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在1979年改革開放之前，我國基層實行的是的政社合一管理體制。1983年，中共中央發出《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，在基層取消，建立鄉鎮政府。到1985年，全國基層基本完成由公社到鄉鎮的轉變，并實行縣鄉“分灶吃飯”的財政體制，鄉鎮政府作為一級財政單位的行政地位得以確立。與先前的制度相比較，在1980年代全國自上而下的“放權讓利”的體制改革背景下，鄉鎮政府能分享少量工商稅費，以及大部分農業稅費、屠宰稅、筵席稅等，鄉鎮政府的財力有較大提高。但是，1994年的分稅制改革后，各級財政再次向上集中，鄉鎮政府的財力受到較大影響;在2005年中央決定取消農業稅及農村不合理的收費后，鄉鎮政府的財政來源進一步萎縮，出現所謂“鄉鎮財政哭爹叫娘”的現象。根據經濟發展程度的不同，鄉鎮財政表現為“吃飯財政”和“要飯財政”兩種情形，前者大多出現在沿海發達地區，而后者則是廣大欠發達地區的寫照。所謂“吃飯財政”，就是指政府的可支配財政收入基本只能滿足人員工資和政府運轉的行政開支，用于社會服務和經濟建設的部分很小。需要指出的是，這個現象并非源于鄉鎮的經濟實力，而是源于既有財政體制。以J省K市(縣級市)L鎮為例，三個主要稅種，增值稅除去中央拿走75%外，剩下的25%中，省里拿走12．5%，縣級政府再分走一部分，實際鎮政府只能分到7．5%;所得稅與增值稅類似，鎮政府實際只能分到12%;營業稅雖然鎮政府能分到的比例較大，但近年來推行“營改增”，營業稅的稅基大幅下滑。在此財政體制下，L鎮2011年全口徑財政收入8．9億元，本級政府享有的可支配財政收入不到4億元。其中維持行政開支就需要3億多元，真正能用于各項建設的不到1億元，遠不能滿足發展的需要(數據來源于2012年筆者對L鎮的實地調研)。所謂“要飯財政”，即因經濟欠發達而自身生財能力弱，鄉鎮政府的行政開支都要依靠上級政府的補助。以H省G縣Z鎮為例，2013年鄉鎮全口徑財政收入1000萬元左右，盡管縣政府在自己權限內把大部分財政收入留給鄉鎮政府，鄉鎮政府也僅分得400萬元左右，財政缺口仍有350萬元左右，自己無力解決財政供養人員及政府運轉的行政開支問題，只能依靠上級政府的轉移支付或其他補助來解決(數據來源于筆者2014年10月對Z鎮的實地調研)。盡管財政能力非常有限，鄉鎮政府的職能卻是全能的。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，鄉鎮政府的職能可以概括為:(1)執行本級人大和上級行政機關的決定和命令;(2)執行本行政區內的經濟社會建設計劃;(3)其他保障人民生產和生活的職權。從這一論述可以看出，鄉鎮政府要承擔轄區內經濟社會發展的全面職能。在我國縱向政府間的“職責同構”的體制背景下，實際上各級政府之間缺少明晰的職能分工。在長期“以經濟建設為中心”的大背景下，相關激勵和約束形成一種發展機制，促使各級政府凸顯其經濟職能，鄉鎮政府也不例外。在各種自上而下的經濟增長考核指標壓力下，加之財政能力不佳的狀況，導致鄉鎮政府經濟發展職能導向強，而社會管理職能導向弱的局面。顯然，基于財政體制及發展機制，既有鄉鎮行政管理體制是一種權責不匹配的體制，亦即財政能力與行政職責不匹配，從而導致鄉鎮政府出現職能偏差的問題。為緩解財政窘迫的壓力，招商引資幾乎成為重中之重的工作任務，既無力也無心去認真有效地提供鄉鎮公共品及服務，長期以來鄉鎮政府在教育、醫療、環保等方面的責任不到位。