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摘要：黨的報(bào)告提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。本文在對國內(nèi)外預(yù)算績效管理工作回顧分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合人民銀行工作實(shí)際，與我國政府績效管理異同點(diǎn)進(jìn)行了對比分析，為推進(jìn)人民銀行預(yù)算績效管理提出對策建議。

關(guān)鍵詞：人民銀行;預(yù)算績效;管理應(yīng)用

強(qiáng)調(diào)“政府的錢不能亂花，要加強(qiáng)績效管理，加大財(cái)政支出整合力度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保重點(diǎn)支出，提高資金使用效益，避免資金浪費(fèi)”。2011年，財(cái)政部明確提出我國預(yù)算績效管理模式以支出結(jié)果為導(dǎo)向，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。目前，世界上50多個(gè)國家不同程度地實(shí)施了績效預(yù)算管理。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國已經(jīng)普遍采用，如英、美、德、日等，一些發(fā)展中國家如智利、哥倫比亞、烏干達(dá)等國也先后開始了績效預(yù)算方面的探索，從而形成了世界性的政府績效預(yù)算改革的新潮流。

一、我國政府實(shí)施績效管理的發(fā)展進(jìn)程

我國政府實(shí)施績效管理大體經(jīng)歷了政府考核、聯(lián)席會議、財(cái)政基礎(chǔ)和預(yù)算績效新時(shí)代四個(gè)階段。第一階段：從十六屆三中全會（2003年）到績效管理部際聯(lián)席會議前（2011年）。這一階段政府績效以科學(xué)發(fā)展觀和政績觀為統(tǒng)領(lǐng)，績效評估與管理逐步上升為國家治理的基本機(jī)制。財(cái)政部先后印發(fā)了中央部門績效管理考評管理辦法（試行）、財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法等，將績效管理作為政府加強(qiáng)自身建設(shè)和管理創(chuàng)新的重要工具。2004年-2011年，財(cái)政部在全國選擇試點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)部門開展地方政府及其部門績效管理、行政機(jī)構(gòu)績效管理、財(cái)政預(yù)算資金績效管理試點(diǎn)工作，如財(cái)政部農(nóng)業(yè)、經(jīng)建、社保等部門選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行了項(xiàng)目績效考評試點(diǎn)工作；北京、杭州、深圳等8個(gè)地區(qū)開展地方政府績效管理試點(diǎn)。第二階段：績效管理部際聯(lián)席會議制度建立（2011年）到十八大前（2013年）。這一階段是績效管理試點(diǎn)推進(jìn)階段。財(cái)政部相繼印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見、預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）等，為政府績效管理工作指明了方向。第三階段：從十八大（2013年）到（2017年）前，這一階段是部際聯(lián)席會議的調(diào)整階段。國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財(cái)政支出績效。財(cái)政部相繼印發(fā)了中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法、中央部門實(shí)施部門整體預(yù)算績效管理意見、中央部門預(yù)算事前績效評估管理辦法、預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架等，構(gòu)建起以項(xiàng)目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理奠定了良好基礎(chǔ)。第四階段：2018年至今，這一階段進(jìn)入了預(yù)算績效新時(shí)代。中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，力爭以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，推動財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。

