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設(shè)施農(nóng)用地范文1

 

根據(jù)國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號），結(jié)合我旗實際，制定本辦法。

一、設(shè)施農(nóng)用地范圍

根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，從有利于支持設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模化糧食生產(chǎn)發(fā)展、規(guī)范用地管理出發(fā)，將設(shè)施農(nóng)用地具體劃分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地。

（一）生產(chǎn)設(shè)施用地是指在設(shè)施農(nóng)業(yè)項目區(qū)域內(nèi)，直接用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地。包括：

1.工廠化作物栽培中有鋼架結(jié)構(gòu)的玻璃或PC板連棟溫室用地等;

2.規(guī)模化養(yǎng)殖中畜禽舍（含場區(qū)內(nèi)通道）、畜禽有機(jī)物處置等生產(chǎn)設(shè)施及綠化隔離帶用地；

3.水產(chǎn)養(yǎng)殖池塘、工廠化養(yǎng)殖池和進(jìn)排水渠道等水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地；

4.育種育苗場所、簡易的生產(chǎn)看護(hù)房（單層，小于15平方米）用地等。

（二）附屬設(shè)施用地是指直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項目的輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地。包括:

1.設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必需配套的檢驗檢疫監(jiān)測、動植物疫病蟲害防控等技術(shù)設(shè)施以及必要管理用房用地；

2.設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必需配套的畜禽養(yǎng)殖糞便、污水等廢棄物收集、存儲、處理等環(huán)保設(shè)施用地，生物質(zhì)（有機(jī)）肥料生產(chǎn)設(shè)施用地；

3.設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所必需的設(shè)備、原料、農(nóng)產(chǎn)品臨時存儲、分揀包裝場所用地，符合“農(nóng)村道路”規(guī)定的場內(nèi)道路等用地。

（三）配套設(shè)施用地是指由農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)所必需的配套設(shè)施用地。包括：晾曬場、糧食烘干設(shè)施、糧食和農(nóng)資臨時存放場所、大型農(nóng)機(jī)具臨時存放場所等用地。

各蘇木鎮(zhèn)應(yīng)嚴(yán)格掌握上述要求，嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地范圍，以下用地必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理：經(jīng)營性糧食存儲、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場所；以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地。

二、積極支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展用地

（一）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按農(nóng)用地管理。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。生產(chǎn)結(jié)束后，經(jīng)營者應(yīng)按要求進(jìn)行土地復(fù)墾，占用耕地的應(yīng)復(fù)墾為耕地。各類畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設(shè)施建設(shè)禁止占用基本農(nóng)田。 

非農(nóng)建設(shè)占用設(shè)施農(nóng)用地的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，農(nóng)業(yè)設(shè)施興建之前為耕地的，非農(nóng)建設(shè)單位還應(yīng)依法履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)。

（二）合理控制附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地規(guī)模。進(jìn)行工廠化作物栽培的，附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模5%以內(nèi)，但最多不超過10畝；規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內(nèi)（其中，規(guī)模化養(yǎng)牛、養(yǎng)羊的附屬設(shè)施用地規(guī)模比例控制在10%以內(nèi)），但最多不超過15畝；水產(chǎn)養(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內(nèi)，但最多不超過10畝。

根據(jù)規(guī)模化糧食生產(chǎn)需要合理確定配套設(shè)施用地規(guī)模。從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)種植面積1000畝以內(nèi)的，配套設(shè)施用地控制在3畝以內(nèi)；超過上述種植面積規(guī)模的，配套設(shè)施用地可適當(dāng)擴(kuò)大，但最多不得超過10畝。

（三）引導(dǎo)設(shè)施建設(shè)合理選址。各蘇木鎮(zhèn)要依據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)耕地、合理利用土地的前提下，積極引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模化糧食生產(chǎn)發(fā)展。設(shè)施建設(shè)應(yīng)盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地。確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用劣質(zhì)耕地，避免濫占優(yōu)質(zhì)耕地，同時通過耕作層土壤剝離利用等工程技術(shù)等措施，盡量減少對耕作層的破壞。設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)不得占用林地，確需占用的要按國家有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

（四）鼓勵集中興建公用設(shè)施。農(nóng)牧業(yè)部門、國土資源部門應(yīng)從本地實際出發(fā)，因地制宜引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)在設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模化糧食生產(chǎn)發(fā)展過程中，相互聯(lián)合或者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同興建糧食倉儲烘干、晾曬場、農(nóng)機(jī)庫棚等設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)設(shè)施使用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。   

三、規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地使用

從事設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)通過經(jīng)營者與土地所有權(quán)人約定用地條件，并發(fā)揮蘇木鎮(zhèn)政府的管理作用，規(guī)范用地行為。

（一）簽訂用地協(xié)議。設(shè)施農(nóng)用地使用前，經(jīng)營者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案，內(nèi)容包括：項目名稱、建設(shè)地點、設(shè)施類型和用途、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)模等，并與蘇木鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商土地使用年限、土地用途、土地復(fù)墾要求及時限、土地交還和違約責(zé)任等有關(guān)土地使用條件。協(xié)商一致后，建設(shè)方案和土地使用條件通過蘇木鎮(zhèn)、村組政務(wù)公開等形式向社會予以公告，公告時間不少于10天；公告期結(jié)束無異議的，蘇木鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營者三方簽訂用地協(xié)議。

涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，經(jīng)營者應(yīng)依法先行與承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，征得承包農(nóng)戶同意。

（二）用地協(xié)議備案。用地協(xié)議簽訂后，蘇木鎮(zhèn)政府應(yīng)按要求及時將用地協(xié)議與設(shè)施建設(shè)方案報國土資源部門和農(nóng)牧業(yè)部門備案，不符合設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)規(guī)定的不得動工建設(shè)。

（三）部門審核。國土資源部門和農(nóng)牧業(yè)部門應(yīng)依據(jù)職能及時核實備案信息。發(fā)現(xiàn)存在選址不合理、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地超過規(guī)定面積、缺少土地復(fù)墾協(xié)議內(nèi)容，以及將非農(nóng)建設(shè)用地以設(shè)施農(nóng)用地名義備案等問題的；項目設(shè)立不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局、建設(shè)內(nèi)容不符合設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營和規(guī)模化糧食生產(chǎn)要求、附屬設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)不符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不符合有關(guān)規(guī)定的，分別由國土資源部門和農(nóng)牧業(yè)部門在15個工作日內(nèi)，告知蘇木鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及經(jīng)營者，由蘇木鎮(zhèn)政府督促糾正。

四、加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地服務(wù)與監(jiān)管

（一）主動公開設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)與管理有關(guān)政策規(guī)定。通過政府或部門網(wǎng)站及其他形式，國土資源部門主動公開設(shè)施農(nóng)用地分類與用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)、土地復(fù)墾、用地協(xié)議簽訂與備案等有關(guān)規(guī)定要求；農(nóng)牧業(yè)部門主動公開行業(yè)發(fā)展政策與規(guī)劃、設(shè)施類型和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、疫病防控等相關(guān)規(guī)定要求，以便設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營者查詢與了解有關(guān)政策規(guī)定。在設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)過程中，國土資源部門和農(nóng)牧業(yè)部門應(yīng)主動服務(wù)、加強(qiáng)指導(dǎo)，及時解決出現(xiàn)的問題，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

（二）加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管。國土資源部門、農(nóng)牧業(yè)部門和蘇木鎮(zhèn)政府都應(yīng)將設(shè)施農(nóng)用地納入日常管理，加強(qiáng)監(jiān)督，建立制度，分工合作，形成聯(lián)動工作機(jī)制。國土資源部門要加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地的實施跟蹤，監(jiān)督設(shè)施農(nóng)用地的土地利用和土地復(fù)墾，及時做好土地變更調(diào)查登記和臺帳管理工作；農(nóng)牧業(yè)部門要加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營行為的日常監(jiān)管，做好土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作；蘇木鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督經(jīng)營者按照協(xié)議約定具體實施農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，落實土地復(fù)墾責(zé)任，并組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做好土地承包合同變更。

（三）嚴(yán)格設(shè)施農(nóng)用地執(zhí)法。從事設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模化糧食生產(chǎn)的，經(jīng)營者必須按照協(xié)議約定使用土地，確保農(nóng)地農(nóng)用。設(shè)施農(nóng)用地不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)；不得超過用地標(biāo)準(zhǔn)，禁止擅自擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)模或通過分次申報用地變相擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)模；不得改變直接從事或服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施性質(zhì)，禁止擅自將設(shè)施用于其他經(jīng)營。

國土資源部門和農(nóng)牧業(yè)部門要依據(jù)職能加強(qiáng)日常執(zhí)法巡查，對不符合規(guī)定要求開展設(shè)施建設(shè)和使用土地的，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告、早查處。對于擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)的，應(yīng)依法依規(guī)嚴(yán)肅查處；擅自擴(kuò)大附屬設(shè)施用地規(guī)模或通過分次申報用地變相擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)模，擅自改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施性質(zhì)用于其他經(jīng)營的，應(yīng)及時制止、責(zé)令限期糾正，并依法依規(guī)追究有關(guān)人員責(zé)任。

旗人民政府將加強(qiáng)對國土資源部門和農(nóng)牧業(yè)部門執(zhí)法行為的監(jiān)管，對有案不查、執(zhí)法不嚴(yán)的，要堅決予以糾正。今后，設(shè)施農(nóng)用地使用和管理情況納入旗級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)內(nèi)容，國土資源部門、農(nóng)牧業(yè)部門每年將會同有關(guān)部門開展檢查和考核。

國土資源部門和農(nóng)牧業(yè)部門應(yīng)建立設(shè)施農(nóng)用地信息報備制度，全面掌握全旗范圍內(nèi)設(shè)施農(nóng)用地和設(shè)施農(nóng)業(yè)的情況和發(fā)展趨勢，及時準(zhǔn)確地開展土地變更調(diào)查設(shè)施農(nóng)用地核實工作。不定期組織開展專項檢查，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，及時研究解決，并將有關(guān)情況報旗人民政府及上級業(yè)務(wù)主管部門。

本《通知》下發(fā)后，達(dá)拉特旗人民政府《關(guān)于印發(fā)達(dá)拉特旗設(shè)施農(nóng)用地審核辦法的通知》（達(dá)政發(fā)〔2011〕153號）和達(dá)拉特旗人民政府《關(guān)于達(dá)拉特旗設(shè)施農(nóng)用地審核辦法的補(bǔ)充通知》（達(dá)政發(fā)〔2011〕224號）停止執(zhí)行。

本通知有效期為五年。

 

附件：1.設(shè)施農(nóng)用地審核流程

      2.設(shè)施建設(shè)方案格式文本

      3.用地協(xié)議格式文本

      4.復(fù)耕協(xié)議格式文本

      5.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同格式文本

      6.設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)方案審查備案表

 

 

 

 

 

 

 

 

 

附件1

設(shè)施農(nóng)用地審核流程

 

一、審核流程

1．?dāng)M定設(shè)施建設(shè)方案：設(shè)施農(nóng)用地使用前，經(jīng)營者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案。

2.簽訂流轉(zhuǎn)合同：涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，經(jīng)營者應(yīng)依法先行與承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，征得承包農(nóng)戶同意。

3.提出用地申請：經(jīng)營者持申請書、設(shè)施建設(shè)方案，向蘇木鎮(zhèn)政府提出用地申請。

4.協(xié)商土地使用條件：經(jīng)營者與蘇木鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商土地使用條件。

5.社會公示：協(xié)商一致后，建設(shè)方案和土地使用條件通過蘇木鎮(zhèn)、村政務(wù)公開等形式向社會予以公告，公告時間不少于10天。

6.簽訂用地協(xié)議：公告期結(jié)束無異議的，蘇木鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營者三方簽訂用地協(xié)議。

7.備案：用地協(xié)議簽訂后，蘇木鎮(zhèn)政府及時將用地協(xié)議與設(shè)施建設(shè)方案報國土資源部門和農(nóng)牧業(yè)部門備案。

8.審核備案信息：國土資源部門和農(nóng)牧業(yè)部門依據(jù)職能審核備案信息，并于15個工作日內(nèi)將審核結(jié)果書面告知蘇木鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及經(jīng)營者。

二、經(jīng)營者需提供的材料

1．用地申請

2．設(shè)施建設(shè)方案

3．用地協(xié)議

4．流轉(zhuǎn)合同（涉及流轉(zhuǎn)的需簽訂流轉(zhuǎn)合同）

5．復(fù)耕協(xié)議

6．土地勘測定界技術(shù)報告

7．項目平面規(guī)劃圖并附具坐標(biāo)

以上材料均為一式五份，分別由經(jīng)營者、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、蘇木鎮(zhèn)政府、國土資源部門、農(nóng)牧業(yè)部門各持一份。

 

 

 

 

 

 

 

附件2

設(shè)施建設(shè)方案格式文本

項目

單位

概況

項目建設(shè)

單位名稱

法人代表

（農(nóng)戶姓名）

聯(lián)系人

聯(lián)系電話

郵箱

項目

建設(shè)

情況

項目名稱

建設(shè)地點

項目用地面積（公頃）

用地屬性

實施時間

項目建設(shè)

內(nèi)   容

投資額（萬元）

擬建

設(shè)施

情況

設(shè)施類型

設(shè)施用途

設(shè)施數(shù)量

建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)施用地

規(guī)模（公頃）

生產(chǎn)設(shè)施用地

附屬實施用地

配套

設(shè)施

  %

%

%

建設(shè)時間與

使用年限

填表人：

單位及單位

負(fù)責(zé)人簽章：

時間：

注：1、項目建設(shè)單位為農(nóng)戶的填戶主姓名；2、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指單位造價與設(shè)施結(jié)構(gòu)

附件3

設(shè)施農(nóng)用地用地協(xié)議格式文本

 

用 地 單 位 （甲方）：

土地權(quán)屬單位（乙方）：

蘇木鎮(zhèn)人民政府（丙方）：

為了            ，甲方需使用乙方土地，用于         

               項目，經(jīng)甲、乙、丙三方協(xié)商一致，簽訂用地協(xié)議如下：

一、用地位置

該用地范圍位于       蘇木鎮(zhèn)       村               

       社，其四至界線詳見項目平面規(guī)劃圖，該圖需經(jīng)甲乙丙三方簽字蓋章認(rèn)可。

二、用地類型、用途和標(biāo)準(zhǔn)

 

 

三、用地面積

生產(chǎn)設(shè)施總面積為     畝。 農(nóng)用地面積    畝（其中耕地面積    畝，天然草地面積    畝，林地    畝）；建設(shè)用地面積    畝；未利用地   畝。

附屬實施用地面積   畝。農(nóng)用地面積    畝（其中耕地面積    畝，天然草地面積    畝，林地    畝）；建設(shè)用地面積    畝；未利用地   畝。

配套設(shè)施用地面積   畝。農(nóng)用地面積    畝（其中耕地面積    畝（基本農(nóng)田    畝），天然草地面積    畝，林地    畝）；建設(shè)用地面積    畝；未利用地   畝。

四、復(fù)墾和補(bǔ)充耕地

生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施和配套設(shè)施占用耕地的，由甲乙丙三方共同簽訂復(fù)耕協(xié)議。

