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摘要：指出了林區(qū)生態(tài)林的保護建設(shè)一直都是福建省生態(tài)工程建設(shè)的重點問題，實行生態(tài)林補償機制有利于生態(tài)林資源的保護和發(fā)展，但目前補償機制的管理制度還有待完善。闡述了福建省生態(tài)公益林建設(shè)實行的方針及原則，以期實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的和諧統(tǒng)一，有效保護造林綠化成果，促進上游農(nóng)民由“靠山吃山”向“養(yǎng)山就業(yè)”轉(zhuǎn)變，推進林區(qū)建設(shè)和農(nóng)民增收進程，結(jié)合其對林區(qū)農(nóng)民的影響進行了綜合分析，提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：林區(qū)生態(tài)林；生態(tài)林補償機制；農(nóng)民增收

1引言

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一項功在當代、利在千秋的德政工程。林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國家生態(tài)環(huán)境保護和國土整治的根本出路和首要任務(wù)。為全面實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，落實生態(tài)環(huán)境建設(shè)基本國策，鞏固林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果，維護人類賴以生存和發(fā)展的環(huán)境，盡快實現(xiàn)建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系目標，補償機制需要在實踐中根據(jù)條件和要求的變化不斷完善和創(chuàng)新。

2創(chuàng)新生態(tài)公益林管護機制

福建省創(chuàng)新生態(tài)公益林管護機制，是在不改變林木所有權(quán)的前提下落實管護主體。管護主體只有限制性的經(jīng)營權(quán)、有限的處置權(quán)和政策性補償與限制性利用的收益權(quán)。按照“落實主體、維護權(quán)益、強化保護、科學利用”的總體要求，在穩(wěn)定生態(tài)公益林所有權(quán)的基礎(chǔ)上，以落實管護主體為核心，將生態(tài)公益林管護的責任、限制性經(jīng)營的權(quán)利、政策性補償與林下利用的收益有機結(jié)合起來，建立主體落實、監(jiān)管到位、補償合理的責權(quán)利相統(tǒng)一的管護機制。生態(tài)公益林管護機制改革必須有利于生態(tài)公益林的保護管理，有利于林農(nóng)權(quán)益的維護，有利于生態(tài)公益林質(zhì)量的穩(wěn)步提高。各級政府大力宣傳生態(tài)公益林保護的重要性，提高公眾保護的責任意識；縣鎮(zhèn)政府應(yīng)加強對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林的監(jiān)管，確保管護責任的落實；村級組織對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)公益林的監(jiān)管負有直接責任，除了發(fā)揮村級組織的監(jiān)管作用外，要通過聘用專職監(jiān)管護林員來強化對生態(tài)公益林的監(jiān)督管理；林業(yè)部門要積極探索生態(tài)公益林管護責任與商品林承包收益掛鉤的監(jiān)管辦法，確保經(jīng)營者在管好商品林的同時，自覺保護好公益林。通過均山、均權(quán)、均利方式，確保集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員享有平等的管護權(quán)、收益權(quán)，體現(xiàn)集體所有是集體內(nèi)部成員共同所有，即責任共擔、利益共享。堅持嚴格保護、科學利用的原則，生態(tài)公益林林木所有權(quán)不得買賣，林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。在嚴格保護的前提下，依法開展生態(tài)公益林資源的經(jīng)營和限制性利用。

3林區(qū)生態(tài)林的現(xiàn)狀以及生態(tài)林補償機制的不足

3．1林區(qū)生態(tài)林的現(xiàn)狀

閩江上游生態(tài)林雖然有特殊的生態(tài)功能，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后、農(nóng)民收入普遍偏低、就業(yè)情況不樂觀。將閩江上游劃分為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)之后，一些原有的水泥、采礦等資源消耗和環(huán)境污染企業(yè)相繼被關(guān)停，使得就業(yè)容量和財政收入進一步減少，而替代原有企業(yè)的新產(chǎn)業(yè)尚未建立，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境的矛盾尤為突出。因此建立有效的生態(tài)補償機制可以緩解這些矛盾。另一方面，生態(tài)林補償機制現(xiàn)目前還不完善，所以就需要查找現(xiàn)有生態(tài)機制的不足，并盡快采取有效的措施加以完善。

