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一、已有研究的評述

如何才能實(shí)現(xiàn)地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同？奧克森等學(xué)者從地方公共經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)，將公共服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)區(qū)分開來。地方政府首先是作為公共服務(wù)供應(yīng)單位而存在，而公共服務(wù)的生產(chǎn)既可以由私人來承擔(dān)，也可以由公共部門來承擔(dān)，地方政府則可以選擇不同的方式來組織公共服務(wù)生產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，又提出通過公民選擇來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)的協(xié)同，地方政府所做的任何決定都是一系列集體選擇的結(jié)果，即政治性選擇。地方政府需要關(guān)注公民的愿望和要求，并根據(jù)民意供應(yīng)相應(yīng)的服務(wù)，具體如何組織公共服務(wù)的生產(chǎn)則可以采取多種方式。上述治理模式能否實(shí)現(xiàn)職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同呢？能否避免過去行政區(qū)行政治理模式下可能發(fā)生的“碎片化”問題呢？后人的研究結(jié)果持否定答案。另外，上述研究將公民視為地方公共經(jīng)濟(jì)分析的基本單元，競選壓力將自然而然地迫使政府及其官員關(guān)注民情，或者說，正是這種政治性選擇協(xié)調(diào)了職能與結(jié)構(gòu)的關(guān)系。無疑，這樣的研究結(jié)論是基于西方經(jīng)驗(yàn)得出的。在中國，是否也同樣適用呢？有學(xué)者回避了政治性選擇，通過工具技術(shù)途徑，完善當(dāng)前治理中的協(xié)同機(jī)制。另有論者基于系統(tǒng)科學(xué)視角，認(rèn)為政府的職能可以通過工作分析加以科學(xué)化，在工作分析的基礎(chǔ)上得出優(yōu)化的職能結(jié)構(gòu)，在職能結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)組織構(gòu)架，確保職能和結(jié)構(gòu)這兩個(gè)異質(zhì)的子系統(tǒng)能夠形成合力，共同指向公共行政執(zhí)行的目標(biāo)。工具技術(shù)的途徑能否協(xié)調(diào)職能和結(jié)構(gòu)的關(guān)系呢？政府職能工作分析的基礎(chǔ)又是什么？這又不得不涉及到系統(tǒng)外部因素。顯然，前文觀點(diǎn)較多地強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部分析與設(shè)計(jì)，而對外部信息搜集與回應(yīng)考慮不足。另一方面，工具理性有著先天不足，可以說，一切組織或管理者理性程度有限，只能尋求令人“滿意”的方案，而且，理性設(shè)計(jì)的組織不一定能維護(hù)公平正義等社會價(jià)值，顯然有悖于政府的本質(zhì)要求。已有理論存有一定的不足，但為職能與結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的進(jìn)一步研究提供了很好的觀點(diǎn)和研究思路。