五、土地交還時間

用地期限：自     年  月  日至     年  月  日止。（參照二輪土地承包期限）。

六、違約責(zé)任

1.甲方應(yīng)按合同約定及批準(zhǔn)的面積、位置、用途使用土地，在施工建設(shè)過程中，堅持不破壞耕作層原則，做到不超標(biāo)、不移位、不走樣，做到不改變用途、不出租，做到不建單獨辦公用房、宿舍，經(jīng)營性糧食存儲、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場所；以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，建筑物限于一層。自覺服從《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知 》（國土資發(fā)〔2014〕127號）文件精神，接受旗農(nóng)牧業(yè)、國土等相關(guān)部門和蘇木鎮(zhèn)人民政府的監(jiān)管；如發(fā)生附屬實施、配套設(shè)施用地建設(shè)超標(biāo)、移位、改變用途等違規(guī)行為，愿接受拆除、罰款等處理。

2.甲方使用期滿后停止生產(chǎn)、經(jīng)營，應(yīng)將土地退還給乙方，并恢復(fù)土地原狀。

3.甲方期滿后確需繼續(xù)使用的，三方另行協(xié)商。若甲方使用土地期滿后拒不歸還土地，已方、丙方有權(quán)處置地上建筑及附著物。

七、收回土地

甲方在使用土地期間，因國家建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊規(guī)劃建設(shè)需要使用乙方土地的，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。

八、用地補(bǔ)償費用

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，經(jīng)甲、乙、丙三方協(xié)商，設(shè)施用地補(bǔ)償費總額為：            萬元（大寫：              元整）一次性繳給乙方。

九、本協(xié)議在履行過程中發(fā)生的爭議，由雙方當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，雙方均可向有管轄權(quán)的人民法院起訴。

十、本合同自三方簽字蓋章之日起生效。

十一、本協(xié)議一式五份，由三方簽字蓋章生效后報國土資源局、農(nóng)牧業(yè)局備案。

 

 

甲  方：（章）              乙  方：（章）

 

負(fù)責(zé)人：                   負(fù)責(zé)人：

 

 

 

丙  方：（章）

 

負(fù)責(zé)人：

 

年   月   日

 

 

 

 

 

附件4

設(shè)施農(nóng)用地復(fù)耕協(xié)議格式文本

 

用 地 單 位 （甲方）：

土地權(quán)屬單位（乙方）：

蘇木鎮(zhèn)人民政府（丙方）：

為了大力支持發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，確保三方合法權(quán)益，特訂立以下合同：

一、使用土地座落：                              。

二、使用土地面積：         畝，其中耕地         畝。

三、使用土地用途：                          。

四、使用土地期限：自     年  月  日至     年  月  日止。

五、土地復(fù)耕履約金：生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施和配套設(shè)施占用耕地的，由甲方按照“占一補(bǔ)一”補(bǔ)充占用耕地。并按照補(bǔ)充耕地要求繳納當(dāng)?shù)仄骄叭戤a(chǎn)值5-7倍的土地復(fù)耕履約金，并由丙方監(jiān)管。

六、甲方應(yīng)按合同約定及批準(zhǔn)的面積、位置、用途使用土地，在施工建設(shè)過程中，堅持不破壞耕作層。

七、期滿后停止生產(chǎn)、經(jīng)營的，甲方應(yīng)當(dāng)退還土地，并恢復(fù)土地原狀。(經(jīng)蘇木鎮(zhèn)、國土部門、農(nóng)業(yè)部門驗收合格后退還復(fù)耕履約金)

八、甲方使用土地期滿后拒不歸還土地，乙丙方有權(quán)處置地上建筑及附著物，復(fù)耕履約金用于土地復(fù)耕。

九、甲方在使用土地期間，因國家建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊規(guī)劃建設(shè)需要使用甲方土地的，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。

十、本合同自簽訂之日起生效，合同一式六份，雙方各執(zhí)一份，蘇木鎮(zhèn)人民政府、國土資源局 、農(nóng)牧業(yè)局各備案一份。

 

甲方代表（簽字蓋章）：

 

乙    方（簽字蓋章）：

 

丙方代表（簽字蓋章）：

 

 

年    月    日

 

 

 

附件5

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同格式文本

 

發(fā)包方（甲方）：

住址：

承包方（乙方）：

住址：

根據(jù)農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策的有關(guān)規(guī)定，訂立本合同，雙方共同遵守。

第一條：甲方以        （出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股）形式將座落        ，等級        等，面積      畝的承包地（其中：水地        畝；旱地        畝）流轉(zhuǎn)給乙方從事設(shè)施用地，流轉(zhuǎn)期限     年（自     年    月    日至     年    月    日），流轉(zhuǎn)費用每年（人民幣大寫）             元整，付款一次性付清。

第二條：流轉(zhuǎn)期內(nèi)，乙方享有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、產(chǎn)品處置收益權(quán)和              的權(quán)利，并接受發(fā)包方依法管理和監(jiān)督。

第三條：流轉(zhuǎn)期內(nèi)，乙方承擔(dān)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害和                         等義務(wù)。

第四條：流轉(zhuǎn)期滿，甲方有權(quán)收回流轉(zhuǎn)給乙方的土地。乙方應(yīng)保證流轉(zhuǎn)的土地達(dá)到流轉(zhuǎn)時的土地等級和質(zhì)量。

第五條：因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、蘇木鎮(zhèn)人民政府調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的可以向農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。

第六條：雙方約定條款。

第七條：違約責(zé)任。

第八條：本合同自簽訂之日起生效，合同一式六份，流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份，發(fā)包方、蘇木鎮(zhèn)人民政府、國土資源局 、農(nóng)牧業(yè)局各備案一份。

第九條：合同未盡事宜由甲乙雙方協(xié)商解決。

承包方（甲方）：      （簽字）  代表人：   （簽字）

受讓方（甲方）：      （簽字）  代表人：   （簽字）

鑒證機(jī)關(guān)：           （蓋章）  承辦人：   （鑒章）

 

 

 

                  年  月  日

 

 

          設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)方案審查備案表格式

備案編號：

申報單位(個人)

單位名稱

單位地址

法人代表或負(fù)責(zé)人

電  話

建設(shè)項目名稱

項目批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及文號

建設(shè)  地點

土地承包情況

用地  面積

其中

生產(chǎn)設(shè)施用地

附屬設(shè)施用地

配套設(shè)施用地

設(shè)施類型、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)模

使用年限

起止時間

申請人   承諾

    本人承諾：嚴(yán)格按照協(xié)議約定使用土地，不改變設(shè)施農(nóng)用地性質(zhì)，期滿后1年內(nèi)自行拆除地面建筑設(shè)施、恢復(fù)土地原貌。

被用地單位

意見

。

簽字：

責(zé)任人：                 年   月   日

建設(shè)規(guī)劃部門意見

 

蘇木鎮(zhèn)備案

申請

責(zé)任人：          年   月   日

責(zé)任人：               年   月    日

農(nóng)業(yè)部門備案意見

國土分局備案意見

責(zé)任人：        年   月    日

責(zé)任人：               年   月    日

備注

完成備案后，方可動工，且不得擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、不得修建永久性建筑物。

本表一式5份（用地方、被用地方、蘇木鎮(zhèn)政府、國土部門、農(nóng)業(yè)部門各1份）

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

設(shè)施農(nóng)用地范文2

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；空心村；農(nóng)村建設(shè)用地

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20150935007

改革開放后，我國的社會經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，但城鄉(xiāng)間發(fā)展水平的差距也越拉越大，在此背景下，解決農(nóng)村落后的發(fā)展問題就成為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一項重要任務(wù)，伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展，城鄉(xiāng)間人口流動制度也隨之放松，加速了城鄉(xiāng)人口之間的流動。近30a全國城鎮(zhèn)化率年遞增0.92%農(nóng)村快速空心化。同時，近12a全國耕地減少0.085億***，建設(shè)用地凈增加0.073億****，其中各類建設(shè)占用耕地面積比34.5%，土地城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城市化。但是，1995年以來，農(nóng)村人口年減少1100多萬，農(nóng)村建設(shè)用地不減反增26.67萬***，城鄉(xiāng)同攤“兩個餅”―“冒進(jìn)式”城市與“蔓延式”村莊現(xiàn)象突出。

因此，在這樣的背景下進(jìn)行農(nóng)村土地的整治工作，改善農(nóng)村土地利用地的現(xiàn)狀，進(jìn)一步落實耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)對農(nóng)村土地的可持續(xù)化利用成為了當(dāng)前土地工作的重中之重。

1 農(nóng)村空心化及其土地利用問題

城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)不良演進(jìn)的現(xiàn)象，本質(zhì)上是城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移未與農(nóng)村新增用地控制或宅基地退出機(jī)制相掛鉤，出現(xiàn)人減地反增，建新不拆舊，導(dǎo)致大量宅基地廢棄和土地閑置浪費的過程。當(dāng)空心化達(dá)到一定程度便產(chǎn)生空心村，包括了村域人口、土地、產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施的空心化。

土地具有土地資源、資產(chǎn)與資本的三重性，開展村莊整治有利于盤活廢棄土地，并為新農(nóng)村建設(shè)搭建新平臺。在目前農(nóng)村土地供需問題嚴(yán)重、城鄉(xiāng)關(guān)系處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)村的空心化問題顯得更加嚴(yán)峻，而為了改善當(dāng)前的問題，我國應(yīng)積極采取措施進(jìn)行全面整治，用科學(xué)的發(fā)展觀念對城鄉(xiāng)間人口的流動進(jìn)行一定程度的控制，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村用地的綜合治理，從而落實新農(nóng)村建設(shè)的具體實施。[1] 通過對我國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展歷程的分析，是由行政干預(yù)下的二元分割逐步過渡到城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌發(fā)展，這就需要在解決問題的時候需要進(jìn)一步創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新機(jī)制，從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對于社會發(fā)展的影響。

2 實證研究――以永川區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目為例

2.1 研究區(qū)域概況

2.1.1 項目區(qū)自然條件

永川區(qū)位于重慶市西南部，東與璧山、江津為鄰，西與榮昌、大足，北與銅梁為界，南與四川合江、瀘州接壤，地處重慶市、瀘州、南充、自貢、內(nèi)江、宜賓、成都等城市之間[2]。

境內(nèi)擁有豐富的礦產(chǎn)資源和獨具特色的旅游資源，有重慶市文物保護(hù)單位宋代摩巖石刻佛巖寺，有風(fēng)光旖旎、景色怡人的梅家水島，有傳統(tǒng)愛國主義教育基地聶帥陳列館，另外還有云谷關(guān)口、馮家坪寨子、岔口石瀑布、東方紅堤、斷橋水庫等自然人文景觀，極具觀賞性和開發(fā)潛力。

2.1.2 項目區(qū)社會經(jīng)濟(jì)條件

永川區(qū)為渝西和川東南交通、通訊樞紐和商貿(mào)、文化、金融、能源中心，是重慶“一小時經(jīng)濟(jì)圈”的西部的增長極；是長江經(jīng)濟(jì)帶與成渝經(jīng)濟(jì)帶的重要支點；是渝西地區(qū)的交通樞紐和經(jīng)濟(jì)文化中心。

近年來，全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會呈現(xiàn)出了強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，各項事業(yè)用地供需矛盾呈擴(kuò)大態(tài)勢。為了更好地實現(xiàn)節(jié)約、集約用地的目標(biāo)，加快全市實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快推進(jìn)永川區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤示范工作，改善群眾生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，重慶市國土資源和房屋管理局與永川區(qū)人民政府達(dá)成了共同推進(jìn)永川區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤示范區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略合作協(xié)議。

對項目區(qū)內(nèi)的目前土地利用狀況進(jìn)行綜合的分析，經(jīng)過合理的調(diào)整和改造，對農(nóng)村用地規(guī)劃進(jìn)行重點的改善，切實現(xiàn)實農(nóng)村土地資源的優(yōu)化利用。最終達(dá)到項目區(qū)內(nèi)不增加建設(shè)用地，不減少耕地總面積，整體用地質(zhì)量得到提升的目的 [3]。

2.2 土地利用現(xiàn)狀分析

根據(jù)第二次土地利用調(diào)查成果，以拆舊、建新地塊涉及的行政村為基本單位進(jìn)行統(tǒng)計分析。項目區(qū)拆舊地塊涉及陳食街道梅家橋村、陳青橋村、復(fù)興寺村和瓦窯塘村，建新地塊涉及梅家橋村、瓦窯村和陳青橋村。

2.2.1 農(nóng)用地比重大

項目區(qū)所在村的農(nóng)用地面積占土地總面積的85.41%，其中梅家橋村農(nóng)用地占全村總面積的84.70%、陳青橋村占85.21%、復(fù)興寺村占85.98%、瓦窯村占85.62%。農(nóng)用地中，耕地比重最大，占農(nóng)用地面積的66.50%，其中梅家橋村耕地占農(nóng)用地總面積的72.22%、陳青橋村占67.85%、復(fù)興寺村占60.65%、瓦窯村占74.61%；其他農(nóng)用地，占農(nóng)用地總面積的20.54%；林地占農(nóng)用地總面積的8.99%；園地占2.43%。

2.2.2 居民點用地占建設(shè)用地比重大，交通水利及其他建設(shè)用地比重小

項目區(qū)所在5個村的建設(shè)用地總面積為309.10hm2，其中農(nóng)村居民點用地面積為299.14hm2，占建設(shè)用地的比重達(dá)96.78%，交通水利用地占建設(shè)用地的3.22%。反映出項目區(qū)交通水利用地不足。

2.3 農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力分析

農(nóng)村居民點整理潛力主要由2個部分組成：提高土地集約利用水平，主要是通過對農(nóng)村現(xiàn)有的用地進(jìn)行重新的規(guī)劃，減少用地浪費現(xiàn)象，對以往分散的居民用地進(jìn)行整合，提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，提升建設(shè)容積率；節(jié)約利用農(nóng)村建設(shè)用地，將村莊內(nèi)的廢棄、閑置的農(nóng)村居民點進(jìn)行復(fù)墾整理，提高土地利用效率[4]。

4個村農(nóng)村居民點用地規(guī)模299.14hm2，人均農(nóng)村居民點用地規(guī)模達(dá)211.93O。由于地形因素及歷史原因，該村農(nóng)村居民點用地分布較為零散，部分農(nóng)村居民點用地交錯分布在園林地之間，不成規(guī)模。根據(jù)農(nóng)民意愿調(diào)查，農(nóng)民搬遷意愿強(qiáng)烈，流轉(zhuǎn)土地態(tài)度積極。同時，結(jié)合各個復(fù)墾點的實際情況，遵循因地制宜的原則，復(fù)墾方向為耕地、園地、林地和其他農(nóng)用地等，從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和最優(yōu)利用。

2.4 農(nóng)村土地整理效益分析

2.4.1 社會效益分析

2.4.1.1 提升農(nóng)村土地建設(shè)用地的利用效率

通過對項目區(qū)土地采取具體措施，對農(nóng)民集中居住的地區(qū)進(jìn)行重新規(guī)劃，對以前荒廢的工業(yè)工地以及廢舊的宅基地進(jìn)行重新整合利用，提升了土地的集約化和利用效率。

2.4.1.2 增強(qiáng)人們合理用地，切實保護(hù)耕地的意識

由于長久以來，在農(nóng)村形成了很多在土地利用上的諸多陋習(xí)，在進(jìn)行土地重新整合的同時，需要對項目區(qū)村鎮(zhèn)的干部們傳輸合理使用土地和保護(hù)耕地的觀念。通過觀念的傳達(dá)，讓農(nóng)民切實重視起來土地利用的重要性，提升耕地的使用效率，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

