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摘要：

面對我國日益嚴峻的水資源短缺狀態，中央一號文件明確提出實行最嚴格水資源管理制度，即“三條紅線”。由于種種原因，我國各級政府在水資源管理中還存在諸多問題。本文針對這些問題，在充分借鑒其他國家的水資源管理經驗基礎上，提出了最嚴格水資源管理“三條紅線”政府監管的具體實現路徑。

關鍵詞：

水資源管理；政府監管；監管機制

隨著經濟社會的迅速發展，我國的水資源短缺和水污染問題日趨嚴重［1］。面對日益嚴峻的水資源環境，2011年中央一號文件明確要求對有限的水資源進行嚴格管理，促進經濟社會的良性發展。2012年，國務院出臺了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，以中央文件要求為指導，對最嚴格的水資源管理進行了統籌安排和部署，引起了全社會對水資源問題的高度關注。最嚴格的水資源管理制度要想落到實處，政府的監管作用極為關鍵。建立健全相應的政府監管制度，保障嚴格水資源管理制度的順利實施勢在必行。

1制度實施過程中存在的主要問題

雖然我國政府已經注意到水資源管理對社會經濟發展的重要作用，并采取了一些必要的措施促進水資源監管工作，但是政府的監管制度以及這些制度的實施過程仍然存在較多問題，在實現“三條紅線”的宏觀目標上成效仍顯不足［2］。

1．1《水法》順延下的監管體系仍不完善

我國的《水法》雖然對水資源開發利用、提高水利用效率、進行水環境保護提出了明確的要求，但是這些要求僅限于原則性層面，法律的強制性特征不足。從政府層面來看，中央政府出臺的相關配套法律、法規還遠未完善，同時缺乏科學的、具體的、可操作的流程；地方政府由于沒有完整的法律法規和統一的制度作為指導，在具體監管過程中不僅隨意性大、制度的執行結果往往也差強人意。

1．2部分規定太過原則，操作性差

我國法律法規條款以及政府規章對水資源管理的規定過于原則化，實施起來往往由于缺乏明確的標準和界限而困難重重。

1．3相關法律法規還不完善

我國關于水資源的法律目前僅有一部《水法》，由于其規定過于原則化，而我國地域廣闊，發展極不平衡，因此操作性差，執行結果差強人意［3］。能夠作為水資源管理具體依據的地方性法規并不完善，就是擁有地方立法的幾個省和自治區，其立法也僅針對城市水資源管理，而在廣大農村地區基本處于執法空白。

1．4缺乏有效的政策執行評估機制

當前，我國水資源管理和水環境保護規劃的重點主要是流域水污染防治，并主要表現為一些具體的水污染治理工程，而全國性的水資源管理戰略還是一個空白［4］。缺乏有效的全國統一協調機構，管理體制需進一步理順。各有關政府部門習慣于從自身的觀點審視水資源管理制度，缺乏整體性的考慮，特別是不注重利用市場和經濟手段管控水環境問題。

2水資源管理領域的國外經驗借鑒

2．1科學、高效的監管體系

西方發達國家經過多年的發展，在水資源政府監管領域已經形成了一套行之有效的監管體系［5］。例如美國的水資源政府監管體制分為聯邦、州和地方政府三個主要層級，進行水資源的日常管理事務。此外，美國還有在《水資源規劃法》授權下設立的由總統直接領導、各相關內政部長協同參與的水資源理事會，統一負責全國的涉水監管工作。在地方政府層面，通過政務公開、鼓勵公眾參與，社會各界人士可以依法參與到流域管理和水保護委員會中，使水務決策全過程受到關注和監督。因此，針對我國水資源監管單部門負責制可能出現的權利制衡缺失，可以借鑒西方國家的做法，加大公眾參與力度，利用信息公開和公眾參與監督，促使污染者重視環境保護，避免政府部門環境決策失誤。