二、區(qū)域公共管理中的地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同關(guān)系

與奧克森相似，薩瓦斯也贊同將服務(wù)供應(yīng)和生產(chǎn)區(qū)分開來，并提出10種不同的制度安排可用于生產(chǎn)公共服務(wù)：政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營、市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)等。除此，上層級政府的指令與協(xié)調(diào)無疑也是公共服務(wù)生產(chǎn)的重要制度安排。可見，地方政府職能產(chǎn)生受多重因素影響，或者說，職能內(nèi)容及其要求正是地方政府與各個(gè)要素間互動的結(jié)果，具體包括：上層級政府、區(qū)域內(nèi)各級政府組織、市場、社會（志愿）等要素。影響因素的多樣性決定了政府職能性質(zhì)、類別、內(nèi)容和要求的差異性。職能內(nèi)容是治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化必須以具體的職能內(nèi)容和工作要求為導(dǎo)向。可見，不存在單一的組織結(jié)構(gòu)，相反，不同的區(qū)域公共問題，不同的職能內(nèi)容決定了不同的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。治理結(jié)構(gòu)即不同的治理主體構(gòu)成的有機(jī)整體。根據(jù)薩瓦斯的研究，公共服務(wù)生產(chǎn)者由政府、其他政府、私營部門、志愿消費(fèi)者團(tuán)體、私營部門、消費(fèi)者等主體構(gòu)成。事實(shí)上，在區(qū)域公共管理中，生產(chǎn)者還可以包括上層級政府、區(qū)域內(nèi)各級政府組織等治理主體。我們可以將它們歸納為：上層級政府、區(qū)域內(nèi)各級政府組織、市場因素和社會因素等。可以說，區(qū)域公共管理中，治理結(jié)構(gòu)也正是地方政府與其他各主體互動的結(jié)果。事實(shí)上，地方政府與上層級政府、區(qū)域內(nèi)各級政府組織、市場、社會等主體間存有雙向互動關(guān)系，政府的職能內(nèi)容及要求是地方政府與各主體互動的結(jié)果；反過來，其他各要素又是重要的治理主體，它們將參與到區(qū)域公共事務(wù)治理中，并在彼此互動中形成特定的治理結(jié)構(gòu)。可見，地方政府與多元主體的互動構(gòu)筑了區(qū)域公共管理有機(jī)體，而各要素間的動態(tài)平衡又促成了職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同。那么，這些主體間又是通過怎樣的制度安排來實(shí)現(xiàn)互動與平衡呢？可以說，區(qū)域公共管理中，地方政府與不同治理主體間互動產(chǎn)生了不同的職能要求，而不同的職能要求又決定了不同的治理主體選擇及相應(yīng)的制度安排，從而實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的差異性。地方政府以具體的區(qū)域公共事務(wù)為導(dǎo)向，依托可能的制度安排，選擇相關(guān)主體發(fā)生互動，并形塑治理結(jié)構(gòu)。反過來，圍繞區(qū)域公共問題，不同主體間互動及其關(guān)系結(jié)構(gòu)又將決定著地方政府的具體職能內(nèi)容和要求。可見，地方政府與不同主體間的互動是促成職能與結(jié)構(gòu)協(xié)同的關(guān)鍵。然而，相比理論框架，現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)往往要復(fù)雜得多。理論框架在現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中能否得以檢驗(yàn)？或者說，區(qū)域公共管理中的職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的正常運(yùn)作是否存在著適用性條件？就此，將開展案例研究以回應(yīng)這些問題。“治水”乃是公認(rèn)的區(qū)域公共難題，因此選擇浙江省“五水共治”經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究。

三、案例研究：浙江省“五水共治”經(jīng)驗(yàn)