2.4.1.3 有利于農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定

通過對項目區(qū)內(nèi)的土地進(jìn)行合法化的土地所屬權(quán)調(diào)整，減少以后在土地使用過程中的土地糾紛的可能性，對社會的穩(wěn)定具有很大的幫助。另外，在這些措施實施之后，農(nóng)村會產(chǎn)生一部分勞動力轉(zhuǎn)移到第二第三產(chǎn)業(yè)中，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

2.4.1.4 改善農(nóng)民生活條件

通過對拆遷農(nóng)民居住的集中規(guī)劃，用于農(nóng)民集中居住的建新區(qū)內(nèi)可以實現(xiàn)水通、電通、路通及人畜分離，可提升居住質(zhì)量，大大降低疾病的發(fā)生率，同時由于加大了對教育、衛(wèi)生、文化等公共設(shè)施的投入，可使得農(nóng)民的生活環(huán)境大為改善，業(yè)余生活更為多姿多彩，為構(gòu)建和諧社會邁進(jìn)一大步。

2.4.2 經(jīng)濟(jì)效益分析

本項目建設(shè)規(guī)模36.21hm2，其中農(nóng)民集中居住區(qū)5.35hm2，剩余30.86hm2的城鎮(zhèn)用地用于出讓。根據(jù)該區(qū)域土地分等定級資料，結(jié)合該區(qū)土地資源的稀缺性和土地區(qū)位條件，預(yù)測城鎮(zhèn)建新區(qū)土地收益金為11572.5萬元；該項目的開展將促進(jìn)當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，位于菜茵巖村的整合粘土企業(yè)的建設(shè)將為社會提供大量的就業(yè)崗位，企業(yè)的發(fā)展將為該地區(qū)帶來穩(wěn)定的稅收，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持久動力。

2.4.3 生態(tài)效益分析

2.4.3.1 歸并零散居民點，改善村容村貌

通過對農(nóng)村廢舊工業(yè)用地以及零散居民居住點的整合，將這部分用地復(fù)墾恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用地。將以前零散居住的村民進(jìn)行統(tǒng)一安置，建設(shè)更加集中的農(nóng)民居住地，使得整個農(nóng)村的格局規(guī)劃更加合理，更利于基礎(chǔ)設(shè)施的完善，并讓整個村莊的面貌更加整潔。

2.4.3.2 減少生活垃圾排放

在對農(nóng)村整體居住環(huán)境進(jìn)行重新規(guī)劃后，按照城鎮(zhèn)小區(qū)管理的要求，對農(nóng)村面貌進(jìn)行全面的管理，改造給水排水設(shè)施，完善用電以及通訊，對生活垃圾以及污水的排放進(jìn)行科學(xué)化管理。

綜上所述，本次對項目區(qū)進(jìn)行的綜合性治理，體現(xiàn)了我國“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略是未來社會注意新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，對于我國農(nóng)村的社會和生態(tài)都有良好效益。

3 結(jié)語

可見，在城市化、工業(yè)化快速推進(jìn)的今天，面對城市建設(shè)用地緊張與農(nóng)村閑置空置浪費土地嚴(yán)重、土地供需矛盾突出、農(nóng)村快速空心化、在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這樣的大背景下，開展農(nóng)村土地整理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤具有重要的現(xiàn)實意義。

參考文獻(xiàn)

[1]朱玉碧，鄭財貴，李安樂.重慶市農(nóng)村居民點整理潛力評價探討[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2006，（03）：78-81.

[2]施開放，刁成泰等.不同確權(quán)法在農(nóng)村居民點復(fù)墾潛力研究中的應(yīng)用―以重慶市永川區(qū)為例[J].農(nóng)機(jī)化研究.2012.（6）：236-241.

[3]嚴(yán)金明，鐘金發(fā)等.土地整理[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，1998，53-55.

設(shè)施農(nóng)用地范文3

（1湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，長沙410081；2陜西師范大學(xué)旅游與環(huán)境學(xué)院，西安710119；3常熟理工學(xué)院計算機(jī)科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇常熟215500）

摘要：隨著近年來農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場的繁榮，土地供需信息的極大需求及流轉(zhuǎn)工作的日益頻繁，對土地管理部門的監(jiān)管和審批工作也提出了更高的要求。為加快搭建農(nóng)用地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)平臺，以現(xiàn)代化信息手段促使農(nóng)用地順利合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)用地利用效率和農(nóng)戶收益，筆者在對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及方式的深入分析基礎(chǔ)上，以實用性和平臺建設(shè)為指導(dǎo)，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計算機(jī)編程及數(shù)據(jù)庫技術(shù)，開發(fā)了基于J2EE 技術(shù)的B/S 架構(gòu)的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)。該系統(tǒng)從功能結(jié)構(gòu)設(shè)計入手，對系統(tǒng)流程和數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)進(jìn)行了合理設(shè)計；實現(xiàn)了農(nóng)村集體所有制土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)更新自動化管理，確保了流轉(zhuǎn)信息的對稱和渠道的通暢；建立了流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)管理員跟蹤管理機(jī)制，實現(xiàn)各級管理員審核、合同歸檔的完整業(yè)務(wù)流程，有利于提高農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理效率。

關(guān)鍵詞 ：土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)平臺；農(nóng)用地；系統(tǒng)設(shè)計

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 論文編號：2014-2586

基金項目：中國科學(xué)院STS計劃“湖南湘江流域鎘污染稻田修復(fù)技術(shù)示范”(KFJ-EW-STS-015)；國家自然科學(xué)基金“湖南省山洪易發(fā)流域起暴區(qū)成災(zāi)動力學(xué)特征研究”(41271302)；湖南省國土資源廳項目“兩型社會”建設(shè)中農(nóng)村宅基地退出機(jī)制與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究(2014-17)”；大學(xué)生創(chuàng)新實驗項目“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺構(gòu)建研究”(201223)。

第一作者簡介：李英杰，男，1990 年出生，河南濟(jì)源人，研究生，主要從事土地資源管理方面的學(xué)習(xí)與研究。通信地址：710119 陜西省西安市長安區(qū)陜西師范大學(xué)長安校區(qū)203信箱陜西師范大學(xué)旅游與環(huán)境學(xué)院，Tel：029-85310525，E-mail：lyj@snnu.edu.cn。

通訊作者：夏衛(wèi)生，男，1966 年出生，湖南安化人，教授，博士，主要從事土地資源管理方面的研究。通信地址：410081 湖南省長沙市岳麓區(qū)麓山路36號湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，Tel：0731-84162625，E-mail：xws@hunnu.edu.cn。

收稿日期：2014-09-24，修回日期：2015-01-21。

0 引言

20 世紀(jì)80 年代開始的，在一定程度上促進(jìn)了中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展[1]，但這種平均化的土地分配也造成了農(nóng)田景觀破碎化[2]；土地斑塊的零星分散化不僅不利于耕地的機(jī)械化和規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營[3]，而且這種小規(guī)模的家庭式經(jīng)營效率低，效益差，導(dǎo)致越來越多的農(nóng)民被迫外出務(wù)工來增加收入，大量的“農(nóng)村留守”農(nóng)地被粗放經(jīng)營甚至廢棄拋荒。隨著近年來土地流轉(zhuǎn)政策的相繼出臺，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場日益活躍起來[4-5]，但由于流轉(zhuǎn)市場體系尚不完善，土地供求信息極不對稱，這不僅增加了流轉(zhuǎn)交易的隱形成本，而且阻礙了處于信息劣勢的農(nóng)戶獲得利益最大化。同時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場因缺乏秩序規(guī)范和有效管理，土地流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)，農(nóng)民權(quán)益得不到保障。因此加快搭建集農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息、市場交易服務(wù)、法律政策咨詢于一體的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)平臺，建立農(nóng)用地資源流轉(zhuǎn)信息庫，對實現(xiàn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化和盤活農(nóng)用地資源有著重要意義。

國內(nèi)許多市（直轄市）如重慶、上海、鄭州等地相繼成立了土地流轉(zhuǎn)交易中心，組織進(jìn)行土地信息登記整理、分類、流轉(zhuǎn)管理等多項業(yè)務(wù)，同時為流轉(zhuǎn)土地建立了電子檔案[6]，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)用地有序流轉(zhuǎn)和資源優(yōu)化配置。但由于此類交易中心的流轉(zhuǎn)信息多以室內(nèi)大屏幕或以簡報等形式登載，交易信息共享只局限于本地供求雙方之間，不利于實現(xiàn)參與方的利益最大化，這就需要建立面向全國跨區(qū)域的大交易市場。隨著新時期土地流轉(zhuǎn)任務(wù)的不斷增加，流轉(zhuǎn)速度的加快，這就對土地流轉(zhuǎn)管理的效率以及土地數(shù)據(jù)的安全問題提出了更高要求。國內(nèi)對建立土地流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)進(jìn)行過積極的探索，如2006年農(nóng)業(yè)部委托中農(nóng)信達(dá)公司開發(fā)了“土地流轉(zhuǎn)大廳管理信息系統(tǒng)”軟件系統(tǒng)[7]，實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)信息登記、查詢分析匯總、合同糾紛仲裁管理、電子政務(wù)辦公等功能；陳龍高等[8-10]運用GIS 技術(shù)設(shè)計了土地流轉(zhuǎn)管理信息系統(tǒng)，可以對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中的屬性數(shù)據(jù)、空間數(shù)據(jù)以及農(nóng)用地權(quán)屬變更等信息進(jìn)行有效地管理，并可以通過統(tǒng)計圖表直觀地反映農(nóng)用流轉(zhuǎn)的規(guī)律與趨勢[11-12]，實現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)證管理、合同管理與決策支持的目標(biāo)。但這些軟件系統(tǒng)要么只做了流轉(zhuǎn)信息平臺，無法在系統(tǒng)平臺上實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的管理業(yè)務(wù)；要么只對土地承包經(jīng)營權(quán)證及其流轉(zhuǎn)進(jìn)行了管理，而對信息的共享方面缺乏設(shè)計。總之，這些探索實踐都沒有將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信息共享與流轉(zhuǎn)跟蹤管理業(yè)務(wù)結(jié)合起來，供需雙方及管理者也沒能實現(xiàn)在同一個平等的信息平臺上進(jìn)行土地的合理流轉(zhuǎn)，因此滿足不了信息化、流程化管理的需求。筆者在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，選擇交互性強(qiáng)的B/S（瀏覽器/服務(wù)器）模式，基于J2EE 搭建政府主導(dǎo)下的農(nóng)用地公平流轉(zhuǎn)平臺，該平臺基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)依托農(nóng)村土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了供需雙方用戶自主土地流轉(zhuǎn)信息，管理員在線進(jìn)行流轉(zhuǎn)審批、流轉(zhuǎn)合同管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等功能，在這個網(wǎng)絡(luò)化時代將大大促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

1 系統(tǒng)分析

系統(tǒng)設(shè)計要遵循系統(tǒng)的穩(wěn)定性、可擴(kuò)展性、兼容性和安全性等原則[13]，在程序設(shè)計上，要符合農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的實際流程和信息管理規(guī)范，以確保數(shù)據(jù)的兼容性與共享性，提高易用能力。J2EE(Java 2 Platform,Enterprise Edition)是美國Sun 公司1998 年推出的一個支持多層、分布式應(yīng)用的Java 平臺，它提供了一個開發(fā)組件的標(biāo)準(zhǔn)平臺，以適用于不同類型的操作系統(tǒng)、應(yīng)用服務(wù)器和數(shù)據(jù)庫[14]。與傳統(tǒng)的C/S（客戶機(jī)/服務(wù)器）計算模型相比，用J2EE開發(fā)多層分布式系統(tǒng)具有易維護(hù)、易擴(kuò)展、可重用性強(qiáng)、開發(fā)效益高、安全和事務(wù)管理策略靈活等優(yōu)點[15]。J2EE 提高了編程效率和協(xié)同工作能力，簡化了許多應(yīng)用程序的開發(fā)與集成，為搭建具有靈活、可伸縮、易維護(hù)性的應(yīng)用系統(tǒng)提供了具有高度兼容性和可移植性的信息平臺規(guī)范[16] 。這種開放性的規(guī)范，可以在同一平臺上構(gòu)建多個信息系統(tǒng)，使得信息系統(tǒng)之間的信息共享更加簡單方便[17]。因此，J2EE更適應(yīng)于當(dāng)今日益復(fù)雜多變的商務(wù)邏輯的需要。綜上所述，使用J2EE作為土地流轉(zhuǎn)的開發(fā)平臺符合當(dāng)下農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理的應(yīng)用需求。

根據(jù)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)需求，對管理部門而言該系統(tǒng)需實現(xiàn)以下功能：（1）具備對土地權(quán)證信息、農(nóng)戶信息以及流轉(zhuǎn)合同信息的管理和存儲；（2）能夠?qū)τ脩舻牧鬓D(zhuǎn)申請進(jìn)行實時審批，實現(xiàn)對土地流轉(zhuǎn)全程的監(jiān)控；（3）管理員能夠?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)利用狀況監(jiān)督備案。

對一般用戶而言該系統(tǒng)需實現(xiàn)以下功能：（1）能夠方便的注冊登錄，供需信息；（2）可隨時查看土地使用申請審核進(jìn)度，并自主完成網(wǎng)上交易，保存并打印生成的合法合同。

2 系統(tǒng)設(shè)計

2.1 系統(tǒng)功能設(shè)計

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)平臺集成了信息平臺和流轉(zhuǎn)管理兩大功能，面向土地監(jiān)管部門和農(nóng)用地供需雙方。該系統(tǒng)向所有人開放瀏覽土地市場供應(yīng)和需求信息、土地流轉(zhuǎn)政策等，并對外提供注冊和登陸功能等。系統(tǒng)用戶分為工作人員和一般用戶兩大類。

2.1.1 工作人員工作人員來自政府監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫的管理和流轉(zhuǎn)的跟蹤審批工作，根據(jù)不同等級的權(quán)限又細(xì)分為2 種角色：高級管理員和一般管理員。

（1）一般管理員賬戶由縣級及以下國土單位負(fù)責(zé)人管理，其權(quán)限由高級管理員分配得到。使用該類賬戶登入系統(tǒng)之后，根據(jù)崗位權(quán)限，可以進(jìn)行土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)查詢修改、土地數(shù)據(jù)批量導(dǎo)入導(dǎo)出、用戶信息的認(rèn)證審核，以及流轉(zhuǎn)申請的審核和數(shù)據(jù)統(tǒng)計等。

（2）高級管理員賬戶由縣級以上土地管理單位負(fù)責(zé)人使用，該賬戶除了具有一般管理員所擁有的一切權(quán)限外，還擁有添加或者刪除低級工作人員的權(quán)限。

2.1.2 一般用戶一般用戶訪問網(wǎng)站注冊之后，通過不同操作可獲得2 類用戶角色：注冊用戶、認(rèn)證用戶。

（1）注冊用戶，其身份可以是企事業(yè)單位法定代表人，也可以是一般個人，注冊登錄系統(tǒng)后具有個人信息管理、土地需求、對供應(yīng)的土地信息發(fā)起流轉(zhuǎn)申請等功能。