2．2提升至戰略高度的制度規劃

在水資源監管水平較高的西方發達國家，一般都將監管規劃提升至國家戰略高度，以保證水資源規劃的科學性與合理性以及監管制度的長期性與有效落實。美國聯邦政府迄今為止已經制定了5輪環境保護戰略規劃，在環境戰略性規劃中水環境保護又是重中之重。美國的環境戰略規劃具有長期性和連續性，同時也是一個逐漸發展和完善的過程［6］。同時這種戰略規劃往往經過多方嚴密論證，有相關的科學研究成果支持，內容全面、科學性與可行性高。例如，美國2006—2011年的環保戰略規劃對五年內的水質保護目標以及相應的措手段都進行了極為詳盡的闡述，具有極高的操作性。

2．3約束與激勵政策

美國的國家環保局出于水環境保護的需要，建立了基于排污權交易為主，以水污染容量結余、儲存和補償為核心內容的政策體系，約束和調控水資源開發、利用，預防水污染。美國的這種排污許可證制度不僅有相關法律的支持，還有完善的排放標準體系的技術支持和聯邦政府的資金支持，正是上述手段的相輔相成，才使美國的水污染政策體系能夠有效落實并發揮積極作用。日本屬于水資源相對緊缺的國家，因此在長期的水資源管理過程中形成了比較完善的節水措施，制定了一系列關于節約用水的法律制度作為規范全國水事活動的依據。其中，利用水價等經濟手段進行杠桿調節值得我們借鑒。

3最嚴格水資源管理“三條紅線”政府監管實現路徑

針對我國水資源管理中存在的問題，結合國外水資源管理領域的先進經驗，依據自然和社會規律，在規則的制定、決策、控制、監管、評估等全過程形成科學、嚴密的防控體系，才能最終落實最嚴格水資源管理“三條紅線”政府監管職責。

3．1制度保障體系

科學、規范、公平、可行的制度是一切工作開展的必要前提。我國水資源嚴重短缺問題表面上看是經濟發展和人口壓力造成的，實質則是制度缺乏創新與改革，墨守成規，最終導致統籌治理力度不足造成的［7］。因此，構建和完善我國的水資源管理制度，引導全社會合理使用有限的水資源，最終達到嚴格管理水資源的目標。新修訂《水法》確定了水功能區劃制度，初步建立了水資源保護的制度框架。首先，要健全法律法規。增加禁止性條目，通過法律硬約束的提高，增強法律的強制作用；對涉水事務制度、標準以及執法程序進行嚴格規定，進一步限制相關人員的自由裁量權；確立涉水法規的法律地位，提高編制水平。其次，為規范政府在水資源管理中歸責單一、權責不明的問題，要進一步實施政府責任制度化，在這一過程中不僅要將政府在水務管理中的決策、執行、監管等環節的責任明晰化、制度化，還要多部門聯合，遏制、清除以地方保護主義為代表的錯誤理念。最后，要完善最嚴格水資源管理的績效評估，特別是嘗試進行第三方評估、公眾參與等方式，規范評估程序，得到科學的評估結果。

3．2組織保障體系

首先，要強化區域領導的責任，明確地方政府首腦為本區域水資源利用和水生態保護的第一責任人，通過各部門職責權限的統籌安排，權責明晰、執行順暢、監督有力的管理體系。鑒于我國的行政管理體制特征，地方領導的意志對管理工作具有重大的影響作用，強化領導責任，可以為各項管控目標的實現提供有力的組織保障。其次，要將落實最嚴水資源管理的各項目標，加強對責任人和責任單位的監管和考核，對水資源管理領域作出貢獻的個人和單位要予以獎勵，而對執法不嚴和瀆職的行為要依法嚴肅處理。最后，要加強用水戶、用水單位及用水行業的自律。可以探索將大流域分解為若干小流域，在每個小流域推選出由居民代表、用水企業、政府代表組成了流域性監管組織，參與綜合計劃的實施并擔負一定的監督責任。