黨的十七大、十八大都將建設(shè)“生態(tài)文明”提到新高度，成為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略。相應(yīng)地，國家層面逐步建立起一整套環(huán)境治理體系，部分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則又轉(zhuǎn)化為官員考核指標(biāo)，對地方政府及其官員產(chǎn)生直接或間接的影響。包括浙江省在內(nèi)的各省、自治區(qū)、直轄市政府都將環(huán)境治理作為重要工作內(nèi)容。行業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是市場失靈的體現(xiàn)，政府理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的職能。在浙江，生產(chǎn)技術(shù)和處理技術(shù)比較落后、重污染、高排放的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重偏大，已成為全省水環(huán)境污染的重要原因。比如在全省工業(yè)廢水排放中，紡織、造紙、化工三大行業(yè)占了65%，而這三大行業(yè)的增加值僅占工業(yè)增加值的18.2%。因此，政府牽頭實(shí)施“五水共治”既是市場失靈的結(jié)果，也是彌補(bǔ)市場不足的重要手段。“五水共治”是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企業(yè)和落后產(chǎn)能，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造。反過來，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又是減少廢水排放、治理水環(huán)境的根本之策。隨著新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化進(jìn)程，區(qū)域性競爭，而非市域或縣域競爭，將成為經(jīng)濟(jì)社會競爭的主體形態(tài)，充分挖潛并利用比較優(yōu)勢則是提升區(qū)域核心競爭力的重要途徑。相比上海，浙江科技教育比較優(yōu)勢不明顯，而土地要素優(yōu)勢則不如江蘇。但是，浙江省“綠水青山”優(yōu)勢明顯，是將來的核心競爭力，要保護(hù)和發(fā)揮比較優(yōu)勢與核心競爭力，就要加快治理水環(huán)境。浙江省屬于中國發(fā)達(dá)省份，城鄉(xiāng)居民生活需求已由溫飽型向質(zhì)量型發(fā)生轉(zhuǎn)變，對生活環(huán)境提出了更高的要求。然而，環(huán)境治理狀況并不理想，全省縣級以上城市，集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率只有86%，其中嘉興飲用水水源地水質(zhì)部分指標(biāo)長期處于超標(biāo)狀態(tài)。據(jù)省衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，全省的癌癥發(fā)病率每10萬人比全國高34.3人，其中嘉興又比全省高9.7人。顯然，這不利于廣大居民生活水平和生活質(zhì)量的提升，甚至還可能成為社會不穩(wěn)定的影響因素。綜上可得，“五水共治”項(xiàng)目的產(chǎn)生及其內(nèi)容和要求是浙江省政府與包括中央政府、各級地方政府、企業(yè)組織、社會公眾等在內(nèi)的多元主體互動的結(jié)果。那么，如何落實(shí)“五水共治”戰(zhàn)略呢？從已有經(jīng)驗(yàn)來看，中央政府首先出臺了一系列法律、法規(guī)和制度，要求省一級單位執(zhí)行。相應(yīng)地，浙江省采取有關(guān)政策手段，在全省范圍內(nèi)部署“五水共治”工作。比如，全省范圍內(nèi)實(shí)行“河長制”，并配以相應(yīng)的考核激勵制度，確保每條河、每個(gè)河段都有專人負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)河域管理“網(wǎng)格化”；再比如，開化縣等地試點(diǎn)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償與獎懲制度，這些政策安排旨在激勵地方政府履行好環(huán)保職能。有效的治水離不開政府的管制作用。為此，浙江在全省范圍內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格的水環(huán)境監(jiān)管制度，建設(shè)水環(huán)境在線監(jiān)測體系，建立刷卡排污系統(tǒng)，短期內(nèi)覆蓋所有污水排放企業(yè)。同時(shí)，加大環(huán)境執(zhí)法力度，特別加大督查和專案稽查力度，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法案件，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪行為，做到對環(huán)境違法行為“零容忍”。除了管制，各地政府還積極與企業(yè)合作，采用第三方治理制度，由利益相對方來處理和排放污染物。全省范圍內(nèi)，各地開始推進(jìn)污水處理第三方治理，各地企業(yè)自辦的污水處理廠逐步由第三方接管，各城鎮(zhèn)政府管辦的污水處理廠也逐步轉(zhuǎn)交給第三方治理。以2013年為例，全省實(shí)行BOT、TOT等方式運(yùn)營的污水處理廠有62家。另外，有必要提到，在嘉興等地，還出現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)中的公民參與治理等現(xiàn)象，也取得了一定效果。由此可見，“五水共治”的制度安排及相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)也不是單一主體促成的，而是省一級政府與中央政府、地方各級政府組織、市場、社會等多元主體互動的結(jié)果。同樣，也正是省一級政府與多元主體間的互動促成了浙江省全域范圍內(nèi)治水職能與相應(yīng)治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同。但是，實(shí)地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了一系列例外的現(xiàn)象。在東陽市歌山鎮(zhèn)，為了緩和企業(yè)與附近居民矛盾，野風(fēng)集團(tuán)首先牽頭投建了人工濕地，建成后，由野風(fēng)集團(tuán)負(fù)責(zé)管理運(yùn)維工作，人工濕地負(fù)責(zé)處理附近6家企業(yè)的生產(chǎn)污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在實(shí)際運(yùn)維中，野風(fēng)集團(tuán)負(fù)責(zé)較大部分的成本開支。盡管當(dāng)?shù)卣o予相應(yīng)補(bǔ)貼，附近其他企業(yè)也負(fù)責(zé)部分開支，但是，隨著人工濕地運(yùn)營及二期工程開建，尤其，近年來，政府對企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)的提升，人工濕地運(yùn)維成本急劇上升。目前，缺乏可持續(xù)的資金來源以彌補(bǔ)運(yùn)維開支。此外，人工濕地身份不明確，首先它不是獨(dú)立法人，只是掛靠在野風(fēng)集團(tuán)下的一個(gè)單位，既不用擔(dān)任法人所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)義務(wù)，也缺乏企業(yè)法人自主經(jīng)營、獨(dú)立核算的權(quán)利。無疑，人工濕地對自身運(yùn)維成本補(bǔ)償?shù)膭恿γ黠@不足。實(shí)地調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，歌山鎮(zhèn)人工濕地服務(wù)范圍僅限于本鎮(zhèn)企業(yè)與居民，而距離較近的鄰鎮(zhèn)企業(yè)或居民卻無法享受。事實(shí)上，在浙江，小城鎮(zhèn)星羅棋布，企業(yè)更是緊密相挨，如僅以行政區(qū)劃作為標(biāo)準(zhǔn)來處理公共問題，那么必然會受制于傳統(tǒng)“條塊”分割的影響，加劇治理結(jié)構(gòu)碎片化，加大治理成本，不利于開展區(qū)域公共管理。正反兩方面經(jīng)驗(yàn)分析，可以得出，職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同是解決“治水”等區(qū)域公共問題的重要條件，某種程度上驗(yàn)證了理論框架的預(yù)設(shè)。但是，也發(fā)現(xiàn)，案例經(jīng)驗(yàn)反映了理論框架在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中存有一定的限度。美國田納西河流域管理局的經(jīng)驗(yàn)可提供參考。