有的學者通過對江西、河南的鄉鎮財政進行案例研究認為，財政體制的收入上收機制和農村教育支出的鄉鎮支出為主，造成了鄉鎮政府沉重的財政負擔，進而造成教育發展遲緩②。在對國內知名專家進行的問卷調查中，61．9%的專家認為公共服務職能差是鄉鎮存在的突出問題。與此同時，經濟發展所需的建設資金主要靠土地出讓金和土地融資解決，形成“吃飯靠財政，發展靠土地”的局面，由此形成一些負面影響:(1)對“土地財政”過度依賴，嚴重威脅到耕地尤其是優質耕地資源的保護。(2)為吸引投資，在土地征用中對農民的補償進行克扣或強拆強征，釀成很多社會群體性事件，危及到社會的穩定。(3)鑒于鄉鎮政府能力及人力資源的有限性，以鄉鎮為單位的工業發展模式，很難形成規模經濟效應和完善的基礎設施建設供給，因而鄉鎮工業的技術結構或產業結構大多是低水平的，不利于土地資源的集約使用以及生態環境的保護。
近年來，中央提出新型城鎮化的戰略思想，亦即“全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程———走中國特色的城鎮化道路”(在黨的十六大所作的《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》報告);“健全城鄉發展一體化體制機制———推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”(黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》);2014年3月，中央頒布了《國家新型城鎮化規劃》，從人口、產業、環境、城鎮規模和相應的支持制度方面提出了具體工作方向。關于新型城鎮化的新意何在，很多學者進行了解讀或闡述，認為新型城鎮化以科學發展觀為引領思想，以集約化、生態化為發展模式，以功能多元化、體系合理化為基本內容，以城鄉一體化為基本目標①。城鄉互補、能源節約、城鎮質量、環境保護、集約發展、共同富裕等六方面是新型城鎮化的突破口。新型城鎮化的要求可以概括為人本化、集約化、集群化、協調化四個方面。新型城鎮化的特征可以總結為“人的城鎮化、城鄉一體化、產業現代化、建筑工業化、中國夢”等。以上諸多解讀從不同的側重點概括了新型城鎮化的新意所在，如果進一步加以提煉，與鄉鎮發展密切相關的可以歸納為兩點:一是強調城鄉公共服務均等化。長期以來，在我國城鄉分割的二元體制下，“城鎮－農村”以及“城里人－鄉下人”形成了明顯鴻溝。一方面，大量在城鎮工作和生活的農民工受制于戶籍制度，難以平等地享有城鎮的公共服務，面臨著子女教育、醫療、養老以及其他社會福利等困境。另一方面，城鄉之間的公共服務供給方式有異，往往縣級政府負責縣城、鄉鎮政府負責城鎮，廣大農村地區的公共服務供給呈現缺失或不足的狀態，農村居民因為居住地的差異而難以享受到基本的公共服務。總理在2014年十二屆全國人大二次會議上作的政府工作報告中指出，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。對此，新型城鎮化既要打破城里人－鄉下人的戶籍限制，讓城鎮常住人口享有所在城鎮的基本公共服務;又要打破城鎮－農村的地理限制，改善農村地區的基本公共設施和公共服務。二是強調城鎮化發展中的環境友好和資源節約。長期以來，在以經濟增長為主導的發展機制下，對鄉鎮政府形成了經濟發展的強激勵，導致了鄉鎮企業熱和開發區熱。