3．3監督保障體系

首先，區域內的各級政府和相關部門要積極協調配合，認真落實水資源管理和水環境保護問責制和“一票否決制”。要將本區域內的目標責任考核制度和考核結果向社會公告，通過社會公眾參與，拓寬監督范圍。此外，要將監督工作由事后拓展到事前和事中，使監督體系更為完善。其次，要發揮媒體和公眾的監督力量。借助信函、廣播、電視、網絡、微博、調查問卷等多種途徑，加大節水型社會建設，努力構建節水型社會的體制和機制。積極吸引社會公眾在區域水資源管理中的參與度，給執法部門、違規單位和個人造成輿論壓力，促進執法部門嚴格執法、違規單位和個人及時改正。最后，要在保守國家和企業機密的前提下，最大限度公開水資源管理和水環境保護領域的相關信息，便于社會公眾發揮監督作用。

3．4技術保障體系

首先，高校、科研院所和相關研究機構要加強流域水資源管理的科研工作，為區域用水總量、用水效率和排放總量的制定提供科學依據。此外，還要加強許可證制度的技術規范和管理技術研究，發揮許可證制度應有的作用。其次，要加大科技和經濟投入，完善監控體系，為各項政策的制定、實施以及監督管理提供技術支撐。特別是統一水資源管理中的統計口徑、技術標準和測量方式，保證數據資料的準確性、真實性和權威性。最后，要建設水資源信息管理系統，實現上下行信息的安全、快捷，破除當前水資源管理領域信息不暢對資料分析、信息披露以及反饋管理的制約。

3．5經濟政策調節體系

首先，積極探索和推進水權制度建設，探索水務投融資體制模式。制定合理的水價，充分發揮水價的杠桿作用，使水資源供需雙方達到動態平衡。在水價調節方面，一是要通過水價杠桿，倒逼用水單位采取節水措施，促進控污排減。二是進行農村地區水價調節的探索，發揮水價在農業用水領域的積極作用。其次，積極完善水務市場，促進水權和排污權的交易市場發育。鑒于我國的實際情況，這一目標可以分階段實現。例如可以將企業分階段納入交易市場，首先引導自愿減少水資源消耗和減排污染物的企業進入，然后逐步擴大范圍。最后，積極發展水銀行、水保險業務，逐步在水資源市場引入市場機制。以政府為主導，大范圍開展綠色信貸業務，對違規排放、超標排污的企業記入銀行系統數據庫，作為信貸審批的重要依據。積極研究水環境強制責任險的可行性與實施方略，保障最嚴格水資源管理的實施。

4結論

我國經濟社會的高速發展造成了水資源嚴重短缺、水環境污染問題日益突出，而最嚴格水資源管理無疑是解決上述問題的根本途徑。當前，我們正面臨著最嚴格水資源管理的關鍵時期，各級政府需要在前期工作的基礎上，及時總結自身經驗教訓，積極借鑒其他國家的先進管理經驗，形成一套科學、完整的最嚴格水資源管理模式，才能實現中央提出的水資源管理既定目標。

作者：閆冬 單位：本溪市桓仁滿族自治縣水務局

參考文獻：

［1］李計初．建立水資源管理“三條紅線”實行最嚴格水資源管理制度———訪水利部水資源司司長孫雪濤［J］．中國水利，2010（24）：6－7．

［2］劉曉，劉虹利，王紅瑞，等．北京市水資源管理“三條紅線”指標體系與評價方法［J］．自然資源學報，2014（6）：1017－1028．

［3］劉歡，左其亭，馬軍霞．基于“三條紅線”約束的區域人水和諧評價［J］．水利水電技術，2014（9）：6－11．

［4］楊丹，張昊，管西柯，等．區域最嚴格水資源管理“三條紅線”評價指標體系的構建［J］．水電能源科學，2013（12）：182－185．

［5］胡德勝，王濤．中美澳水資源管理責任考核制度的比較研究［J］．中國地質大學學報（社會科學版），2013（3）：49－56．

［6］龔虹波．“水資源合作伙伴關系”和“最嚴格水資源管理制度”———中美水資源管理政策網絡的比較分析［J］．公共管理學報，2015（4）：143－152，160．

［7］楊得瑞，姜楠，馬超．關于水資源綜合管理與最嚴格水資源管理制度的思考［J］．水利發展研究，2013（1）：9－12