（2）認(rèn)證用戶，即農(nóng)地戶主，其擁有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)；該用戶角色注冊登錄系統(tǒng)后完善個人信息，向工作人員提出實名認(rèn)證，認(rèn)證通過后即成為認(rèn)證用戶。系統(tǒng)會根據(jù)認(rèn)證用戶的身份信息關(guān)聯(lián)其承包經(jīng)營權(quán)的土地信息。該用戶登陸賬戶后便可查看名下的土地信息詳情。認(rèn)證用戶除了具備注冊用戶的所有權(quán)限功能外，還可以對個人賬戶下的農(nóng)地進(jìn)行轉(zhuǎn)出信息操作，并處理己賬戶下其他注冊用戶的流轉(zhuǎn)請求。系統(tǒng)功能圖如圖1 所示。

2.2 系統(tǒng)結(jié)構(gòu)設(shè)計

系統(tǒng)采用B/S（瀏覽器/服務(wù)器）架構(gòu)。Java 技術(shù)具有高可移植性，能夠很好地適應(yīng)Windows 和Linux 等多種操作系統(tǒng)，筆者采用了Java EE技術(shù)的第2 個版本（簡稱J2EE），并使用Tomcat 作為應(yīng)用服務(wù)器[18]。服務(wù)器端分層開發(fā)，從上到下依次為視圖層、業(yè)務(wù)層、數(shù)據(jù)訪問層以及數(shù)據(jù)庫。其中，視圖層使用HTML和JSP技術(shù)，權(quán)限過濾通過Filter 接口實現(xiàn)，業(yè)務(wù)處理層在Servlet 中實現(xiàn)，數(shù)據(jù)庫訪問層通過JDBC訪問數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫選擇了開源的MySQL數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。系統(tǒng)結(jié)構(gòu)如圖2 所示。

2.3 系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫設(shè)計

共享性、可維護(hù)性、擴(kuò)展性、可升級性是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)對地籍?dāng)?shù)據(jù)庫提出的基本要求，因此數(shù)據(jù)庫建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格遵循數(shù)據(jù)庫的建庫標(biāo)準(zhǔn)，也是系統(tǒng)各項功能得以實現(xiàn)的保障[19-20]。現(xiàn)行業(yè)務(wù)系統(tǒng)主要采用對承包經(jīng)營農(nóng)地進(jìn)行登記入庫或者用戶登錄系統(tǒng)自行填寫流轉(zhuǎn)土地信息。這種登記入庫的數(shù)據(jù)建庫方式，由于不同管理區(qū)域內(nèi)沒有建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式規(guī)范，且手動輸入效率低且準(zhǔn)確性不能保證，這給跨區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)帶來極大的不便[21]。隨著流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的不斷增加，必需引入數(shù)據(jù)庫技術(shù)，以提高數(shù)據(jù)管理效率。

土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)采用農(nóng)村集體所有制土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫與登錄農(nóng)戶身份信息自動匹配驗證的方式。認(rèn)證用戶登陸后無需再錄入土地信息，數(shù)據(jù)信息匹配后，即可對賬戶中的土地數(shù)據(jù)進(jìn)行選擇性流轉(zhuǎn)操作，提高了用戶便捷性和數(shù)據(jù)的有效性。農(nóng)村集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)庫建設(shè)是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查及登記發(fā)證的基礎(chǔ)上，按照相關(guān)數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)的要求建立集空間信息和屬性信息為一體的土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫[22-23]。選用并調(diào)取此數(shù)據(jù)庫，可保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和共享性，可為以后土地的流轉(zhuǎn)管理做好數(shù)據(jù)安全保障[24]。

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)平臺的數(shù)據(jù)庫包含了原始土地數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)運行管理數(shù)據(jù)庫和歷史存檔數(shù)據(jù)庫。其中，原始土地數(shù)據(jù)庫主要存儲土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可根據(jù)業(yè)務(wù)需要，調(diào)取農(nóng)村集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)庫中權(quán)屬界線、地形、道路等矢量數(shù)據(jù)以及土地權(quán)屬單位、政區(qū)代碼、承包責(zé)任人、承包年限、土地性質(zhì)、地類編號、面積、等級、耕作制度、經(jīng)緯度坐標(biāo)等屬性數(shù)據(jù)作為該系統(tǒng)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；歷史存檔數(shù)據(jù)庫用來存儲農(nóng)戶土地承包經(jīng)營數(shù)據(jù)、用戶提交的流轉(zhuǎn)條件數(shù)據(jù)和農(nóng)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以及流轉(zhuǎn)合同；系統(tǒng)運行管理庫是系統(tǒng)用戶、權(quán)限、流程等信息的管理庫。主要數(shù)據(jù)庫表說明如表1 所示。

3 系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)的實現(xiàn)

系統(tǒng)開發(fā)環(huán)境選擇動態(tài)服務(wù)器頁面技術(shù)(ActiveServer Pages, ASP)，該技術(shù)可以產(chǎn)生和執(zhí)行高性能的、動態(tài)的、互動的WEB服務(wù)應(yīng)用程序[25]。ASP采用具有數(shù)據(jù)庫驅(qū)動和動態(tài)交互的VBScripl 腳本語言作為開發(fā)語言，可以使系統(tǒng)具有極強(qiáng)的數(shù)據(jù)交換能力和動態(tài)交互能力。

3.1 數(shù)據(jù)庫連接

使用MySql數(shù)據(jù)庫建立連接：

SQL執(zhí)行語句：

PreparedStatement pt = conn.prepareStatement(sql,Statement.RETURN_GENERATED_KEYS)；

執(zhí)行存儲過程：

CallableStatement cs = conn.prepareCall(sql);

3.2 訪問權(quán)限控制

針對系統(tǒng)中的農(nóng)戶和工作人員2 類用戶，分別分配“/user”和“/worker”2 個目錄。用戶各自的信息和敏感操作均在各自目錄下面。當(dāng)用戶請求時通過攔截器Filter 攔截，然后驗證用戶類型。對于2 類用戶需要使用2 個攔截器。

以農(nóng)戶目錄攔截器UserFilter 為例，攔截器需要實現(xiàn)Filter接口，并在注解中聲明攔截目錄，代碼如下。

3.3 土地流轉(zhuǎn)過程實現(xiàn)

首先土地戶主（認(rèn)證用戶）土地流轉(zhuǎn)信息，系統(tǒng)在土地市場表(Trades)里插入一條記錄。注冊用戶選定有轉(zhuǎn)入意向的土地并發(fā)起流轉(zhuǎn)申請，系統(tǒng)訂單表(Orders)中會插入一條狀態(tài)為未處理的訂單記錄。戶主在多人申請的條件下只能同意一個轉(zhuǎn)入申請，同時該土地流轉(zhuǎn)信息被鎖定，不再接受土地信息修改、流轉(zhuǎn)申請等操作。訂單表中該土地的其它流轉(zhuǎn)申請記錄被刪除，并修改該流轉(zhuǎn)意向狀態(tài)為“轉(zhuǎn)出方同意”。

管理員對“轉(zhuǎn)出方同意”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息進(jìn)行審核，審核結(jié)果以站內(nèi)消息的形式發(fā)送給流轉(zhuǎn)雙方。若審核通過，系統(tǒng)中訂單表(Orders)、土地市場表(Trades)中該土地流轉(zhuǎn)信息會自動刪除，同時該流轉(zhuǎn)信息會匯集成一條流轉(zhuǎn)記錄插入到流轉(zhuǎn)記錄表(LeaseRecords)里，交易雙方也會收到審核通過的站內(nèi)消息。由于審核通過的操作包含多個數(shù)據(jù)處理動作，所以這里采用存儲過程實現(xiàn)，代碼如下。

若審核不通過，則該流轉(zhuǎn)意向信息會從訂單表(Orders)里刪除，同時匯集成一條流轉(zhuǎn)記錄插入到流轉(zhuǎn)記錄表(LeaseRecords)里，交易雙方也會收到審核未通過的站內(nèi)消息。存儲過程與通過審核的類似，不再贅述。流轉(zhuǎn)流程圖如圖3 所示。

3.4 流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計

統(tǒng)計圖表使用HighCharts 前端庫實現(xiàn)。HighCharts 是一個用JavaScript 寫的開源的圖表庫，能夠方便的在WEB頁面上繪制出精美的統(tǒng)計圖。它支持的圖形類型包括曲線圖、餅狀圖、區(qū)域圖、柱狀圖等等。使用時需要導(dǎo)入jQuery 庫和highcharts.js 文件。在HTML文檔中需要指明一個標(biāo)簽用于顯示統(tǒng)計圖，并將ID傳遞給highcharts()方法。

4 系統(tǒng)測試與運行

服務(wù)器配置Java 7 運行環(huán)境、Tomcat 7 Web 服務(wù)器以及MySQL5.6 數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)在Windows Server2008 環(huán)境下部署運行。安裝完成后需要配置JAVA_HOME 環(huán)境變量。將系統(tǒng)war 文件拷貝到Tomcat 安裝目錄下的webapps 文件中，運startup.bat 即可啟動Tomcat 服務(wù)器。由本機(jī)訪問“l(fā)ocalhost:8080/lands/”。圖4 為系統(tǒng)首頁。

在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信息模塊，認(rèn)證用戶在土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上添加流轉(zhuǎn)條件（如流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)方式、交易價格、灌溉設(shè)施條件、機(jī)械化耕作程度、土地照片等數(shù)據(jù)信息），為農(nóng)地需求方提供更加全面明確的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息。注冊用戶在需求信息時，可以按指引填寫需求的土地面積、土地類型、灌溉條件、流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)方式、交易價格等信息。運行界面如圖5。

在流轉(zhuǎn)事務(wù)管理模塊，管理員在站內(nèi)對流轉(zhuǎn)申請信息進(jìn)行審核，著重審核雙方的身份信息，確認(rèn)流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)用途等是否符合法律法規(guī)，并給出審核意見，不符合規(guī)定的給予“不通過”處理，流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人都會收到一條站內(nèi)通知，并可根據(jù)管理員的審核意見進(jìn)行磋商修改草擬合同，再次提交審核，審核通過，系統(tǒng)內(nèi)會自動生成流轉(zhuǎn)合同存檔。運行結(jié)果如圖6。

在數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析模塊，系統(tǒng)提供了土地數(shù)據(jù)（土地類別、權(quán)屬性質(zhì)等）、需求數(shù)據(jù)、供應(yīng)數(shù)據(jù)、成交情況（成交量、成交金額等）等數(shù)據(jù)統(tǒng)計項目；統(tǒng)計方式包括按照年份統(tǒng)計、按照月份統(tǒng)計、按照行政區(qū)劃（包括縣、鄉(xiāng)、村等）統(tǒng)計、按照土地類型統(tǒng)計等。統(tǒng)計結(jié)果以條形圖、折線圖、餅狀圖等形式顯示，并可輸出打印，便于管理者進(jìn)行分析決策。運行界面如圖7。

5 結(jié)語

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)往往要涉及到龐大的數(shù)據(jù)量，且對數(shù)據(jù)的精確度要求較高，在實際運行過程中流轉(zhuǎn)信息變更頻繁且手續(xù)繁雜，因而傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)管理方法是無法滿足土地流轉(zhuǎn)的長遠(yuǎn)發(fā)展需求。基于J2EE 開發(fā)的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)利用JSP 作為開發(fā)工具，使系統(tǒng)維護(hù)簡單；用MySQL管理數(shù)據(jù)庫，使平臺容量大、速度快、成本低，為進(jìn)一步推廣提供了可能。總體上該系統(tǒng)平臺實現(xiàn)了以下目標(biāo)功能。

（1）政府主導(dǎo)下的公開公平流轉(zhuǎn)：中國農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)的不完全性決定了須由政府作為平臺的監(jiān)管方，才可以保證整個流轉(zhuǎn)過程的公平合法性。

（2）基于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)建立流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫：國家近年來致力于農(nóng)村土地確權(quán)登記基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，其中的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫提供了全面詳實的農(nóng)用地信息，利用此數(shù)據(jù)庫能確保土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)的真實有效性，且可以免去大量的土地登記工作。

（3）實現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化土地流轉(zhuǎn)辦公：通過網(wǎng)絡(luò)平臺，供需雙方可以及時供求信息，實現(xiàn)信息跨區(qū)域空間共享，能夠快速促成供需方的接洽和土地的流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)過程中，管理員實時監(jiān)測并參與審批流轉(zhuǎn)，確保流轉(zhuǎn)高效性。

（4）提供數(shù)據(jù)分析功能，以統(tǒng)計圖表的形式來直觀的反映不同時段不同地域范圍內(nèi)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)律與趨勢，使各級主管部門可以隨時掌握和匯總土地的流轉(zhuǎn)的動態(tài)數(shù)據(jù)信息，以加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，為政府部門制定法規(guī)政策作參考。

本平臺尚有改進(jìn)之處：其一，該系統(tǒng)平臺尚需在利用土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合基層村委地價評估專員調(diào)查數(shù)據(jù)，拓展開發(fā)地價評估功能模塊，為流轉(zhuǎn)雙方提供便捷有效的參考地價；其二，需集成WEBGIS，以實現(xiàn)一定區(qū)域范圍臨近的待流轉(zhuǎn)農(nóng)用地相關(guān)信息以更加直觀的形式展示出來，為農(nóng)用地需求方提供更多便利信息，以促進(jìn)規(guī)模化流轉(zhuǎn)。

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設(shè)施農(nóng)用地范文4

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)殘缺；制度障礙；制度構(gòu)建

[中圖分類號]F301.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1003-3890(2007)11-0010-05

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指鄉(xiāng)村各級集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)民個人將自己依法獲取的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，通過租賃、抵押、作價入股等方式，有償讓與其他單位或個人使用的行為。在中國農(nóng)村，尤其是地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的情況已相當(dāng)普遍，但與此相對應(yīng)的是，中國農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革至今未能取得突破性進(jìn)展，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農(nóng)民無法合法獲得相應(yīng)的財產(chǎn)主體地位，分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。改革并構(gòu)建新的農(nóng)村建設(shè)用地使用制度已成為必然。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度是決定人們相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它通過向人們提供一個日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項有效率的制度安排應(yīng)隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過程。制度變遷可以視為現(xiàn)有制度轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N效益更高的制度。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者是指一群人或一個人響應(yīng)制度“不均衡”引致獲利機(jī)會時所進(jìn)行的自發(fā)性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機(jī)會引起。中國當(dāng)前體制下所發(fā)生的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中所出現(xiàn)的問題和面臨的障礙，提出推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建。

一、中國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度及農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)殘缺極大地限制了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致了一系列違背法律與政策初衷的社會經(jīng)濟(jì)后果

中國現(xiàn)行土地法律制度存在著制度不均衡的現(xiàn)象。所謂制度不均衡是指人們對現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)，也即制度供給不能適應(yīng)制度需求。中國現(xiàn)行的土地法律制度實行的是城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，中國《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規(guī)對這兩種土地所有權(quán)是作了不同規(guī)定，尤其是在兩種土地使用權(quán)方面，國家土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)存在很大的區(qū)別。按照《土地管理法》規(guī)定，國有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即法律按不動產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計運作；但對集體建設(shè)用地使用權(quán)來說，則不能享有用益物權(quán)的處分權(quán)能，權(quán)利人只有在出資、人股、聯(lián)營等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)讓，原則上集體建設(shè)用地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區(qū)別也很大。按現(xiàn)行法律，國有土地使用權(quán)的主體不受任何限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體則限定在具有農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位或個人，并且集體建設(shè)用地的交易范圍也嚴(yán)格限定，只有破產(chǎn)和被兼并企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)化為國家所有，然后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。這種征地制度手續(xù)繁雜，周期長，且由于利益分配不公極易引發(fā)社會矛盾與沖突，產(chǎn)生巨大的交易成本，不能滿足當(dāng)前對農(nóng)村建設(shè)用地的需求。限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