二、國內(nèi)外預(yù)算績效管理運(yùn)用實(shí)踐

（一）國外預(yù)算績效管理運(yùn)用實(shí)踐

1.美國績效預(yù)算管理模式。采取立法推動與戰(zhàn)略導(dǎo)向模式，通過《政府績效與成果法案》（1993年-2010年）和《政府績效與成果現(xiàn)代化法案》（2010年-至今）主導(dǎo)績效管理的實(shí)施，確立了以戰(zhàn)略為核心，以預(yù)算為紐帶，以績效計(jì)劃、績效報(bào)告、績效測量、績效評價(jià)為關(guān)鍵要素的績效管理體系，并要求對部門履職、政策實(shí)施和人事績效納入統(tǒng)一的績效計(jì)劃框架。2.英國績效預(yù)算管理模式。采取行政主導(dǎo)和漸進(jìn)發(fā)展的模式?？冃Ч芾砼c行政改革緊密結(jié)合，由首相直接推動，雖然沒有形成統(tǒng)一的法律，但每個(gè)階段的績效管理都按照問題導(dǎo)向的原則，與行政改革密切配合，先后經(jīng)歷了效率優(yōu)先階段、質(zhì)量優(yōu)先階段、協(xié)同政府階段和持續(xù)改進(jìn)階段。目前，績效預(yù)算管理內(nèi)容主要包括設(shè)置部門整體績效目標(biāo)、明確資金安排的優(yōu)先次序，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間表和路線圖，部門預(yù)算總額、關(guān)鍵績效指標(biāo)，并在網(wǎng)站上公開。3.OECD國家績效預(yù)算管理模式。大部分成員國采取“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-績效”框架設(shè)計(jì)績效。其中的結(jié)構(gòu)又包括花錢（預(yù)算）、辦事（政策）和用人（人事）三條主線?；ㄥX這一條主線繼承了PPBS（計(jì)劃-項(xiàng)目-預(yù)算系統(tǒng)）的基本框架。項(xiàng)目層面（包括項(xiàng)目群）績效又由“資源-投入-活動-產(chǎn)出-成果-影響”結(jié)果鏈組成。同時(shí)，建立“支出審查”制度，將其作為績效預(yù)算編制過程中的“常設(shè)步驟”。對所有政府支出開展“綜合審查”，通常與政治周期掛鉤，為新政府提供重新分配資金的機(jī)會。另一方面，對部門和項(xiàng)目層面較小規(guī)模的支出開展“具體審查”，皆在重新確定支出的優(yōu)先次序。通過對支出的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效率性進(jìn)行系統(tǒng)性績效審查，削減低效無效或不必要的公共產(chǎn)品或服務(wù)支出，從而達(dá)到節(jié)支目的。

（二）我國政府預(yù)算績效管理實(shí)踐

1.強(qiáng)化預(yù)算績效管理組織保障，分層級明確主體職責(zé)。各省、市、縣均成立了預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，不斷充實(shí)預(yù)算績效管理人員，“自上而下”督促指導(dǎo)有關(guān)政策措施落實(shí)，將預(yù)算績效管理延伸至基層單位和資金使用終端。如全國首家正局級常設(shè)績效考評機(jī)構(gòu)-杭州市綜合考評委員會辦公室于2006年8月正式成立，標(biāo)志著杭州綜合考評走向組織化、制度化、專業(yè)化；2008年，杭州各區(qū)縣考評開始試行，實(shí)現(xiàn)了杭州綜合考評的全覆蓋。2.創(chuàng)新事前績效評估管理模式，將績效“關(guān)口”前移。事前績效評估是事前評估的一類，主要分為三個(gè)階段：準(zhǔn)備階段成立事前評估工作組，到項(xiàng)目單位調(diào)研；實(shí)施階段由單位提供相關(guān)資料，工作組查閱審核資料并現(xiàn)場咨詢，召開評估會進(jìn)行論證，出具事前評估意見；總結(jié)及應(yīng)用階段則根據(jù)事前評估結(jié)果，對可實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)和預(yù)算效益的項(xiàng)目安排資金，反之，則不安排。該舉措使得預(yù)算部門績效理念明顯提高，財(cái)政部門安排預(yù)算的依據(jù)更為充分。如2010—2017年，北京市對340多項(xiàng)重大政策和民生項(xiàng)目開展事前績效評估，評估資金700多億元，評估不予支持資金60多億。北京市預(yù)算績效管理事前評估流程見圖1、圖2、圖3。3.建立績效目標(biāo)和指標(biāo)庫，為預(yù)算績效管理打好基礎(chǔ)。各地方政府根據(jù)財(cái)政部制定的《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，結(jié)合地區(qū)實(shí)際、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及具體績效評價(jià)對象的不同，不斷完善績效目標(biāo)和指標(biāo)庫。如廣東省建立了“全方位”“全過程”“全覆蓋”的預(yù)算績效指標(biāo)體系，將績效目標(biāo)和指標(biāo)建設(shè)涵蓋到各級政府、各部門和各單位、各項(xiàng)政策和項(xiàng)目。研究制定《廣東省財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫》，印發(fā)全省各級財(cái)政部門和省直各業(yè)務(wù)主管部門。該指標(biāo)庫涵蓋20個(gè)政府功能分類、52個(gè)子類、277個(gè)資金用途、2589個(gè)績效指標(biāo)，形成較為完備的指標(biāo)體系。此外，還開發(fā)了預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)管理的信息平臺，實(shí)現(xiàn)了線上審核、反饋、查詢、關(guān)聯(lián)的智能化。4.推進(jìn)部門整體支出績效評價(jià)，深化預(yù)算管理制度改革。從抓好績效目標(biāo)源頭管理入手，編制部門整體績效目標(biāo)。建立“部門職責(zé)-工作任務(wù)-項(xiàng)目目標(biāo)”的三級目標(biāo)體系，每個(gè)層級均設(shè)置績效目標(biāo)和指標(biāo)，為做好部門整體績效監(jiān)控和績效評價(jià)提供依據(jù)。如2018年廣東省市發(fā)改委、市教育局等12個(gè)部門編制了部門整體績效目標(biāo)。