3．2現(xiàn)有生態(tài)林補償機制的不足

福建生態(tài)林補償機制已走在全國前列，并起到很好的示范作用。但由于福建沿海經(jīng)濟發(fā)展速度快，有些地方不能及時適應(yīng)沿海城市和諧發(fā)展的需要，必須不斷完善。當前不足有以下表現(xiàn)。

3．2．1尚未建立一個長期穩(wěn)定的生態(tài)功能區(qū)

2001年《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》中生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)林地總面積4278．41萬畝，占全省林地面積的30．6％，由于城市發(fā)展部分生態(tài)林以地質(zhì)災(zāi)害等理由被調(diào)出，調(diào)進生態(tài)林也是林相破碎，早期根本沒有調(diào)進，造成生態(tài)林面積縮水，不利于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。

3．2．2功能區(qū)域發(fā)展規(guī)劃太過籠統(tǒng)不夠細化

2001年《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》是要發(fā)展特色的生態(tài)經(jīng)濟體系，作為保障體系提出完善生態(tài)林補償機制，引導林區(qū)農(nóng)民由“靠山吃山”向“養(yǎng)山就業(yè)”轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)目前林區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，難以準確定位發(fā)展方向。因此在具體落實上還不能完全根據(jù)各地特點進一步考慮具體細化發(fā)展規(guī)劃，尚未形成有較高競爭力和區(qū)域特色的生態(tài)林產(chǎn)業(yè)體系。

3．2．3林區(qū)生態(tài)林補償機制尚不完善

福建省2002年在全國率先實行林區(qū)生態(tài)林補償機制，但隨著社會經(jīng)濟和林業(yè)發(fā)展的深入，現(xiàn)有的補償機制已不能適應(yīng)新的要求。（1）現(xiàn)行的補償制度更多考慮的是“養(yǎng)山就業(yè)”，補償途徑主要是按面積和人頭計算林區(qū)生態(tài)林補償機制，本質(zhì)上演變成按山林權(quán)屬人人有份的社會福利補貼，雖然一定程度上解決農(nóng)民就業(yè)和生存問題，也加大了對森林的管護力度，由于補償機制還沒有與森林經(jīng)營質(zhì)量和生態(tài)效益相關(guān)聯(lián)，這就難以體現(xiàn)那生態(tài)補償本來應(yīng)有目的和特色。（2）現(xiàn)有的生態(tài)林補償機制雖然讓生態(tài)護林員看護森林，但是卻沒有給與他們生態(tài)經(jīng)營的權(quán)利，使得森林的就業(yè)增收能力得不到發(fā)揮，森林的整體效益也得不到提高。（3）護林員工作辛苦，勞動強度相對較大，收入偏低，已逐漸喪失原有吸引力，需要適時提高。（4）雖然在2008年福建省對部分集體林權(quán)適度進行改革，增加生態(tài)補償資金，組織農(nóng)民專業(yè)隊伍進行森林健康經(jīng)營，而且補償金額計劃每3年調(diào)整一次。這個轉(zhuǎn)變一定程度上確實有積極的意義，但是仍未與森林的整體生態(tài)效益和經(jīng)營水平相關(guān)聯(lián)。

4完善生態(tài)林補償機制

4．1建立長期穩(wěn)定的生態(tài)功能區(qū)

福建的發(fā)展的速度很快，這必然對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)功能要求更加強烈。生態(tài)林發(fā)展方向雖十分明確，但需要長期持久的努力，要制定一個長期穩(wěn)定的生態(tài)功能區(qū)。建議抓緊時間認真總結(jié)2001年《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》實施過程中的經(jīng)驗以及不足，在此基礎(chǔ)上提出一個長期有效的福建省生態(tài)功能區(qū)的劃分和發(fā)展規(guī)劃。

4．2建立生態(tài)補償機制的地方法規(guī)

目前我國在關(guān)于生態(tài)補償方面的立法還是空白，在有些法律法規(guī)中只是貫徹生態(tài)補償?shù)睦砟睿瑳]有正式確立生態(tài)補償機制的法律地位，沒有明確補償權(quán)利和補償義務(wù)，更沒有涉及生態(tài)服務(wù)的評估，監(jiān)督的標準和規(guī)范，這不利于保障生態(tài)補償機制的可持續(xù)發(fā)展。建議省人大嘗試進行制定生態(tài)補償?shù)牡胤椒煞ㄒ?guī)。地方法律應(yīng)明確規(guī)定補償?shù)姆秶⒎绞健ο笠约皹藴剩瑫r明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境破壞責任人的法律制裁和經(jīng)濟賠償辦法，規(guī)范生態(tài)建設(shè)投資穩(wěn)定增長機制。通過法制化的規(guī)范管理，使補償機制走向健康穩(wěn)定的發(fā)展軌道［2］。