同時，現(xiàn)行農(nóng)地制度還存在產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位的問題。現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，即集體擁有產(chǎn)權(quán)，但是集體指向不明確。究竟誰是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組及農(nóng)民個人都享有土地的某一方面權(quán)能，但都不是所有權(quán)主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

就農(nóng)民個人所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)而言，也是不完整的或者說是殘缺的，這表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性和可轉(zhuǎn)讓性，農(nóng)地承包經(jīng)營制從本質(zhì)上說是一種按人口均分土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)所有制，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的每一個成員被賦予了平等合法地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，這就決定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)必然要隨社區(qū)內(nèi)人口的變化而進(jìn)行周期性的調(diào)整。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無法對特定地塊的地權(quán)形成長期而穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調(diào)整本質(zhì)上是土地的行政性調(diào)整對正常的市場流轉(zhuǎn)的替代，是不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和發(fā)展的。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村勞動力、資金等要素加快流動起來，土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉(zhuǎn)也成為必然的趨勢。但是目前實施的農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴(kuò)建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，與當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加快的現(xiàn)實形成沖突。雖然中國《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股等方式流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律法規(guī)和政策對于土地的流轉(zhuǎn)乃至集中也是認(rèn)可或者說是鼓勵的，農(nóng)戶也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒有真正流轉(zhuǎn)起來，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的障礙主要在于：一是土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)包土地或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)需經(jīng)發(fā)包人同意；二是依中國《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可抵押，不可抵押限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押也限制了農(nóng)民獲得必要的金融服務(wù)。

由以上分析可見，中國目前的土地制度是一種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)是不明晰的，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是殘缺的，這與發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的大方向是相違背的，也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)后果。首先，土地用途管制失靈。國家立法對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行限制，一個重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護(hù)中國基本農(nóng)田和國家糧食安全。然而，由于土地非農(nóng)利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過土地征用獲得城市建設(shè)資金和增加財政收入，從而助長了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化，近20多年來，政府、民間資本、工商業(yè)資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導(dǎo)致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農(nóng)民集體土地所有者和土地非農(nóng)利用者的直接交易，從而導(dǎo)致對國有土地和農(nóng)村土地所有者的不公平對待，造成新時期工業(yè)、城市和市民對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民新的資源攫取，這與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段嚴(yán)重不相適應(yīng)。據(jù)估算，1979～2001年間，全國通過土地價格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過20000億元，造成城市對農(nóng)村利益的侵蝕，使失地農(nóng)民的基本權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業(yè)資本大量低成本圈地，制造了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相對城市的凋敝局面，嚴(yán)重影響著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，甚至導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。

二、在農(nóng)村社會保障體系缺失的條件下，農(nóng)村土地所承載的社會保障功能的日益強(qiáng)化也成為了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度

作為一種特殊的生產(chǎn)要素，土地具備三重職能：首先，生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產(chǎn)職能。作為一種財產(chǎn)的土地，盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣在地理區(qū)位上可以隨便移動，其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易的。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農(nóng)村居民的情況下，盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障。

經(jīng)濟(jì)處于不同階段，農(nóng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于不同的狀況，將直接影響農(nóng)民對土地不同職能的看重和依賴。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于食品供給嚴(yán)重不足的時期，土地經(jīng)營就是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的全部，這時土地是農(nóng)戶維持生計和獲得收入的惟一來源。而當(dāng)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其主要的生存依賴已經(jīng)不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來。當(dāng)農(nóng)戶完全進(jìn)入城市或者已經(jīng)具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現(xiàn)就成為主要問題。目前來看，中國絕大多數(shù)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。

正因為如此，農(nóng)戶對自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業(yè)化與城市化的發(fā)展給農(nóng)民們帶來了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，一些農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入也已經(jīng)超過務(wù)農(nóng)的收入，甚至有些農(nóng)民早已進(jìn)城多年并已在城市擁有了穩(wěn)定的收入和住所，但他們?nèi)圆辉阜艞壨恋亍４罅康纳鐣?jīng)濟(jì)調(diào)查也表明，在農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工沒有納入國家統(tǒng)一的社會保障的條件下，絕大多數(shù)人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓出去。這種附著在土地上的社會保障功能在很大程度上限制了當(dāng)前土地的集中、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和土地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)。

三、在農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨一系列制度性約束的條件下，經(jīng)濟(jì)主體對制度變遷潛在利潤的追求仍然刺激著農(nóng)村土地使用權(quán)自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)的大量發(fā)生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現(xiàn)有制度之外的潛在收益，在利益的驅(qū)動下，主體會不斷推進(jìn)制度由“起點模式”向“目標(biāo)模式”的變遷，以達(dá)到將外部收益內(nèi)部化的目的。在現(xiàn)行土地法律制度的禁錮下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)之所以頻繁地進(jìn)入“黑市”進(jìn)行自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)，是因為這種非正式流轉(zhuǎn)制度給流轉(zhuǎn)主體(包括轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方)帶來了制度變遷過程中潛在的巨大收益。1990年以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區(qū)，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關(guān)法律限制，直接進(jìn)行土地的非法出租或轉(zhuǎn)讓。這種通過“隱性市場”將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量是巨大的、驚人的。隨著中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，產(chǎn)生了對于城市建設(shè)用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農(nóng)村土地尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地一旦轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途將實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的巨大升值，正是對于這種升值收益即潛在利潤的追求成為了農(nóng)村建設(shè)用地大量自發(fā)流轉(zhuǎn)的驅(qū)動因素。同時，通過農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營，并借此調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地化、專業(yè)化、集約化，這都將帶來巨大的潛在收益，也是促成農(nóng)村土地加快流轉(zhuǎn)的重要動力。

與此同時，制度環(huán)境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，中國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉(zhuǎn)的限制，從絕對禁止流轉(zhuǎn)再到《土地管理法》中放開一條口子可以流轉(zhuǎn)，無不體現(xiàn)了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場，并與國有土地同地、同價、同權(quán)，這是中國土地使用制度改革中的又一次開創(chuàng)性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進(jìn)一步促進(jìn)了集體土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。

四、適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的實踐，加快推動農(nóng)村土地使用權(quán)自由合法流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建

雖然國家法律對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了種種的限制，但實際上大量的農(nóng)村集體土地正以各種方式自發(fā)進(jìn)入城市土地市場流轉(zhuǎn)，并獲取相應(yīng)的利益。這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)造成土地市場的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規(guī)的約束，經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，也給集體經(jīng)濟(jì)組織和用地單位帶來經(jīng)濟(jì)損失和麻煩。既然隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市不斷擴(kuò)張，對土地的需求導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為客觀存在的事實，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的實踐，調(diào)整現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入市場，使其朝著規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，推動農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(一)對農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改或調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實

要有效地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須突破和發(fā)展完善現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并制定相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗并結(jié)合中國具體國情，筆者特提出如下立法建議：第一，應(yīng)在法律上明確規(guī)定集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)是兩個平等的民事權(quán)利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內(nèi)容，這是對限制集體土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂的前提，第二，應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。只有這樣，集體建設(shè)用地使用權(quán)人才有權(quán)獨立處理自己的使用權(quán)來滿足其經(jīng)營和消費需要，才可以在法定范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，使權(quán)利動態(tài)化。第三，在總結(jié)各試點城市地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定全國性的法律法規(guī)烹――《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，盡快解決集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的無法可依問題。

(二)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)的收益分配

產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地制度的核心，占有、經(jīng)營、收益、處置等土地權(quán)利束的集中或分割，對農(nóng)地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當(dāng)前和今后一個時期看，農(nóng)民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。在從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、明確集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦與農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，特別是賦予農(nóng)民對于自己承包土地的處置權(quán)及相應(yīng)的抵押權(quán)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單二的國家出讓變?yōu)閲液娃r(nóng)民集體雙供給。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、合作或聯(lián)營等方式獲得。通過以上方式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用人完成協(xié)議約定的條件后，在使用期內(nèi)可以依法將余期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不論是首次流轉(zhuǎn)還是再流轉(zhuǎn)，都必須將流轉(zhuǎn)用地的條件、要求在土地有形市場公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護(hù)集體土地所有者和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益分配問題作出明確規(guī)定，確定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價和最低保護(hù)價，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格不得低于最低保護(hù)價。同時明確集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。集體土地流轉(zhuǎn)的收益可用于土地開發(fā)整理、公益事業(yè)、農(nóng)民養(yǎng)老和就業(yè)保險、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施的修建等，具體的分配方案應(yīng)由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農(nóng)村社會保障體系

要對不適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實的土地征用制度進(jìn)行改革。一要嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用。對征地項目嚴(yán)格管理，本著節(jié)約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對于農(nóng)民來說，土地不僅是生產(chǎn)資料，而且也承載著社會保障功能。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時必須考慮到這一點。征地補(bǔ)償可以根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，對被征用土地進(jìn)行評估，力求真實地反映土地資源價格。三要改革土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞剑瑧?yīng)從土地補(bǔ)償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障。其余部分作為一次性補(bǔ)償發(fā)放到農(nóng)民個人手中。四要改革安置辦法。由地方財政撥專款，對被征地的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民有一技之長后再進(jìn)入社會。

設(shè)施農(nóng)用地范文5

關(guān)鍵詞：深圳非農(nóng)建設(shè)用地管理

Abstract:This article the nonagricultural construction which in 2004 in the urbanized change of scene process delimits by the Shenzhen special zone outside uses is the object，under the thorough analysis fast urbanization background the nonagricultural construction uses to manage in with the urban planning coordination，the replacement adjustment and with the city renewal transformation union，entering the market pasts the main question which and so on the aspects exist，proposed “strict standard management，safeguard development right，digestion question of a political nature，promotion construction standard” the management principle，and uses and the plan coordination from the nonagricultural construction，carries on the replacement adjustment，the enhancement and the city renewal transformation union reasonably，impels the nonagricultural construction to use gradually to enter the market wanders all about the surface to give the corresponding countermeasure and the suggestion.

Keywords:The Shenzhen Nonagriculture construction uses Management

1.城市化下的非農(nóng)建設(shè)用地

城市化是社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘小⑥r(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地的過程，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的必經(jīng)之路。在快速城市化中，除了國有建設(shè)用地能夠直接為城市建設(shè)用地擴(kuò)張?zhí)峁┛臻g外，屬于集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地也扮演了至關(guān)重要的角色。一方面，政府通過土地征用，將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀缓蟀凑粘鞘袊型恋剡M(jìn)行出讓和建設(shè)，在中國許多發(fā)達(dá)地區(qū)的城市中，集體土地幾乎成為了唯一或基本的土地來源，為城市建設(shè)用地增長提供重要的空間資源，例如多個城市在城市規(guī)劃區(qū)外建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大學(xué)城等項目；另一方面，農(nóng)村集體組織使用非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，創(chuàng)造了農(nóng)村工業(yè)占據(jù)全國工業(yè)半壁江山的局面，成為農(nóng)村集體資本積累的重要來源，并且出現(xiàn)了城中村、集體所有工業(yè)區(qū)與城市其他功能用地交錯連片的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，進(jìn)一步加速推動城市建設(shè)。然而，由于我國實行城鄉(xiāng)分治的二元土地制度，現(xiàn)行法律對集體土地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格限制，但伴隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，集體非農(nóng)建設(shè)用地的使用早已超出目前運轉(zhuǎn)的國家地政管理行政體系的監(jiān)管和約束。在地方政府的默許或不作為下，地方發(fā)展不斷突破國家政策和土地管制要求，集體土地所有者通過出讓、出租、私賣等非法形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，造成非農(nóng)建設(shè)用地隱形入市，實質(zhì)性地成為建設(shè)用地直接的重要供應(yīng)者。這種非農(nóng)建設(shè)用地高速無序擴(kuò)張、空間分散并低效開發(fā)的現(xiàn)象，導(dǎo)致城市整體發(fā)展不協(xié)調(diào)，土地市場管理混亂，土地價值流失和土地資源浪費等問題。

深圳作為中國城市發(fā)展最快的城市之一，已出現(xiàn)了“四個難以為繼”的發(fā)展問題。深圳市原集體建設(shè)用地包括名義上劃定的非農(nóng)建設(shè)用地以及當(dāng)前實際上有原村民或繼受單位掌握的已建設(shè)用地或未建設(shè)空地，據(jù)統(tǒng)計目前全市原集體建設(shè)用地的規(guī)模將近300平方公里。由于歷史原因，原集體建設(shè)用地上存在著五花八門的政策和錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，無法直接納入現(xiàn)行常規(guī)國有土地的管理渠道。在深圳市土地資源緊約束的背景下，這部分既無法作為有效土地供應(yīng)于需求、又不適用于相關(guān)土地效益提升計劃的原集體建設(shè)用地，成為制約深圳土地資源的高效配置和合理利用的關(guān)鍵所在。盡管2004年全面城市化使深圳全市土地名義上已轉(zhuǎn)為國有，但事實上當(dāng)前大量原集體土地（包括已建和未建用地）的實際使用權(quán)仍掌握在原村民或繼受單位手中，既不具有合法產(chǎn)權(quán)，又得不到應(yīng)有的管控，處于產(chǎn)權(quán)和管理的“真空”狀態(tài)，并且涉及復(fù)雜的歷史遺留問題。其中，2004年城市化轉(zhuǎn)地過程中劃定的非農(nóng)建設(shè)用地是政府承諾給原村民合法利用用地中的主要組成部分，屬于原集體建設(shè)用地的一種類型，用地內(nèi)涵和相關(guān)政策相對明確，而且是當(dāng)前深圳原集體土地管理的重點之一。本文以深圳特區(qū)外這種“狹義”的非農(nóng)建設(shè)用地為主要研究對象，探討目前其管理中的存在問題和解決對策，具有一定的代表性和針對性。

2.深圳非農(nóng)建設(shè)用地的發(fā)展與現(xiàn)狀

2.1發(fā)展歷程。

2.1.1城市化發(fā)展的初期（1993年前）。這一時期，國家、廣東省和深圳市關(guān)于土地管理的相關(guān)法規(guī)政策體系尚未完全建立，土地使用極不規(guī)范，土地管理無序混亂，特別是在深圳特區(qū)內(nèi)，出現(xiàn)了大量違規(guī)用地的現(xiàn)象，但特區(qū)外城市經(jīng)濟(jì)還處于萌芽階段，仍以傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主，對建設(shè)用地的需求小，違規(guī)建設(shè)行為也較少，集體建設(shè)用地剛剛開始起步，原寶安縣曾以非農(nóng)建設(shè)用地的名義陸續(xù)給各行政村劃定了一定數(shù)量用地供其建設(shè)。

2.1.2特區(qū)外第一次城市化（1993～2003）。1993年，寶安縣正式撤縣設(shè)區(qū)被劃分為寶安、龍崗兩區(qū)，深圳市第一次在農(nóng)村集體土地利用和管理上出臺規(guī)范性文件《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國土管理暫行辦法》（深府［1993］283號）對兩區(qū)的土地實行統(tǒng)一的規(guī)劃、征用、開發(fā)、出讓和管理的土地政策。寶安龍崗按照該辦法陸續(xù)地、在1998年集中大量地并給各街道劃定了非農(nóng)建設(shè)用地。然而，“撤縣改區(qū)”的實施刺激了特區(qū)外的發(fā)展，在巨大利益驅(qū)動和政府土地監(jiān)管乏力的雙重作用下，特區(qū)外以自下而上為主導(dǎo)的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)的推進(jìn)，使在缺乏有效管控的情況下，集體土地的利用發(fā)生急劇變化，大規(guī)模地轉(zhuǎn)化為事實上的城市建設(shè)用地。