三、人民銀行預(yù)算績效管理進(jìn)展及實(shí)踐對比

（一）人民銀行預(yù)算績效管理進(jìn)展情況

2014年，基層人民銀行首次對“基建類支出”“發(fā)行機(jī)具購置費(fèi)”“電子設(shè)備購置費(fèi)”等14個(gè)項(xiàng)目支出開展了績效自評，同時(shí)選取“貨幣發(fā)行費(fèi)”“網(wǎng)絡(luò)租賃費(fèi)”等項(xiàng)目開展績效評價(jià)。經(jīng)過5年的大力推廣，人民銀行績效管理已全面鋪開，評價(jià)主體涵蓋了人民銀行系統(tǒng)內(nèi)各級機(jī)構(gòu)、自評范圍覆蓋全部項(xiàng)目；實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)與預(yù)算同步報(bào)送、同步審核、同步批復(fù)；積極推進(jìn)績效“雙監(jiān)控”等工作。2016年，總行首次公開績效工作開展情況和項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告；2017年，首次公開項(xiàng)目績效自評結(jié)果隨決算報(bào)告提交全國人大常委會審議。

（二）與我國政府預(yù)算績效管理的異同點(diǎn)分析

1.相同點(diǎn)。兩者都是以結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，將績效目標(biāo)設(shè)定、跟蹤、評價(jià)及結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，以提高預(yù)算的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益為目的的管理活動。在實(shí)際工作中，各自均圍繞預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，建立績效管理工作機(jī)制、明確各階段任務(wù)、完善目標(biāo)和考核指標(biāo)體系等，形成績效文化，進(jìn)一步提升內(nèi)部管理和資金使用效益。2.不同點(diǎn)。人民銀行作為中央銀行，其特殊的性質(zhì)、職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置決定了預(yù)算績效管理有別于政府部門。主要體現(xiàn)在：（1）績效組織管理體系不同。我國政府各級財(cái)政部門和預(yù)算單位之間相對比較獨(dú)立，而人民銀行系統(tǒng)會計(jì)財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門均屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。類比來看，人民銀行各級分支機(jī)構(gòu)會計(jì)財(cái)務(wù)部門履行的是各級財(cái)政部門職責(zé)，業(yè)務(wù)部門履行的是預(yù)算單位職責(zé)。由于人民銀行會計(jì)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門都是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，部門間容易出現(xiàn)職責(zé)分工不清晰，溝通協(xié)調(diào)不順暢、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問題，難以形成工作合力。（2）績效管理的范圍不同。我國政府預(yù)算績效管理是將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，在收入方面重點(diǎn)關(guān)注收入結(jié)構(gòu)、征收效率和優(yōu)惠政策實(shí)施效果；在支出方面重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算資金配置效率、使用效益、重要政策和重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施效果等。而人民銀行是以部門支出預(yù)算為主，側(cè)重于資金支出和產(chǎn)出績效，不涉及收入方面的內(nèi)容，績效管理范圍相對較小。（3）績效目標(biāo)及評價(jià)指標(biāo)的依據(jù)不同。人民銀行作為中央銀行，不僅具有政府服務(wù)職能，還具有金融管理工作的專項(xiàng)職能。在財(cái)政部印發(fā)的預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架上，人民銀行更多需考慮自身的政策實(shí)施、職能定位及特殊行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。如對“貨幣發(fā)行費(fèi)”績效目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)的設(shè)定，需緊密結(jié)合發(fā)行人民幣和管理人民幣流通的政策目標(biāo)，重點(diǎn)圍繞流通中人民幣整潔度、現(xiàn)金投入充足率、清分銷毀計(jì)劃完成率等方面內(nèi)容設(shè)置指標(biāo)體系。

四、人民銀行預(yù)算績效管理實(shí)踐困境及應(yīng)用建議

（一）健全預(yù)算績效管理制度體系

目前，基層人民銀行開展預(yù)算績效管理工作主要依據(jù)財(cái)政部制訂的管理辦法，缺乏符合人民銀行履職實(shí)際的指導(dǎo)意見及操作規(guī)程。因此，從頂層制度設(shè)計(jì)出發(fā)，制定《人民銀行預(yù)算績效管理辦法》和《人民銀行預(yù)算績效管理工作流程》，明確組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、工作目標(biāo)、操作流程、激勵(lì)約束、監(jiān)督問責(zé)等，有利于為績效管理工作提供制度依據(jù)和保障。