東部地區鄉鎮，利用自身廉價的土地和區位優勢吸引投資，實現了經濟快速發展;而廣大中西部地區的鄉鎮，因區位、財力和人員素質等因素，難以有效吸引投資，導致了沉重的發展債務。而無論東部還是中西部，基層政府的發展觀都是重增長速度輕效率，這就造成土地資源的使用效率低下，環境污染嚴重。新型城鎮化，不是不追求經濟發展，而是要求不能把經濟的發展建立在資源的粗放利用以及對環境的無限破壞的基礎上，要把經濟發展建立在資源節約和環境友好的基礎之上。只有這樣的發展，才是可持續的發展，才是能改善人民生活質量的發展。顯然，根據上文對我國鄉鎮現狀及問題的分析，新型城鎮化對既有鄉鎮行政管理體制提出了嚴峻挑戰，主要反映在如下幾方面:
(一)對鄉鎮財政能力的挑戰。
在推進城鄉公共服務均等化中，城鄉統籌發展是重要手段，這使得鄉鎮政府需要服務的人口顯著增加。以經濟落后的H省Z鎮為例，統籌城鄉發展使鎮政府需要服務的人口從2000左右城鎮居民擴展到25000左右全鎮人口，相應的財政供養人口和建設項目成比例增加。但Z鎮的本級財政收入，10年來一直在每年100－400萬元間波動，這與每年2000萬元左右的資金需求相比是杯水車薪(750萬元運轉資金需求，1200萬元左右建設資金需求)。在此財力下，Z鎮的建設資金，一方面需要積極向縣政府爭取項目支持，一方面必須負債建設。在我們的訪談中，該鎮黨委書記表示“一般一個項目，有1/3的資金我就敢啟動，不然就辦不成事。我來做書記，有900萬債務，主要是工程拖欠款”。經濟發達的J省L鎮，全鎮12萬常住人口中，本地人口僅3萬，而外來人口達9萬。10年前的外來人口主要是流動性的農民工，在這里工作，但其子女教育和養老等主要在家鄉解決;當前的外來人口主要是80后農民工，在本地生兒育女，安家立業，子女教育和養老等都需要本地政府予以解決。該鎮鎮長指出，“上級留給我們的財政分成，都是按照吃飯財政來留的，要搞經濟建設，以及中央提出的教育、醫療、衛生等，都需要自籌資金。自籌資金主要靠土地轉讓金、融資，2011年財力4億，負債就有4．1億”。由此可見，新型城鎮化的要求與既有體制下的鄉鎮財政能力存在巨大落差。
(二)對鄉鎮政府職能配置的挑戰。
新型城鎮化的核心是以人為本，這就要求鄉鎮政府以改善居民的公共服務為核心職能。在既有鄉鎮行政管理體制下，鄉鎮政府既要發展經濟又要負責提供公共品及服務，財政能力的不足，使其難以實現兩者平衡，不得不以發展經濟為主，對其他則心有余而力不足，經濟發展分散了政府的公共服務投入。實際上，在我們的調研中發現，即使鄉鎮干部也認為，注重經濟發展也是不得已而為之的，“基礎建設，上級要求我們配套，就得自己出錢”(H省Z鎮黨委書記訪談);“上級提外貿增長10%，經濟增長8%，就開始搞外貿和增長攻堅戰。外貿那么多，產業那么多，對老百姓有什么好處呢?老百姓需要的是實際的東西。上級以后能不能不要老是提增長，回歸到政府基本職能”(J省L鎮鎮長訪談)。另外，即便是在經濟較發達的蘇南地區，由于鄉鎮政府的人員編制有限，因經濟規模擴大而需要增加工作人員，只能通過鄉鎮財政來聘任臨時工加以解決，臨時工與在編工作人員的比例甚至超過了3∶1，大大加重了鄉鎮政府的財政負擔。
(三)對鄉鎮發展模式的挑戰。