2.1.3特區(qū)外第二次城市化（2004年～）。2004年，寶安、龍崗兩區(qū)18個鎮(zhèn)全面撤銷鎮(zhèn)的建制，實行“全面城市化”，市里出臺《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》（深府［2004］102號文），以加強(qiáng)特區(qū)外城市化轉(zhuǎn)地過程的土地管理，寶安龍崗也相繼推出查處違建、更新改造、解決土地歷史遺留問題等一系列土地政策文件，以加快全面城市化進(jìn)程。在這次城市化轉(zhuǎn)地過程中，寶安龍崗兩區(qū)根據(jù)《管理辦法》，按照“工商用地指標(biāo)100平方米/人、居住用地100平方米/戶、公共設(shè)施用地200平方米/戶”的標(biāo)準(zhǔn)，核算出寶安龍崗各街道需劃定的非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模，共為46.72平方公里。但從實際的劃定情況來看，由于城市化的土地遺留問題涉及盤根錯節(jié)的利益問題，至今尚未完成城市化土地收尾工作。兩區(qū)目前已落實的劃定面積為41.52平方公里，其中新劃定的非農(nóng)建設(shè)用地為22.77平方公里。

2.2現(xiàn)狀特征。

2.2.1劃定原則存在地區(qū)差異。在這次城市化轉(zhuǎn)地過程中，寶安和龍崗兩區(qū)分別根據(jù)本區(qū)實際情況制訂各自的實施細(xì)則。龍崗區(qū)考慮歷史已劃定的非農(nóng)建設(shè)用地，不再對非農(nóng)建設(shè)用地已達(dá)標(biāo)（甚至超標(biāo)）的街道重復(fù)劃定，只對未達(dá)指標(biāo)的街道按建成區(qū)和未建區(qū)不同比例進(jìn)行劃定，使實際劃定的規(guī)模“超指標(biāo)”。寶安區(qū)則不考慮歷史已劃定的非農(nóng)建設(shè)用地，全部按指標(biāo)重新劃定，使部分街道因無地可劃而產(chǎn)生“懸空指標(biāo)”，出現(xiàn)“未達(dá)標(biāo)”的現(xiàn)象。兩區(qū)劃分尺度存在的較大差距使劃定工作一定程度上有失公平，也使非農(nóng)建設(shè)用地后續(xù)管理工作呈現(xiàn)不同的特點，從而增加了統(tǒng)籌管理的難度。

2.2.2以工商和居住用地類型為主，公建用地極少。盡管深府［2004］102號文規(guī)定非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)中包括公建用地，但從實際劃定的來看，兩區(qū)對公建指標(biāo)均采取了捆綁劃定的方式，使絕大部分指標(biāo)作為工商用地和居住用地，公建用地指標(biāo)被嚴(yán)重騰挪。寶安規(guī)定居住用地劃定中含公建用地，但實際已劃定的指標(biāo)中非農(nóng)居住用地只占4.5％，其余9.2平方公里居住指標(biāo)屬于只進(jìn)行指標(biāo)核算而不具體劃定范圍的已建房戶用地，這種做法使原本占非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)一半規(guī)模的公建用地實際上無法全部落實。龍崗是工商用地中含公建用地，但并沒有規(guī)定規(guī)模比例，導(dǎo)致工商用地和公建用地指標(biāo)難以分別單獨統(tǒng)計，實際上包含公建用地指標(biāo)的新劃定非農(nóng)工商用地大多是用于工業(yè)或商業(yè)建設(shè)。

2.2.3大多在建成區(qū)內(nèi)劃定。近年來，特區(qū)外城市化進(jìn)程的加快，寶安龍崗兩區(qū)大部分土地實際上已通過合法或違法的不同途徑進(jìn)行開發(fā)。因此，本次城市化兩區(qū)劃定的非農(nóng)建設(shè)用地大多位于建成區(qū)內(nèi)，共占實際劃定規(guī)模41.51平方公里的89％，其中寶安龍崗的比例分別是93％和87％。由于兩區(qū)現(xiàn)狀建成區(qū)的環(huán)境普遍較差，非農(nóng)建設(shè)用地的這種空間特征使其在日后的進(jìn)一步開發(fā)中將面臨現(xiàn)狀條件的約束，并必然會引發(fā)要求非農(nóng)建設(shè)用地置換調(diào)整所帶來的一系列復(fù)雜管理問題。

3.管理存在的主要問題

3.1非農(nóng)建設(shè)用地劃定性質(zhì)與用地規(guī)劃管理難以銜接。

3.1.1非農(nóng)建設(shè)用地的用途確定與用地規(guī)劃要求脫節(jié)。首先是歷史上劃定并已批準(zhǔn)的非農(nóng)建設(shè)用地在土地用途確定方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，例如，一些納入本次劃定的已劃歷史非農(nóng)建設(shè)用地，在用地批復(fù)中有的注明“工業(yè)”、“商業(yè)”、“居住”，有的注明“按規(guī)劃實施”，甚至還有的僅注明為“綜合用地”，描述含糊不清、模棱兩可，為日后非農(nóng)建設(shè)用地按規(guī)劃管理的工作增加很大難度，并使涉及非農(nóng)建設(shè)用地的規(guī)劃在編工作面臨很大壓力，導(dǎo)致規(guī)劃中出現(xiàn)為回避非農(nóng)建設(shè)用地性質(zhì)確定難題的“開天窗”現(xiàn)象。其次，劃定的非農(nóng)工商用地中并沒有明確這工業(yè)用地和商業(yè)用地的比例關(guān)系，使非農(nóng)建設(shè)用地的政策要求與法定規(guī)劃的用途管治要求難以銜接。

3.1.2非農(nóng)公建用地的名存實亡增加用途管理的難度。兩區(qū)對公建用地指標(biāo)捆綁式的劃定方式，一方面不同類型用地指標(biāo)混雜而無明確比例的情況使在實際開發(fā)中使公建用地指標(biāo)出現(xiàn)騰挪，變相成為經(jīng)濟(jì)收益高的工商用地或居住用地指標(biāo)；另一方面由于兩區(qū)捆綁的對象不一樣（寶安捆綁在居住用地，龍崗捆綁在工商用地），而根據(jù)深圳市現(xiàn)行操作辦法，居住和工商兩種類型用地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是有著本質(zhì)區(qū)別的，即非農(nóng)工商用地可有條件進(jìn)行合作建房而上市，收益歸集體，非農(nóng)居住用地即原村民宅基地部分，只能自用不得上市，產(chǎn)權(quán)歸屬個人的，增加對非農(nóng)建設(shè)用地按用地性質(zhì)進(jìn)行確權(quán)管理的難度。

3.1.3針對非農(nóng)建設(shè)用地的規(guī)劃許可依據(jù)不足。由于非農(nóng)建設(shè)用地的用途屬性與用地規(guī)劃性質(zhì)難以銜接，特別是工商用地把工業(yè)和商業(yè)兩種開發(fā)收益差異大的用地類型混雜，加上對于那些靠近特區(qū)或?qū)毎病垗徶行某菂^(qū)的街道，大部分非農(nóng)工商用地劃定在規(guī)劃的居住用地、商業(yè)用地上，使在進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)用地審批時遇到按規(guī)劃還是按劃定的土地用途進(jìn)行審批的尷尬，若按劃定的土地用途審批還存在是按工業(yè)還是商業(yè)確定用地性質(zhì)的矛盾。

3.2已劃定非農(nóng)建設(shè)用地存在置換調(diào)整的要求。

3.2.1要求置換調(diào)整的主要類型。由于本次城市化轉(zhuǎn)地對非農(nóng)建設(shè)用地的劃定存在劃定位置偏遠(yuǎn)、地塊分散規(guī)模小、部分指標(biāo)無地落實、與規(guī)劃用地性質(zhì)沖突等問題，不少原村民或集體都提出了對非農(nóng)建設(shè)用地劃定進(jìn)行置換調(diào)整的要求，主要集中在用地性質(zhì)改變、空間位置置換、通過調(diào)整落實“懸空指標(biāo)”三方面。例如，要求將尚未落實的非農(nóng)建設(shè)用地＂懸空指標(biāo)＂調(diào)整用于舊村改造項目或居民統(tǒng)建項目；將分散的已劃定非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行置換，把指標(biāo)以用于集中進(jìn)行程中村改造；將與道路、公共與市政設(shè)施等城市建設(shè)沖突或因重大建設(shè)項目而被政府征用的非農(nóng)建設(shè)用地等面積置換到規(guī)劃性質(zhì)為居住或商業(yè)的地塊上；對因劃定的土地用途與城市規(guī)劃沖突而無法完善用地手續(xù)的非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整；等等。

3.2.2置換調(diào)整的原因。

3.2.2.1受政府政策的影響。因城市規(guī)劃變更、現(xiàn)占用基本農(nóng)田、基本生態(tài)控制區(qū)或規(guī)劃已確定為城市公益性設(shè)施用地的原因，造成非農(nóng)建設(shè)用地的不得不進(jìn)行調(diào)整。

3.2.2.2土地高效利用需要進(jìn)行土地的規(guī)模開發(fā)。具有一定規(guī)模并相對完整的土地能夠有效地提高土地的使用效率，從而產(chǎn)生較高的土地收益，因此，原集體或村民對相對分散而零星的非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整歸并使之產(chǎn)生更大的效益，同時，這也是深圳土地資源緊約束的背景下對土地開發(fā)利用提出的要求。

3.2.2.3土地所有者對非農(nóng)建設(shè)用地提出置換調(diào)整的訴求。近年來，在房地產(chǎn)開發(fā)熱潮中，商住和商業(yè)開發(fā)是地產(chǎn)商的投資熱點，相對來說，工業(yè)占地大但收益較低。在收益最大化目標(biāo)的驅(qū)動下，大多數(shù)的繼受單位希望把區(qū)位和建設(shè)條件良好、但劃定為工業(yè)用地性質(zhì)的非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整為商住和商業(yè)用地。

3.2.2.4城市更新改造客觀上要求非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行集中置換。目前，超過9成已劃定的非農(nóng)建設(shè)用地位于現(xiàn)狀建成區(qū)，且大多數(shù)是建筑質(zhì)量和環(huán)境較差的工業(yè)區(qū)和城中村。原村民和集體希望通過改造提升用地價值。根據(jù)深圳市現(xiàn)行的城中村改造政策，納入改造范圍條件之一是必須90％以上屬于非農(nóng)建設(shè)用地，而且非農(nóng)建設(shè)用地能夠享受最優(yōu)惠的改造低價政策。因此，城市更新改造的動力促使非農(nóng)建設(shè)用地消化和入市的同時，也要求非農(nóng)建設(shè)用地在空間上進(jìn)行調(diào)整集中以滿足城市更新改造的要求。

3.2.3大規(guī)模調(diào)整帶來的問題。

3.2.3.1缺乏引導(dǎo)的改造損及城市公共利益。在利益最大化的驅(qū)動下，原集體和村民希望能把區(qū)位與建設(shè)條件不夠理想又分布零散的非農(nóng)建設(shè)用地集中置換調(diào)整到建設(shè)條件良好的地塊，會沖擊公益性設(shè)施用地的安排，從而犧牲城市的整體公共利益。

3.2.3.2多方利益協(xié)調(diào)的難度大。非農(nóng)建設(shè)用地的調(diào)整涉及到調(diào)整地塊不同業(yè)主（村民）、村集體和開發(fā)商等多方面利益，調(diào)整中任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)松動或者利益不均衡，都可能引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，損害村民或城市公共利益。這個溝通和協(xié)調(diào)過程是一個利益博弈的過程，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作難度非常大。

3.2.3.3“懸空指標(biāo)”落實過程難度大。由于現(xiàn)階段的非農(nóng)建設(shè)用地劃定還存在諸多不完善的地方，特別是現(xiàn)在還有不少的非農(nóng)建設(shè)用地“懸空指標(biāo)”，其空間范圍的最終落定必將經(jīng)歷艱苦的談判過程，也極易成為規(guī)劃土地管理失控的薄弱環(huán)節(jié)。

3.3非農(nóng)建設(shè)用地與城市更新改造的結(jié)合缺乏明確指引。如前所述，劃定的非農(nóng)建設(shè)用地接近9成位于建成區(qū)，且多存在土地現(xiàn)狀用途與規(guī)劃用途不符的情況，加上深圳土地資源緊缺，結(jié)合城市更新改造對非農(nóng)建設(shè)用地置換調(diào)整成為目前主要的訴求之一。

3.3.1商品房或商業(yè)開發(fā)成為主要改造方向。受近年來房地產(chǎn)市場火爆發(fā)展的影響，原村民或集體組織均希望通過改造的途徑對非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行收益高的商品房開發(fā)或商業(yè)開發(fā)。城中村改造政策是現(xiàn)狀工業(yè)用地改造為居住用途或者商業(yè)用途的主要途徑，且以非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)或“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原村民在依法劃定非農(nóng)建設(shè)用地的地域范圍外形成的居住區(qū)域現(xiàn)狀非農(nóng)居住用地”作為納入改造區(qū)域的條件。但實際上，區(qū)位優(yōu)良、拆遷成本不高、利益關(guān)系相對單純的一些原集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的工業(yè)區(qū)，成為繼受單位最希望納入城中村改造范圍的非農(nóng)建設(shè)用地。而對政府最希望改造的私宅、老屋村等類型，由于產(chǎn)權(quán)分散、談判補(bǔ)償成本高等原因，除非區(qū)位優(yōu)越且市場預(yù)期很高，否則很少會成為開發(fā)商優(yōu)先考慮的改造對象。而對于政府力推的“工改工”，盡管2007年出臺了《關(guān)于工業(yè)區(qū)升級改造的若干意見》，但由于工業(yè)用地的短期收益有限，市場方面的反應(yīng)并不積極，尤其是涉及非農(nóng)建設(shè)用地中工商用地的改造，大多傾向于商業(yè)改造開發(fā)，而很少是參照這一政策進(jìn)行實行“工改工”。

3.3.2為回避復(fù)雜的改造行政審批手續(xù)出現(xiàn)“自改”需求。目前的城中村改造政策，要求改造地區(qū)滿足物質(zhì)環(huán)境差等必要改造要求，加上申請和審批程序復(fù)雜，例如需編制改造專項規(guī)劃、需納入城中村（舊村）改造年度計劃，進(jìn)行拆遷、立項各級審批等，耗時較長。對于規(guī)劃為居住或商業(yè)的用地，不少繼受單位在已劃定的非農(nóng)建設(shè)用地范圍自行拆除建筑，希望走“空地新建”按規(guī)劃申請報建審批的程序。這種自行拆除的現(xiàn)象會造成城市建設(shè)管理無序，加大了非農(nóng)建設(shè)用地管理難度，并使政府部門面對此類申請時因依據(jù)不足難以辦理。

