)護人的責任。盡管在保護被監(jiān)護人的利益時，可以對被監(jiān)護人的財產進行處分，但從性質上看，監(jiān)護更多的內容是職責和義務。對于父母履行監(jiān)護職責不利的，應由戶籍地民政部門進行教育，責令其改正。嚴重不合格的父母可以剝奪其監(jiān)護資格。在委托監(jiān)護管理中，要明確受委托監(jiān)護人的職責，落實留守兒童監(jiān)護主體，并落實其教育和管理責任，從法律上保障農村留守兒童的權益。

其次，應當配合立法設立監(jiān)護人監(jiān)督制度。監(jiān)督人有權利和義務去了解、調查留守兒童的監(jiān)護人對孩子是否依法履行職責及有無侵害其合法權益的情況，發(fā)現不履行職責或履行職責中侵害孩子合法權益的，“監(jiān)督人應當采取勸解、制止、教育、向有關部門報告和報案等措施，以便使孩子的權益能夠及時被關注和保護，避免留守兒童的權利被忽視或處于事實上無人監(jiān)護的狀態(tài)。”[12]

監(jiān)督人的選任與責任必須有明確的規(guī)定，建議由民政部門牽頭，包括由司法行政、教育、衛(wèi)生、、勞動婦聯等機關和團體的人員組成監(jiān)督人隊伍。

最后，介入國家公權力，構建國家監(jiān)護制度。在國家民政機關管理下設監(jiān)護機構，代表國家行使監(jiān)護權。在現行體制下，可以考慮將政府的福利院或管理部門作為國家監(jiān)護機構。

（三）確保受教育權的實現

受教育權是憲法賦予公民的一項基本權利。留守兒童應當享有受教育權并由國家保障實現該權利，這也是留守兒童享有其他發(fā)展權的前提和基礎。換言之，國家必須保證留守兒童享有接受文化教育的機會和獲得各項發(fā)展的權利。我國“十二五”規(guī)劃明確提出，要在2020年以前實現教育的現代化，并著重提出要實現更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育。龐大的留守兒童群體是考量和決定我國能否實現這一目標的關鍵人群。

1.加大對農村義務教育投入，保障留守兒童擁有與城市兒童同樣的教育資源。現有的《義務教育法》雖然明確規(guī)定，在教育投入上“向農村傾斜”、“均衡安排”，但這些詞匯的含義很模糊，操作中農村留守兒童的教育投入并不能被充分關注，反而是照顧不足。改變這種狀況，實現對農村義務教育的財政支持，各地方要根據財力，細化《義務教育法》的規(guī)定，明確各級政府對教育投入比例、拔款方式和時間以及不能完成投入的責任，細化規(guī)則報上一級政府備案，作為考核和監(jiān)督依據。

2.加強農村教師培訓力度，提高留守兒童師資水平。《義務教育法》規(guī)定國務院和地方各級人民政府鼓勵和支持城市學校教師和高等學校畢業(yè)生到農村地區(qū)工作，這僅僅是一條政策性指引。僅靠教育熱情與無私奉獻，不能真正提升教學質量。政府應當完善教師培訓與引進城市教師制度，也可以參考城市內同類教師跨學校流動的做法，讓農村留守兒童真正享受到優(yōu)質的教學資源。

3.逐步打破城鄉(xiāng)戶籍的二元格局，破解留守兒童升學困境。很多地方在推廣城市化過程中，將學校進城作為施政目標，不僅撤并高中進城，初中也進入縣城，“鄉(xiāng)村學校正靜悄悄地走向集體消亡”[13]。留守兒童上中學已經越來越難，即使順利完成義務教育，年齡大約是15周歲，尚未達到最低的法定勞動年齡。孩子們希望進入中等或高等職業(yè)學校學習，但家庭難以承擔沉重的經濟壓力；想考入高中卻面臨成績普通，高額的擇校費用和學校數量不足的問題。留守兒童通常很難就讀全日制高中，繼而失去參加高考并升入大學的可能。給留守兒童一個平等的戶籍身份，為真正實現惠及全民的公平教育創(chuàng)造前提條件。

（四）完善兒童參與權立法

我國的兒童參與權立法內容散見于《民法通則》、《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》等多部法律中，沒有系統規(guī)定。長期以來，由于中國傳統的家長式教育，兒童參與權更沒有得到學界和社會的重視。城市兒童通過社團組織、兒童論壇以及人大代表、政協委員與青少年“面對面”活動，已經開始參與社會經濟、政治活動。2006年，11名未成年學生首次參與了地方立法審議。① 而反觀留守兒童，則普遍沒有樹立起參與家庭、文化和社會生活的權利意識，其教育大多數還停留在吃飽、上學的最低層次，參與權不被了解也極難實現。聯合國《兒童權利公約》既然已被中國批準、生效，意味著該公約已被納入國內法體系。我們應該在其原則指導下，在充分考慮到兒童行為能力的前提下，保障兒童對影響他們的任何事項發(fā)表意見的權利，全面系統地完善現有參與權的相關法律規(guī)定。

農村留守兒童權益保護是全社會的責任，法律不僅要確認和保護留守兒童擁有兒童應當有的權利，更要在遵守兒童最大利益原則下，監(jiān)督和督促全社會貫徹落實，踐行國家和政府的義務，切實保障留守兒童權益的實現。

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法管理干部學院學報，2012，（2）；王玉金.留守兒童行為失范問題的法律對策研究[D/OL].http：///kcms/detail/detail.

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