新型城鎮化提出了城鄉協調發展的要求，其中包含著產業協調發展的內涵。一般而言，現代工業中的產業鏈或供應鏈的聯系范圍往往超出鄉鎮的行政轄區范圍，需要跨越行政區劃的協調發展。對此，國際上于1990年代就出現了跨域治理理論，強調政府間通過平等協商及組織結盟，解決跨行政區的事務協調①，促進區域性產業鏈的形成。但是，由于改革開放初期形成的以鄉鎮為單位的產業發展模式，我國鄉鎮政府之間的橫向關系更多地體現為競爭。例如，J省K市(縣級市)具有很好的旅游資源，K市著名景點的Z鎮希望把鄰近鄉鎮的旅游資源進行整合，形成具有規模效應的旅游產業鏈，但與臨近鄉鎮陷入“誰主誰次”的問題，難以協商。其實，鄉鎮之間的難以協調不僅是財政利益的矛盾沖突所致，更重要的是鄉鎮政府能用于協調發展的政策工具非常有限。眾所周知，處于政府序列末梢的鄉鎮政府基本上只有執行權，自己制定政策的權力和能力都非常有限，加之財政能力的窘迫，也沒有支持行政協調的財政工具，面對錯綜復雜的跨行政區劃的協調發展問題顯得無能為力。因此，長期陷入以鄉鎮為單位的“碎片化”發展模式，難以形成集約化的規模經濟，造成對資源的低效率使用和對生態環境的破壞。總之，在新型城鎮化的發展趨勢之下，鄉鎮政府財政能力的不足和政府職能的不到位，以及發展模式的不科學，都表明既有鄉鎮行政管理體制已難以適應時展的要求，難以有效地解決鄉鎮發展面臨的問題，需要與時俱進，積極探索鄉鎮行政管理體制的深化改革問題。這既是一個理論問題，也是一個重大的政策課題。
三、鄉鎮行政管理體制改革的取向探討
在新型城鎮化背景下，鄉鎮行政管理體制的改革要服務于提升鄉鎮的公共品及服務的提供能力，以及提高鄉鎮經濟發展效率，這就涉及到權責的調整問題。實際上，圍繞著鄉鎮行政管理體制改革問題，近幾年已出現了一些實踐探索，主要有“強鎮擴權”“鄉財縣管”和“撤鄉變街”等幾種形式。所謂“強鎮擴權”是有選擇地賦予經濟發達鄉鎮更多權限。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，要“依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的城鎮相應行政管理權限”。為此，中央編辦與中央農辦、國家發改委、公安部、民政部、財政部聯合發出《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國13個省選取25個經濟發達的鄉鎮，進行“強鎮擴權”試點。改革試點的主要內容包括:體制創新(如行政區劃調整)、下放權限(如城建、環保、治安權限，以及提高鄉鎮財力)、編制管理(增加鄉鎮人員編制)。該項改革的核心，是“堅持權責一致、事財匹配，賦予鎮政府履行職能必要的事權和財力”。總體而言，該項改革試點進行5年多來，雖然省級政府較為積極，鄉鎮政府較為期盼，但處于關鍵環節的縣級政府，并未積極全面地落實強鎮試點，而是小范圍、有選擇地推行放權。根據筆者對試點鎮之一的J省K市(縣級市)P鎮的調研，K市政府雖然發出試點的通知，但下放行政權限的具體目錄長期沒有落實，對P鎮的財政放權僅限于財政收入的增量部分(基數部分按照原來的縣鄉比例分配，增量部分100%歸P鎮)，并且財政放權只能維持4年，4年后再議。顯然，在“強鎮擴權”問題上，縣級政府持消極態度，這其中除了縣級政府有其自身利益考慮外，還受到一些合情合理的客觀因素制約。例如，自黨的十六大提出“科學發展觀”以及“轉變增長方式”以來，各級地方政府都加強了經濟發展的統籌規劃，亦即對建設用地資源、產業布局和基礎設施建設等內容的統籌規劃，這涉及到用地和項目審批及其衍生權限的向上集中。這一變化趨勢與向鄉鎮放權不相吻合，這就是為什么“強鎮擴權”落實不盡如人意的重要原因之一。所謂“鄉財縣管”主要是針對鄉鎮財政能力不足而采取的財政統籌措施。2005年國家全面取消農業稅，使得鄉鎮政府的自有財力比重下降，對上級政府的財政依賴度大幅增加。在此背景下，財政部于2006年發出《進一步推進鄉財縣管工作的通知》，以期達到“規范鄉鎮收支行為，防范和化解鄉鎮債務風險，維護農村基層政權和社會穩定”的目的。該項改革的主要內容為“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、縣鄉聯網”。雖然該項改革的核心是解決鄉鎮財政管理的規范性，并不觸及鄉鎮政府的財政自主權，但財政的規范性管理實質上把鄉鎮財政支出的項目納入縣級財政的管理，鄉鎮在財政支出方面的自主性受到削弱。