3.3.3非農(nóng)建設(shè)用地置換與城中村改造的程序銜接問題。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，城中村改造范圍的確定，須以非農(nóng)建設(shè)用地作為必要條件；而繼受單位申請置換非農(nóng)建設(shè)用地以用于城中村改造，審批單位考慮是否準(zhǔn)許其置換，則需要評價城中村改造項目是否成行，以其納入年度實施計劃為準(zhǔn)，避免由于改造項目無法實施而出現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)用地的再次調(diào)整。非農(nóng)建設(shè)用地的調(diào)整改造和城中村改造兩者是互為前提，密切關(guān)聯(lián)的。但目前在程序和政策上相互之間還缺乏順暢的互動機(jī)制和有效的銜接。

3.4非農(nóng)建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)政策尚未完善。在城鄉(xiāng)“二元性”的土地制度下，國家一直對集體土地的上市流轉(zhuǎn)實行嚴(yán)格控制管理政策。面對實際操作中屢禁不止、甚至有“公開”之勢的大規(guī)模集體用地入市流轉(zhuǎn)情況，國家從1999年開始，陸續(xù)在湖州、蕪湖、順德等地實行試點并取得較好的效果，但國家在政策層面的規(guī)定仍十分謹(jǐn)慎。關(guān)于非農(nóng)建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，深圳市出臺了探索性的文件《關(guān)于規(guī)范合作建房審批業(yè)務(wù)的通知》（深國房［2006］759號），規(guī)定依法批準(zhǔn)給予原集體經(jīng)濟(jì)組織用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障性用地，在30％自用的基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格的合作建房審批程序補(bǔ)交地價可進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。然而，在強(qiáng)烈的土地開發(fā)訴求的沖擊下，如何在尊重原農(nóng)村集體組織對已批準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)用地自主開發(fā)的前提下，引導(dǎo)原農(nóng)村集體組織利用土地可持續(xù)發(fā)展，并與政府調(diào)控房地產(chǎn)市場相協(xié)調(diào)，是解決非農(nóng)建設(shè)用地入市的主要問題。

3.4.1土地產(chǎn)權(quán)模糊與既有政策的沖突。本次非農(nóng)建設(shè)用地劃定后，既出現(xiàn)了要求在工商用地上進(jìn)行住宅開發(fā)的呼聲，也有為了提高土地利用效益而利用宅基地指標(biāo)“統(tǒng)建上樓”，且引入開發(fā)商提供資金并以部分住宅單位作為回報的訴求。這種在工商用地和居住用地上都進(jìn)行經(jīng)營性住宅項目開發(fā)的作法，模糊了兩類用地的用途和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，給后續(xù)管理帶來了一定的困難。

3.4.2平衡不同區(qū)位/規(guī)劃條件帶來的土地收益成為管理中的難點。劃定的非農(nóng)工商用地的用途、開發(fā)強(qiáng)度需要與批準(zhǔn)的城市規(guī)劃相銜接，而規(guī)劃難以完全考慮非農(nóng)建設(shè)用地的政策屬性，因此出現(xiàn)了規(guī)劃用途并非工業(yè)或商業(yè)用途、容積率指標(biāo)的彈性幅度較大的情況，使不同地塊的非農(nóng)建設(shè)用地的開發(fā)收益差距較大，因不公平而產(chǎn)生糾紛，不利于社會穩(wěn)定。

3.4.3對原集體經(jīng)濟(jì)組織和原村民持續(xù)發(fā)展能力的沖擊。深圳規(guī)定原農(nóng)村集體組織在合作建房入市前，要求保證至少30%用地作為村集體永久用地。在此基礎(chǔ)上，已批準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)用地可依據(jù)規(guī)劃確定為居住用途，或在把非農(nóng)工商用地指標(biāo)調(diào)整到規(guī)劃為居住的地塊后，村民在眼前短期利益的驅(qū)使下，可在近年內(nèi)將分批最多將70%用地合作轉(zhuǎn)讓用于房地產(chǎn)開發(fā)。由于合作開發(fā)后的土地完全進(jìn)入市場，原村集體難以享用更長遠(yuǎn)的收益權(quán)，可能對社區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。

3.4.4非農(nóng)建設(shè)用地的入市對房地產(chǎn)市場的沖擊。尚存在的未落地的非農(nóng)建設(shè)用地懸空指標(biāo)，以及因為各種原因需進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整的，正在試圖選擇在回報最高的土地上進(jìn)行劃定。這種較大規(guī)模的非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整勢必導(dǎo)致對特區(qū)外城市功能的沖擊。此外，非農(nóng)建設(shè)用地批量入市在增加商品房土地供應(yīng)上確有幫助，但無計劃的入市，尤其是在房地產(chǎn)發(fā)展走低的形勢下，可能對深圳市房地產(chǎn)市場造成沖擊。

4.破解管理難題的對策建議

4.1明確非農(nóng)建設(shè)用地的管理原則。對深圳而言，城市化快速發(fā)展對土地資源合理高效利用提出的要求與現(xiàn)行國家“二元化”土地管理制度矛盾日益突出，加上在不同階段的城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的土地歷史遺留問題，使當(dāng)前原集體用地管理面臨很大壓力。在管理中應(yīng)堅持“嚴(yán)格規(guī)范管理、保障發(fā)展權(quán)利、消化歷史問題、提升建設(shè)水準(zhǔn)”的原則。

嚴(yán)格規(guī)范管理，就是按照宏觀調(diào)控要求，加強(qiáng)對非農(nóng)建設(shè)用地的用途管治，按照國有土地管理的管理要求，完善確權(quán)手續(xù)，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和計劃統(tǒng)籌，規(guī)范非農(nóng)建設(shè)用地的規(guī)劃許可和用地審批手續(xù)；擬定科學(xué)合理的非農(nóng)建設(shè)用地市場化政策，促進(jìn)土地資源高效利用。保障發(fā)展權(quán)利，就是真正落實非農(nóng)建設(shè)用地所承載的對原集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的居住權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障，劃定的非農(nóng)建設(shè)用地應(yīng)滿足數(shù)量和質(zhì)量的要求，并為可能的動態(tài)調(diào)整做好準(zhǔn)備；通過適當(dāng)?shù)恼吆徒?jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)和平衡非農(nóng)建設(shè)用地開發(fā)的收益，保證繼受單位和個人的相對公平。消化歷史問題，即以非農(nóng)建設(shè)用地作為解決深圳市原集體歷史遺留用地的切入點之一，通過將部分歷史遺留用地納入非農(nóng)建設(shè)用地范疇進(jìn)行規(guī)范管理，起到消化歷史遺留的集體建設(shè)用地的作用。提升建設(shè)水準(zhǔn)，就是通過對非農(nóng)建設(shè)用地的開發(fā)建設(shè)和更新改造的規(guī)劃引導(dǎo)、區(qū)位指引和時序。

4.2確立規(guī)劃的權(quán)威性，使非農(nóng)建設(shè)用地按照城市規(guī)劃確定的用途進(jìn)行管理。

4.2.1依照規(guī)劃實施，通過土地入市調(diào)節(jié)政策，解決非農(nóng)用地與規(guī)劃功能不符問題。按城市規(guī)劃確定非農(nóng)建設(shè)用地土地用途，是城市規(guī)劃實施的必然要求。目前，深圳市組團(tuán)分區(qū)規(guī)劃現(xiàn)已對深圳市全覆蓋，法定圖則全覆蓋工作也在加快推進(jìn)過程中。對于非農(nóng)建設(shè)用地，不管是在未建設(shè)的空地上劃定或是劃定在建成區(qū)內(nèi)的工業(yè)、居住或商業(yè)用地，均應(yīng)按現(xiàn)行城市規(guī)劃的用地性質(zhì)來確定土地用途。對于非農(nóng)建設(shè)用地按照規(guī)劃確定為居住、商業(yè)、辦公用途，特別是依規(guī)劃進(jìn)行商品房開發(fā)進(jìn)入市場的做法，目前國家是嚴(yán)控的。盡管深圳對非農(nóng)建設(shè)用地實行一定市場化政策，但現(xiàn)階段的政策體系是十分有限并還不完善。由于非農(nóng)工商用地用于工業(yè)、商業(yè)或者住宅等不同用途的開發(fā)會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)收益差異，因此，在保證規(guī)劃權(quán)威性和嚴(yán)肅性的前提下，對于原批準(zhǔn)為工商用地、發(fā)展用地和未明確功能的未建非農(nóng)建設(shè)用地，現(xiàn)規(guī)劃確定為居住、商業(yè)、辦公等經(jīng)營性用地的，必須進(jìn)行必要的調(diào)整，以保證非農(nóng)政策的穩(wěn)定性和社會的公平性。對于在編的法定圖則，涉及非農(nóng)建設(shè)用地時，則應(yīng)以規(guī)劃的科學(xué)性和技術(shù)合理性作為首要考慮的因素，適當(dāng)考慮非農(nóng)建設(shè)用地的土地政策屬性。例如在小范圍內(nèi)有一定調(diào)整余地的前提下，非農(nóng)工商用地宜按照有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的用途，并優(yōu)先考慮確定為工業(yè)用途。

4.2.2納入年度實施計劃管理，規(guī)范用地規(guī)劃審批程序。面對深圳市建設(shè)速度的飛速發(fā)展，為了充分發(fā)揮規(guī)劃和計劃的調(diào)控作用，加強(qiáng)土地利用的計劃管理，根據(jù)《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2006~2010）》的目標(biāo)，每年編制《年度實施計劃》，以此作為全市年度建設(shè)用地供應(yīng)管理的依據(jù)，這一創(chuàng)新制度從2005年起已被正式納入政府的運行機(jī)制。依據(jù)城市近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃制度，全市必須堅持按計劃安排建設(shè)用地，以強(qiáng)化計劃的剛性。因此，從建立全市統(tǒng)一的用地管理標(biāo)準(zhǔn)目的出發(fā)，非農(nóng)發(fā)展用地建設(shè)應(yīng)納入國有土地管理軌道，按照近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃與年度土地供應(yīng)計劃進(jìn)行管理。同時，根據(jù)目前非農(nóng)建設(shè)用地管理的現(xiàn)實需要，對非農(nóng)建設(shè)用地的規(guī)劃審批，可區(qū)分非農(nóng)工商（已建）用地、非農(nóng)工商（未建空地）和“未建房戶”非農(nóng)居住用地實行差異化的管理。

4.3合理有序地引導(dǎo)非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整。

4.3.1采取等面積分類置換的方式。在明確對“已劃定方案的未建非農(nóng)建設(shè)用地，如涉及基本農(nóng)田、基本生態(tài)控制線和規(guī)劃已確定的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施用地的”予以調(diào)整的前提下，以社區(qū)為單元，考慮已劃定非農(nóng)建設(shè)用地符合基準(zhǔn)指標(biāo)的情況。對于已劃定非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模未超過基準(zhǔn)指標(biāo)而要求置換的情況，可按等用地規(guī)模在本社區(qū)范圍內(nèi)（包括建成區(qū)或未建空地）予以置換，在符合城市規(guī)劃的前提下，可作為利于社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可開發(fā)用途，具體可為居住、工業(yè)、倉儲或者商業(yè)用途。對于已劃定非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模超過基準(zhǔn)指標(biāo)而要求置換的情況，可按等用地規(guī)模在本社區(qū)的建成區(qū)中置換落實，或者與“懸空指標(biāo)”置換，在社區(qū)結(jié)合城中村（舊村）改造、整村搬遷、異地安置等方式，引導(dǎo)“住宅進(jìn)社區(qū)、工業(yè)進(jìn)園區(qū)”，在城市更新改造時予以明確。

4.3.2引導(dǎo)零星非農(nóng)建設(shè)用地集中有序的開發(fā)。對于相對分散而零星的非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整歸并的，特別是涉及城中村改造的，原則上予以支持；對于非農(nóng)建設(shè)用地大規(guī)模整體調(diào)整的，則應(yīng)予控制，應(yīng)充分考慮現(xiàn)狀建筑、周邊配套、現(xiàn)行規(guī)劃情況，同時應(yīng)充分考慮原農(nóng)村組織的集體意愿、調(diào)整指標(biāo)涉及的具體業(yè)主意愿；對于屬于舊城改造范疇的非農(nóng)工商用地，為引導(dǎo)“工改工”的實施，建議出臺包括各類改造的城市更新辦法，全面考慮后再進(jìn)行改造規(guī)定，以避免變相的房地產(chǎn)開發(fā)改造。

4.4完善非農(nóng)建設(shè)用地與城市更新改造結(jié)合的政策。

4.4.1加強(qiáng)與城市更新項目結(jié)合，引導(dǎo)用地布局優(yōu)化。從實施意義來看，將分散的非農(nóng)建設(shè)用地集中置換，結(jié)合城市更新進(jìn)行建設(shè)，對于提升城市形象、有效整合土地資源、推動村民統(tǒng)建上樓及工業(yè)進(jìn)園具有積極意義，同時這種方式還能在一定程度上解決非農(nóng)建設(shè)用地與規(guī)劃沖突的問題。從落實規(guī)劃來看，較集中的非農(nóng)建設(shè)用地有利于開展較大規(guī)模的城中村改造，改造的成效也比較好。然而，由于改造項目范圍的確定必須以足夠比例的非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模為前提條件，而非農(nóng)建設(shè)用地結(jié)合改造進(jìn)行調(diào)整能否實現(xiàn)，有賴于改造項目是否能夠列入當(dāng)年的年度實施計劃。因此，在非農(nóng)建設(shè)用地置換調(diào)整與城市更新改造項目的年度計劃之間進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)和銜接，用地管理部門與城中村改造部門應(yīng)建立定期、定項目的機(jī)制，跟蹤改造項目的進(jìn)度，使非農(nóng)建設(shè)用地能夠結(jié)合城市更新并進(jìn)入年度實施計劃而得以實施，從而促進(jìn)全市非農(nóng)建設(shè)用地布局的優(yōu)化。

4.4.2結(jié)合發(fā)展形勢，專項研究進(jìn)行引導(dǎo)改造。非農(nóng)建設(shè)用地能夠依托城中村改造得以消化的情況，在很大程度上基于城市更新可以推進(jìn)的程度。在近年來房地產(chǎn)市場大起大落的背景下，城市更新改造政策也需要重新定位。因此，在充分考慮國家宏觀調(diào)控政策和近期經(jīng)濟(jì)走勢下，結(jié)合城市化轉(zhuǎn)地后的土地情況，落實正在編制的《城市更新條例》精神，對城中村改造五年計劃進(jìn)行檢討，提出近期更新改造策略，指導(dǎo)年度城中村改造計劃的編制。對于納入舊改的非農(nóng)建設(shè)用地來說，目前迫切需要得到政策指引的內(nèi)容包括：適宜的改造區(qū)域，改造時序，保證環(huán)境的提升和公益性設(shè)施的空間預(yù)留等方面。針對目前市場熱捧“工改居”項目、而工業(yè)區(qū)升級改造項目少有問津的兩個極端現(xiàn)象，應(yīng)得到充分重視，通過政策手段平衡兩種改造方式的獲利程度，避免過多的住宅房地產(chǎn)項目，鼓勵工業(yè)區(qū)的升級改造。