（二）構(gòu)建預(yù)算績效管理協(xié)同機(jī)制

目前，人民銀行預(yù)算績效管理工作以會計(jì)財(cái)務(wù)條線為主導(dǎo)，缺失主管業(yè)務(wù)部門“自上而下”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。如在績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用反饋階段，人民銀行總行會計(jì)財(cái)務(wù)部門將績效評價(jià)結(jié)果反饋給同級業(yè)務(wù)主管部門，但基層人民銀行業(yè)務(wù)部門卻未得到對口司局績效評價(jià)結(jié)果的反饋，使得下級行業(yè)務(wù)部門對績效管理重視程度不高，持觀望態(tài)度，工作流于形式。因此，人民銀行可采取成立預(yù)算績效管理工作委員會或組建績效管理部門等方式，構(gòu)建上級行對下級行對口業(yè)務(wù)指導(dǎo)和同級部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，才能最終形成系統(tǒng)內(nèi)改革合力，確保全面預(yù)算績效管理工作順利實(shí)施。

（三）探索開展預(yù)算績效事前評估

目前，基層人民銀行以事后績效評價(jià)為主，重點(diǎn)是對已完成支出事項(xiàng)結(jié)果的評價(jià)，如遇項(xiàng)目完成或在具體實(shí)施過程中不能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的，其投入的資金無法挽回，必然會造成部分資源浪費(fèi)。因此，人民銀行系統(tǒng)可借鑒地方政府開展事前評估的成熟做法和經(jīng)驗(yàn)，選取與之具有參照性和對比性的“基建類”“大型修繕類”“電子信息化建設(shè)類”項(xiàng)目，通過預(yù)算評審、項(xiàng)目審批等方式開展事前績效評估，將評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必要條件，真正發(fā)揮事前評估和過程監(jiān)控，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，充分體現(xiàn)績效評價(jià)的深度效應(yīng)。

（四）優(yōu)化預(yù)算績效管理模塊信息系統(tǒng)

目前，人民銀行在會計(jì)綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)中嵌入了預(yù)算績效管理模塊，分別設(shè)置了績效目標(biāo)申報(bào)、績效自評與評價(jià)等功能，但主要由省會中心支行會計(jì)財(cái)務(wù)部門人員負(fù)責(zé)完成系統(tǒng)數(shù)據(jù)的申報(bào)、審批等工作，缺乏業(yè)務(wù)部門人員的全程參與。另一方面，在開展用戶滿意度評價(jià)時(shí)，系統(tǒng)尚未開發(fā)網(wǎng)上投票、問卷調(diào)查等延伸功能，使得手工匯總滿意度指標(biāo)時(shí)工作量大且準(zhǔn)確性不高。因此，在優(yōu)化系統(tǒng)操作上，應(yīng)按照績效管理分工原則，將績效目標(biāo)設(shè)置及申報(bào)、績效自評等工作歸口至業(yè)務(wù)部門，目標(biāo)審批和績效評價(jià)等工作歸口至?xí)?jì)財(cái)務(wù)部門，各盡其職，各負(fù)其責(zé)。同時(shí)，拓展系統(tǒng)功能，將問卷調(diào)查、網(wǎng)上投票等工作納入系統(tǒng)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、信息化的績效管理格局。

（五）加強(qiáng)預(yù)算績效管理人才隊(duì)伍建設(shè)

預(yù)算績效管理工作涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)，基層人民銀行績效管理人員缺乏所需的知識儲備，同時(shí)也缺乏不同分支機(jī)構(gòu)可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。加之，預(yù)算績效管理工作人員均為兼職，尤其是各市、縣支行，人員結(jié)構(gòu)老化，政策水平有限，操作經(jīng)驗(yàn)不足，在如何設(shè)置績效目標(biāo)、評價(jià)指標(biāo)與目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系等問題上，基層行人員均感到迷茫。因此，人民銀行可采取邀請內(nèi)外部專家授課、分支行現(xiàn)場座談及工作交流等方式舉辦形式多樣的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。同時(shí)，擴(kuò)大培訓(xùn)人員范圍，將省、市、縣各業(yè)務(wù)部門預(yù)算管理聯(lián)絡(luò)員全部納入其中，共同提升預(yù)算績效管理工作水平。

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作者:溫萬祥 單位:中國人民銀行銀川中心支行