對于縣級政府而言，由于加強了對鄉鎮的實質性干預，對推行該項改革較為積極，而鄉鎮政府因財政需要仰仗于縣級政府的支持，對支出自主性受到削弱不滿意但也可以接受。因此，“鄉財縣管”的改革推行較為順利，截至2011年底，實現了“鄉財縣管”的鄉鎮為2．93萬個，占全國鄉鎮的3/4左右①。所謂“撤鄉變街”是把鄉鎮政府變為街道辦事處，這主要出現在城市及其周邊地區。這一變化實質上是撤消了鄉鎮這一級政府，使之變為上級政府的派出機構———街道辦事處。例如，浙江省約30%的鄉鎮已變為街道辦事處，四川省約6%的鄉鎮也變為了街道辦事處。街道辦事處作為上級政府的派出機構，最本質的變化就是不再作為一級獨立財政預算的行政單位，轄區內的經濟發展和社會管理由上級政府統籌規劃，街道辦事處只是負責執行上級政府的任務安排。以上幾種實踐都涉及到一個重要理論問題，亦即基層行政管理需要集權或分權的問題。“奧茨分權定理”(Oates，1972)認為分權的必要性是，分權有利于增進地方民生福利的提升及資源配置的效率，因為越是接近實際的政府層級越了解真實的需求。一般而言，公共職責通常最好由那些最接近居民的政府加以實施，集權化的選擇導致供給的同一性，無法考慮到各地方的不同偏好，因而國家范圍內同一化的服務會導致消費者剩余的損失。福利損失可以被看作是信息不完全的產物，基層政府由于擁有更為全面的信息。因此，克服消費者剩余損失的一個重要路徑就是分權。公共選擇的分權化是帕累托效率增進的，其原因是它可以減少消費者剩余的絕對損失，這通常被稱之為“奧茨分權定理”。理論的結論是建立在對理論假設驗證的基礎上得出的，奧茨分權理論的假設主要是:(1)政府尋求社會福利最大化是源于選民壓力;(2)信息不對稱或不完全使地方政府比中央政府更具有信息的優勢，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利損失。假設(1)在西方發達國家是成立的，亦即決定資源配置及利益分配的政治過程是通過選票(無論是用手投票或用腳投票)來體現的，但這與中國的國情不相吻合。假設(2)相對來說較具普適性，但如果就中國的情況而言，還需進一步分析。在西方發達國家如美國等，基層政府不具有發展經濟的職能，產業發展是基于市場的私人行為，政府既不負責給企業提供市場信息服務，也不需要市場信息。因此，所謂地方政府更具信息優勢，僅指對當地的公共服務需求信息。而在中國由于政府主導經濟發展的特點，鄉鎮政府也具有發展經濟的職能，因而也需要掌握市場信息。現代經濟中的市場范圍遠遠超出行政區劃尤其是基層行政區劃范圍，行政區劃空間范圍越小的政府要想掌握市場信息就越困難，這一點與地方公共服務需求信息正好相反。另一方面，由于基層政府制定政策的權力極其有限，在應對市場變化上的政策工具也就非常有限。因此，從發展經濟的角度而言，無論是能力還是信息都不能說基層政府最具優勢。綜上所述，分權理論的兩個理論假設，其中有一半(亦即假設1)的假設不符合中國國情，余下關于信息問題的另一半假設(亦即假設2)由于沒有涉及市場信息問題，對于中國而言也只是部分適用。