4.5探索非農(nóng)建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)。

4.5.1逐步擴(kuò)大非農(nóng)建設(shè)用地的入市范圍。在深圳特殊市情的背景下，通過城中村改造為非農(nóng)居住用地提供上市流轉(zhuǎn)作的通道，是一項探索性的實驗。一方面，非農(nóng)居住用地上市流轉(zhuǎn)之后由灰色產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榭闪魍ǖ耐耆a(chǎn)權(quán)，從而為城市釋放出質(zhì)量較高的住房資源，有利于解決當(dāng)前房源不足的問題，并能一定程度上緩解房價過高的情況，便于住宅房地產(chǎn)市場的統(tǒng)一管理。另一方面，非農(nóng)居住用地的上市流轉(zhuǎn)意味著動搖了原住民的永久居住權(quán)，必將給原住民的利益帶來不小的沖擊。因此，應(yīng)因時就勢，有步驟、分類型地使私宅走市場化的道路，最終實現(xiàn)住宅產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一國有化；針對性地區(qū)分非農(nóng)建設(shè)用地“私宅”與其它未完善手續(xù)“私宅”的差異性，使建設(shè)行為的合法性與經(jīng)濟(jì)收益和社會收益掛鉤，樹立法律的權(quán)威性，鼓勵依法建設(shè)，實施違法必究，妥善解決歷史遺留的違法私宅問題。

對非農(nóng)工商用地的開發(fā)使用，按目前政策是30％可用于合作建房進(jìn)行上市流轉(zhuǎn)，70％預(yù)留作為為集體提供長期收益的集體資產(chǎn)。但實際上，對集體整體利益來說，短期還是長期利益、集體管理資產(chǎn)還是個人管理資產(chǎn)，哪種利益回報更高，資源配置效率更高，很難一概而論。從物權(quán)的角度來看，原村集體是有權(quán)按照集體成員的意愿來處置其所屬資產(chǎn)。因此，對非農(nóng)工商用地的開發(fā)建設(shè)，應(yīng)給予原村集體充分的自主處置權(quán)，通過全體成員大會的形式?jīng)Q定處置集體用地的方式，即選擇全部上市或部分上市或自主經(jīng)營。從用地管理的角度看，非農(nóng)工商用地上市流轉(zhuǎn)后能實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的完全國有化，有利于實現(xiàn)全市土地按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。

4.5.2采取用地價政策調(diào)節(jié)不同用途非農(nóng)建設(shè)用地收益。對于未明確用地性質(zhì)和原批準(zhǔn)為工商發(fā)展用地的非農(nóng)建設(shè)用地，規(guī)劃功能確定為居住或商業(yè)的情況，如何進(jìn)行功能調(diào)整，通過何種方法合理、合法地與現(xiàn)有的土地政策進(jìn)行銜接，是非農(nóng)建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題。目前，深圳從進(jìn)行了土地用途打折法、容積率打折法、地價調(diào)節(jié)法三方面的探索實踐。土地用途打折法指把工業(yè)用地按一定比例進(jìn)行折返置換為商住等其他經(jīng)營性用地（如按工業(yè)用地的50％規(guī)模置換為居住用地）并進(jìn)行上市；容積率打折法指工業(yè)用地等面積置換為居住、商業(yè)用地時按一定比例降低置換后地塊規(guī)劃所確定的容積率并進(jìn)行上市。地價調(diào)節(jié)法則是根據(jù)不同用地性質(zhì)的地價差異調(diào)節(jié)用地置換所產(chǎn)生的收益差異，以大運新城的調(diào)整方案為例，其具體測算方法為：工業(yè)用地按65％折算為商住或商業(yè)用途的，地價按35%部分繳納市場地價，如市場地價為基準(zhǔn)地價的2.5~3.0倍，即相當(dāng)于基準(zhǔn)低價。由于不同地區(qū)的基準(zhǔn)地價是由國土部門所確定公布的，所以從操作實施效果來看，直接采取全部土地按基準(zhǔn)地價計價的地價調(diào)節(jié)法更為直觀和簡便。因此，對于非農(nóng)工商用地根據(jù)規(guī)劃調(diào)整為居住或商業(yè)用地的情況，可按基準(zhǔn)地價繳納全額地價；其它非農(nóng)建設(shè)用地按照《深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)土地市場化管理進(jìn)一步搞活和規(guī)范房地產(chǎn)市場的決定》（深府［2001］94號）規(guī)定“原農(nóng)村征地時留用的工商發(fā)展用地進(jìn)入市場的，按建筑面積收取市場地價的10％”，即按照基準(zhǔn)地價的10％繳納地價，以有序地引導(dǎo)非農(nóng)建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。

5.結(jié)語

隨著城市化的進(jìn)一步深入推進(jìn)，集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地在城市建設(shè)中將發(fā)揮更大的作用，對其合理有序的管理將有助于加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌建設(shè)，使有限的土地資源得到高效合理的開發(fā)利用，有助于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村城市化，保障農(nóng)民合法并充分使用土地改善生活，有助于推動城市規(guī)劃和城市更新改造的實施，加快城市化進(jìn)程，提升城市化質(zhì)量。從體制來看，我國現(xiàn)行的“二元化”土地制度是造成集體非農(nóng)建設(shè)用地管理存在種種問題和難度的根源。從實際管理來看，應(yīng)從地方實際情況出發(fā)，以城市規(guī)劃為主導(dǎo)，堅持非農(nóng)建設(shè)用地按規(guī)劃要求和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；充分考慮非農(nóng)建設(shè)用地因發(fā)展而提出的置換調(diào)整要求，并結(jié)合城市更新改造解決非農(nóng)建設(shè)用地的調(diào)整與開發(fā)問題；探索通過地價調(diào)節(jié)等方式，審慎推動非農(nóng)建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)；從而建立更健康、和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系，推動城鄉(xiāng)全面高質(zhì)量的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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［2］魏立華、袁奇峰．基于土地產(chǎn)權(quán)視角的城市發(fā)展分析——以佛山市南海區(qū)為例［J］．城市規(guī)劃學(xué)刊，2007（3）

［3］唐曉蓮、魏清泉．集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施后對城市土地管理的影響及對策——以廣東省為例［J］．中國土地科學(xué)，2006（3）

［4］唐曉蓮、劉華敏．廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地管理的影響［J］．規(guī)劃師，2005（6）

［5］樓江、祝華軍．城市化地區(qū)集體土地利用問題研究［J］．同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2004（4）

［6］石憶邵、朱衛(wèi)鋒．從征地過程看集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革［J］．規(guī)劃師，2003（10）

設(shè)施農(nóng)用地范文6

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地使用權(quán)；數(shù)據(jù)庫建設(shè)；研究

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2015年6月2日

一、建設(shè)目的

農(nóng)村集體土地使用權(quán)數(shù)據(jù)庫具有調(diào)查范圍廣、數(shù)據(jù)種類繁多、數(shù)據(jù)來源廣泛、結(jié)構(gòu)復(fù)雜和獲取成本高等特點，為建庫工作帶來了更高的技術(shù)要求和更大的挑戰(zhàn)。根據(jù)農(nóng)村集體土地宅基地和建設(shè)用地使用權(quán)調(diào)查成果，建設(shè)農(nóng)村集體土地使用權(quán)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地統(tǒng)一編碼與管理，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

二、主要任務(wù)

在權(quán)屬調(diào)查、地籍測量以及土地登記發(fā)證的基礎(chǔ)上，開展農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作所形成的圖、表、卡、冊和有關(guān)法律文書納入數(shù)字管理，依據(jù)《地籍調(diào)查規(guī)程》（TD/T 1001-2012）、《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1015-2007）等要求，建立集圖形、屬性、電子檔案以及地籍管理業(yè)務(wù)為一體的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)數(shù)據(jù)庫。

農(nóng)村集體土地使用權(quán)數(shù)據(jù)庫應(yīng)具有數(shù)據(jù)輸入、編輯和處理、數(shù)據(jù)分析和管理、數(shù)據(jù)更新、數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)輸出，以及數(shù)據(jù)交換、備份和維護(hù)等其他功能，主要包括地籍區(qū)、地籍子區(qū)、土地權(quán)屬、土地利用、基礎(chǔ)地理信息等信息。

三、建庫流程（圖1）

四、建庫方法

（一）資料預(yù)處理。主要包括屬性數(shù)據(jù)預(yù)處理和圖形數(shù)據(jù)預(yù)處理兩部分內(nèi)容。

屬性數(shù)據(jù)預(yù)處理主要檢查：1、屬性數(shù)據(jù)的完整性。主要是界址點、界址線、宗地面積、宗地四至等屬性內(nèi)容，是否完整，對達(dá)不到建庫要求的檔案加以補(bǔ)充、完善；2、檢查地籍區(qū)、地籍子區(qū)、地籍號的唯一性，改正重號、錯號；3、檢查屬性數(shù)據(jù)的邏輯一致性、保證與地籍圖關(guān)聯(lián)的一致性。

圖形數(shù)據(jù)預(yù)處理主要檢查：1、地籍?dāng)?shù)據(jù)分層編碼與《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》、《土地利用數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》的一致性；2、界址線拓?fù)潢P(guān)系正確，不應(yīng)有懸掛線，懸掛結(jié)點；3、地籍要素圖形和地理要素圖形關(guān)聯(lián)的一致性；4、圖形與屬性數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)的一致性；5、各類圖形的編碼與符號樣式應(yīng)符合建庫要求；6、各類注記與圖形對應(yīng)關(guān)系是否正確。

（二）屬性數(shù)據(jù)采集與處理。根據(jù)資料情況，數(shù)據(jù)錄入方式應(yīng)分為宗地資料的文字輸入和地籍調(diào)查資料、登記發(fā)證資料的實物影像掃描（拍照）錄入兩種。采集內(nèi)容包括土地權(quán)利人的資料、土地登記發(fā)證的有關(guān)文字信息和在土地登記過程中申請人所提供有關(guān)權(quán)源證明材料、土地登記檔案以及本次調(diào)查所形成的地籍調(diào)查資料等影像資料。對于文字信息，可以以地籍子區(qū)為單位采集，將每宗地的屬性資料，逐項錄入到標(biāo)準(zhǔn)屬性模版文件中；對于影像數(shù)據(jù)，可采用掃描和拍照相結(jié)合的方法采集。掃描影像數(shù)據(jù)時，文件應(yīng)以“宗地號+$+檔案名稱+#+序號”的方式命名，如一宗地有多份同一類型掃描文件，“#”后加序號1、2、3。如土地證的掃描文件第一頁應(yīng)命名為“*****$tdz#1”。存取文件類型為“JPEG”圖像格式。在錄入過程中，從宗地的圖形將地類碼、宗地面積、權(quán)利人等屬性提取，與紙質(zhì)的檔案資料相同的字段內(nèi)容比對，要求完全一致，如發(fā)現(xiàn)不一致情況，錄入人員做問題記錄，并以地籍子區(qū)為單位提交有關(guān)專業(yè)人員加以校對修改，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。同時，進(jìn)行關(guān)聯(lián)檢查，以宗地號作為兩者的一一對應(yīng)關(guān)系，將圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)起來。

（三）圖形數(shù)據(jù)處理。將宗地的矢量數(shù)據(jù)，以地籍區(qū)為單元對圖斑界址數(shù)據(jù)進(jìn)行拓?fù)涮幚恚怪弦韵乱螅?、宗地間不得重疊、交叉，也不得有間隙；2、界址線必須與宗地邊界線一致，界址點必須在界址線上；3、界址線不得重疊、交叉、界址點不得重疊；4、宗地總數(shù)與權(quán)屬調(diào)查表的總數(shù)應(yīng)保持一致。確保宗地閉合，無懸掛界址線，無自相交、無坐標(biāo)重疊點。同時，按照《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1015-2007）屬性結(jié)構(gòu)錄入界址線的屬性內(nèi)容，錄入界址點的相關(guān)屬性。界址點、線要素的字段內(nèi)容從地籍調(diào)查表中獲取，應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)字段的代碼將屬性內(nèi)容的文字說明轉(zhuǎn)化成代碼錄入。以宗地為單元處理完宗地的圖形數(shù)據(jù)后，應(yīng)將所有數(shù)據(jù)拼接為一個文件，并重新做拓?fù)錂z查，滿足數(shù)據(jù)庫集成的要求。

另外，在劃分圖斑時，要以地籍子區(qū)為單位，按土地用途對全部區(qū)域包括道路、綠地、空地等劃分圖斑，并拓?fù)涑蓞^(qū)。一般在一個權(quán)屬單位內(nèi)保留一種用地類型。但是對沒有分戶調(diào)查土地使用者的大型居民點類宗地、小區(qū)等采取特殊處理，將其內(nèi)部的道路、綠化等劃分為不同的圖斑，以更準(zhǔn)確地統(tǒng)計建庫區(qū)域的各種地類分布狀況。編輯地類圖斑層時，應(yīng)將所有圖斑的權(quán)屬代碼也按照宗地地籍號的編號原則執(zhí)行，圖斑編號形式為 “行政區(qū)代碼+地籍區(qū)（鎮(zhèn)）代碼+地籍子區(qū)代碼+0000000”，以便于統(tǒng)計面積。

五、數(shù)據(jù)庫質(zhì)量控制

質(zhì)量控制貫穿整個建庫的始終，只有不斷優(yōu)化各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)，才能保障數(shù)據(jù)庫成果的質(zhì)量。

（一）數(shù)據(jù)源質(zhì)量控制。（1）根據(jù)數(shù)據(jù)源質(zhì)量要求對其進(jìn)行質(zhì)量檢查；（2）檢查圖形數(shù)據(jù)精度是否在限差范圍之內(nèi)；（3）檢查DOM等數(shù)據(jù)源的點位精度時，可選擇明顯地物點，與GPS測量實地坐標(biāo)進(jìn)行對比檢查；（4）檢查地籍調(diào)查表、土地登記申請書、審批表等的規(guī)范性、完整性、邏輯一致性，并對照圖件檢查對應(yīng)關(guān)系；（5）檢查數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)格式、數(shù)學(xué)基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)精度等。

（二）數(shù)據(jù)采集質(zhì)量控制。（1）采用環(huán)節(jié)質(zhì)量控制和交接檢查的方法，對過程質(zhì)量進(jìn)行控制；（2）作業(yè)員對其作業(yè)過程及重大問題應(yīng)當(dāng)記錄；（3）作業(yè)員對數(shù)據(jù)進(jìn)行全面自查，技術(shù)負(fù)責(zé)人組織作業(yè)員互查；（4）由專業(yè)質(zhì)量檢查員對重要環(huán)節(jié)進(jìn)行重點檢查；（5）專業(yè)質(zhì)量檢查員要不定期地進(jìn)行抽查，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量；（6）不同作業(yè)員進(jìn)行不同作業(yè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)交接時，進(jìn)行數(shù)據(jù)交接檢查。

（三）接邊拓?fù)涮幚碣|(zhì)量控制。（1）作業(yè)員對每幅圖應(yīng)進(jìn)行接邊處理及重大問題應(yīng)當(dāng)記錄，專業(yè)質(zhì)量檢查員應(yīng)對接邊圖幅進(jìn)行重點檢查；（2）檢查每幅圖相鄰圖形要素是否存在縫隙和重疊現(xiàn)象；（3）檢查每幅圖相鄰圖形要素及屬性要素的邏輯一致性。

（四）數(shù)據(jù)入庫質(zhì)量控制。（1）數(shù)據(jù)入庫前應(yīng)對數(shù)據(jù)進(jìn)行100%的數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查；（2）數(shù)據(jù)入庫后要對計算機(jī)自動輸出成果進(jìn)行檢查；（3）數(shù)據(jù)運行過程中要對數(shù)據(jù)庫整體安全性運行檢查。

主要參考文獻(xiàn)：