四、基于案例研究的理論檢驗(yàn)與拓展

（一）美國田納西河流域管理局：一個(gè)對比案例

田納西河流域管理局成立于1933年5月，位于美國田納西州諾克斯維爾，服務(wù)管理區(qū)域覆蓋了田納西、弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、肯塔基和賓夕法尼亞等7個(gè)州，在水土保持、糧食生產(chǎn)、水庫、發(fā)電、交通、社區(qū)服務(wù)等方面均獲得很大的成功。必須指出，管理局最大的成就是利用水力生產(chǎn)和出售肥料與電力，特別是電力。就運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)來看，管理局運(yùn)營上最大的特色可以說是立法管理，或者稱之為“依法治局”。直接導(dǎo)致它成立的法律是《田納西河流域管理局法》，按照法律規(guī)定，它具有較大自主經(jīng)營權(quán)。該法的第1條就闡明了建立主旨：“從國防利益出發(fā)，為維護(hù)和經(jīng)營位于阿拉巴馬州馬斯?fàn)栃に垢浇F(xiàn)屬于美利堅(jiān)合眾國的產(chǎn)業(yè)；為了工農(nóng)業(yè)的發(fā)展；為了改善田納西河的航運(yùn)狀況，特創(chuàng)建一個(gè)公司實(shí)體，命名為‘田納西河流域管理局’……”該法第4、5、9諸條中，明確授權(quán)可以進(jìn)行土地買賣、生產(chǎn)與銷售化肥、輸送與分銷電力、植樹造林等權(quán)利。管理局運(yùn)營的成功也得益于其決策機(jī)構(gòu)較高程度的多元化與專業(yè)化。首先，決策機(jī)構(gòu)是由總統(tǒng)任命的3人董事會，即主席、總經(jīng)理和總顧問組成，另外專設(shè)具有咨詢性質(zhì)的“地區(qū)資源管理理事會”，這些機(jī)構(gòu)成員主要由電力工程師、能源政策專家和人力資源專家等組成。決策機(jī)構(gòu)多元化奠定了管理局多元決策機(jī)制，而多元決策機(jī)制正好又與管理局多重目標(biāo)相吻合，可以說，管理局最初在水利工程方面以及后來在電力生產(chǎn)方面取得的成就都是與此有緊密關(guān)聯(lián)。