換言之，由于公共選擇的政治過程和基層政府職能的差異，“奧茨分權定理”在中國的適用性就大打折扣，這也就是為什么在“強鎮擴權”“鄉財縣管”和“撤鄉變街”三種實踐模式中，具有明顯權力向上集中特征的“鄉財縣管”和“撤鄉變街”能成為主流，而具有權力下放特征的“強鎮擴權”在落實中舉步維艱。分權理論還有一個方面，即強調分權能導致高效率。在西方經濟學的理論邏輯中，效率是與市場經濟相關聯的，這就衍生出一個結論，即市場經濟體制需要分權。但需要指出的是，即便市場經濟體制下分權也是有限度的，并不是所有權力都逐級下放。例如，在美國有關教育、公共醫療及道路等公共品及服務大多是由州政府負責提供的，并沒有把這些權力或職能下放到縣(county)或鎮(town)一級政府，因為公共品的提供也講究規模效益。另外，我國臺灣地區完全實行市場經濟體制，但近幾年來在城市化進程中，也把占比約30%的鄉鎮政府改為市政府的派出機構(區公所)，這一變革覆蓋了臺灣人口的59．6%及面積26．7%的地區。導致這一變化的重要原因是，經濟結構的變化使基層政府財源萎縮，以及基層公共管理效率下降。這一變化的核心內涵是，區不再是獨立的一級財政預算行政單位，區管轄范圍內的大部分經濟事務和民生事務都由市政府統一規劃和支出，區僅執行市政府的預算支出。由此可見，分權并不一定能保障基層公共服務的效率，效率與分權并不具有必然的因果關系。鑒于上述理論和其他地區實踐的分析，在我國實驗探索的基層行政管理體制改革的三種模式中，“鄉財縣管”和“撤鄉變街”的改革既符合國情，也可以提高經濟發展和公共服務效率。
因此，在新型城鎮化的進程中，要使基層政府能更好地提供公共品及服務，就應該堅持基層政府權力向上集中的行政管理體制改革取向。由于中國還有廣大的農村地區，不是所有鄉鎮都可以改為街道辦事處，因而“鄉財縣管”和“撤鄉變街”兩種模式會長期同時存在，但這兩種模式的一個共同點是，加強上一級政府對鄉鎮的經濟社會發展的統籌。在經濟發展統籌中，縣級政府要基于經濟發展和資源使用的效率，對資源配置和產業布局進行全局性的統籌安排，避免鄉鎮之間的惡性競爭，以及碎片化發展的資源使用低效率和對環境的破壞，同時通過削減經濟職能以減輕基層政府發展經濟的負擔，使基層政府回歸其基本職能。在社會事務發展的統籌中，對公共品及服務的提供應采取上級政府統籌資金安排，基層政府提出具體需求規劃的混合式做法。因為“奧茨分權定理”關于公共品提供的問題，存在上下級政府間信息不對稱的理論具有合理成分，我們對該理論的質疑主要是在解決問題的路徑選擇上。近年來我國很多地方由上級政府統一規劃或安排的一些農村公共設施建設出現流于形式的“樣子工程”，很多鄉村的公共廁所長期一把鐵鎖把門，一些公共圖書館徒有樣子，并不具實用價值，等等。不具有實用價值就會造成理論上所謂的消費者剩余的損失。因此，為了避免公共品及服務提供上的效率不彰問題，縣級政府統籌主要應從財政上給予基層地方公共品及服務提供保障，而在具體的公共品及服務的數量及種類問題上，應認真聽取具有信息優勢的基層政府或行政管理機構的意見。
四、結語
當下的中國仍然要靠改革推動發展，新型城鎮化的建設內涵，也需要通過深化改革才能達成目標。基層行政管理體制的改革就是重要任務之一，它涉及基層政府職能的轉換、城鄉基本公共品均等化、轉變增長方式以及環境資源的保護等重大問題。在基層行政管理體制改革中，不能拘泥于既有理論的束縛，因為中國的發展已經對傳統理論提出了質疑或挑戰，走符合中國國情的改革之路，就是對既有理論發展的補充或完善。
作者：殷存毅 楊勇 單位：清華大學公共管理學院