4．3建立穩(wěn)定增長的補償基金和統(tǒng)一的生態(tài)補償機制體系

目前林區(qū)生態(tài)林補償資金主要來源政府財政撥款，沒有建立林區(qū)生態(tài)林受益者的支付體系。通過市場機制籌措資金是補充補償資金的的重要渠道，也是補償機制發(fā)展的主要方向，應(yīng)引導和支持生態(tài)補償機制的運行，可以依托旅游部門、相關(guān)企業(yè)參與補償市場機制。根據(jù)部門差異，從林區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、林區(qū)森林、自然保護區(qū)、水源保護、礦產(chǎn)開發(fā)等不同內(nèi)容，制定出統(tǒng)一協(xié)調(diào)的林區(qū)生態(tài)補償機制方案。確定相對應(yīng)的賠償方式、補償標準以及補償資金來源等。

4．4建立補償基金的分級分類使用制度

在生態(tài)補償金額度較低的前提下，要更多考慮受益群體的公平性和資金使用的公開透明性。未來的補償基金會不斷增加，政府也要求在“效益補償”的前提下逐漸強調(diào)補償基金實際使用效果，也就是實施生態(tài)補償后提高森林生態(tài)效益的作用。可以將補償基金分為“基礎(chǔ)保障、效益促進、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)”3大板塊。基礎(chǔ)保障用于保障受益人群的公平性，效益促進用于森林生態(tài)經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)用于帶動林區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣補償金兼有輸血和造血功能，使林區(qū)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民的增收步入良性發(fā)展模式當中［3］。

4．5引入生態(tài)管護人員準入機制

護林隊伍要專業(yè)化，建立管護人員資格的認證和考核制度，不斷提高門檻。對履行職責不到位的管護人員進行獎懲，甚至淘汰。提高相關(guān)人員責任意識，定期組織培訓讓管護人員掌握基本相關(guān)知識。提高文化水平和工作技能。逐步實現(xiàn)專業(yè)化管理，采取委托的方式，可將管護責任委托給具有一定專業(yè)知識的村民森林看護隊管理，逐漸成立森林管護公司。通過專業(yè)化管理提高生態(tài)管護質(zhì)量［4］。

5林區(qū)生態(tài)林補償機制對林區(qū)農(nóng)民影響

（1）林區(qū)農(nóng)民養(yǎng)山就業(yè)，生活水平得到提高。福建省林區(qū)生態(tài)林補償機制實施以來，因生態(tài)林管護就業(yè)的農(nóng)民累計達4萬多人。護林員人均工資4000多元，最高近10000元。農(nóng)業(yè)人口人均年增收100余元。有些村人均年增收達近800元。林區(qū)變化尤為突出，農(nóng)民生活水平顯著提高。（2）閩江上游農(nóng)民生態(tài)意識提高，改變了原有的山村面貌。生活在林區(qū)的農(nóng)民思想觀念有所改變，隨意在野外放牧、亂砍亂伐的現(xiàn)象有所減少，林區(qū)農(nóng)民自覺參與生態(tài)建設(shè)，在街道房子旁邊，空地上種植樹、花、草，農(nóng)村環(huán)境明顯得到改善。（3）補償機制有效落實，奠定集體林改基礎(chǔ)。通過林區(qū)生態(tài)公益林補償機制的進一步落實和完善，使農(nóng)民獲得直接的收益，也必將使集體林權(quán)改革穩(wěn)步推進［5－7］。

6結(jié)語

自從2002年福建省生態(tài)林補償工作的全面展開，解決了部分林區(qū)剩余勞動力，使林區(qū)農(nóng)民純收入增加。以福建為例，側(cè)重闡述了林區(qū)生態(tài)林補償機制的現(xiàn)狀、生態(tài)林補償機制的不足、完善生態(tài)林補償機制的建議性措施，針對生態(tài)林補償機制的深入分析得出，只有進一步完善林區(qū)生態(tài)林補償機制管理制度，才能一步改善林區(qū)農(nóng)民的生活狀況。

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作者:陳清鋒 單位:福建省清流縣里田林業(yè)站