（二）兩地經(jīng)驗(yàn)的比較分析

事實(shí)上，田納西河流域管理局運(yùn)營的成功還是得益于職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同。流域治理問題是田納西、肯塔基等7個(gè)州共同面對的區(qū)域公共問題。管理局設(shè)置突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)行政治理模式，相反，它以區(qū)域公共問題為導(dǎo)向，選擇區(qū)域公共管理治理模式。相比管理局經(jīng)驗(yàn)，浙江省“五水共治”主要以行政區(qū)劃為依據(jù)，部署全省治水工作，實(shí)現(xiàn)包干到各地方政府，甚至各責(zé)任人。基于權(quán)責(zé)一致原則，“河長制”等制度設(shè)計(jì)有助于責(zé)任落實(shí)到具體單位或個(gè)人，然而，這也難免導(dǎo)致治水功能上的“碎片化”。再以歌山鎮(zhèn)人工濕地為例，過去的野風(fēng)人工濕地現(xiàn)已更名為歌山鎮(zhèn)污水處理工程，鎮(zhèn)政府參與濕地投建運(yùn)維工作，有利于夯實(shí)濕地運(yùn)維財(cái)力。但是，濕地輻射功能也主要局限在歌山鎮(zhèn)范圍，而距離較近的鄰鎮(zhèn)企業(yè)、居民無法享受歌山鎮(zhèn)人工濕地功能。鄰鎮(zhèn)也不得不同樣投建污水處理工程，加大區(qū)域公共管理成本。田納西河流域管理局職能包括水庫、發(fā)電、交通等，多樣化、專業(yè)化的職能要求又對應(yīng)著多元化、技術(shù)化的決策機(jī)構(gòu)，有助于提高管理局治水職能與結(jié)構(gòu)設(shè)置的協(xié)同程度。“五水共治”工程啟動之初，浙江就開始抓技術(shù)研究和推廣。2014年，東陽發(fā)揮當(dāng)?shù)亟ㄖ髽I(yè)技術(shù)優(yōu)勢，選派20多家特級、一級資質(zhì)建筑企業(yè)的設(shè)計(jì)人員參與農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃設(shè)計(jì)。但是，就全省范圍而言，治水服務(wù)的專業(yè)化、技術(shù)化程度仍有一定的提升空間。《田納西河流域管理局法》規(guī)定了管理局不僅是一個(gè)超黨派、超行政區(qū)化的機(jī)構(gòu)，還是一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營、政府所有的公司實(shí)體。為了避免國家機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生的官僚主義，和私營公司一樣，管理局采用較為靈活的經(jīng)營管理方式。為此，管理局具有兩面性，作為國家機(jī)構(gòu)，它需要承擔(dān)起發(fā)展航運(yùn)、社區(qū)服務(wù)等功能；作為公司實(shí)體，它又要大規(guī)模地經(jīng)營電力、肥料。不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)營中，存有一種利益機(jī)制，正是這種機(jī)制促使著管理局高度重視相關(guān)職能要求，并選擇相應(yīng)的結(jié)構(gòu)設(shè)置。然而，就歌山鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)而言，這種利益機(jī)制相對缺乏，歌山鎮(zhèn)的人工濕地至今為止仍是一個(gè)掛靠在野風(fēng)集團(tuán)下的非法人實(shí)體，經(jīng)營空間狹隘。事實(shí)上，除了污水治理，人工濕地還有畜產(chǎn)、造紙?jiān)稀⒕G化、教育等功能。但是，由于利益驅(qū)動力不足，歌山鎮(zhèn)人工濕地功能相對單一，盈利潛力有待進(jìn)一步挖掘。

五、討論與總結(jié)

城市群、都市圈與都市區(qū)發(fā)展將是新一輪城鎮(zhèn)化的重要態(tài)勢，創(chuàng)新區(qū)域公共管理治理模式，提升區(qū)域治理能力意義重大。政府，尤其是處于城鎮(zhèn)化浪尖上的地方政府，必需積極回應(yīng)城鎮(zhèn)化以及公共管理的新變化，適時(shí)轉(zhuǎn)變治理方式，提高參與區(qū)域公共事務(wù)治理的能力，更好地適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。協(xié)調(diào)職能與結(jié)構(gòu)關(guān)系是解決區(qū)域公共問題的關(guān)鍵。立足國外經(jīng)驗(yàn)，西方研究認(rèn)為公民投票或政治性選擇可以協(xié)調(diào)兩者關(guān)系。顯然，這一結(jié)論不適合中國現(xiàn)實(shí)。從中國實(shí)際出發(fā)，借鑒已有研究中的普遍性結(jié)論，我們認(rèn)為，要構(gòu)筑職能與結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制重在實(shí)現(xiàn)地方政府與上層級政府、區(qū)域內(nèi)各級政府組織、市場與社會等治理主體間的相互聯(lián)動與動態(tài)平衡。案例研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)復(fù)雜性遠(yuǎn)勝過理論假設(shè)，要實(shí)現(xiàn)地方政府與其他主體間的良性互動，還要以具體的區(qū)域公共問題為導(dǎo)向，配之以相應(yīng)的利益驅(qū)動機(jī)制、組織內(nèi)技術(shù)化與專業(yè)化設(shè)置等要件，只有這樣，才能完善分析框架，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理中政府職能與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同。

作者：馮濤 單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院