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一、內控管理存在的問題

風險評估尚未全面開展。2006年總行頒布實施《中國人民銀行分支機構內部控制指引》，對分支行的內部控制提出了總體框架和方向性指導，明確了內部審計、行政監察等綜合管理部門實施專項監督評價。近幾年來，內審部門積極探索開展內部控制監督評價審計，但由于缺少統一的評價辦法與評審操作程序，風險評估工作尚未全面推廣，使管理層對風險的識別、應對無從下手，風險評估的滯后已成為內控機制建設的“軟肋”。

1.內控制度不完善。

第一，部分基層行還沒有真正形成一套涵蓋每個部門、每個員工的內控制度體系，大部分制度是由各部門分散制定的，自成體系，內控制度缺少整體規劃和統一管理。第二，制度建設滯后于業務發展。近年來，會計結算、國庫等業務發展較快，新系統、新業務已經運行，但相應的規章制度沒有出臺，一些基層行對新業務存在的風險隱患不能及時識別，盲目操作，導致內控出現“真空”。第三，現行的規章制度更多的是描述操作流程及如何實施管理，對潛在的風險問題和關鍵的控制環節規定的少，沒有風險識別標準和準則，不利于對相關風險的監控和管理。

組織機構不健全。總行出臺的規章制度中關于內控管理的內容很少，《中國人民銀行內部控制指引》中僅規定內審、行政監察及其他綜合管理部門實施專項監督評價，關于組織機構建設沒有明確具體的要求。內控管理是一項涵蓋全行各部門的系統工程，組織機構建設是保障內控機制發揮效力的根本條件。一些基層行沒有建立有效的領導機構，各部門各自為政，內控管理缺少統一規劃。

2.監督檢查效力不高。

人民銀行的監督體系分為三個層次：領導監督、上級業務主管部門監督、同級內部監督，同級內部監督包括內審部門的審計監督、事后監督部門的會計核算監督、紀檢監察部門的案件防范和執法監察。監督檢查效力不高的原因一是檢查手段落后，中央銀行的絕大部分業務和管理活動均已實行了計算機處理，而現場檢查仍依靠手工翻閱、核對傳票、賬表，工作量繁重，影響了工作效率和質量。二是各項檢查只限于對基礎業務工作的合法、合規性檢查，注重事后監督，缺乏前瞻性，對風險的事前預防、事中控制游離于監控之外。三是沒有制約措施保障監督結果的實施。檢查出的問題不落實到具體崗位、具體經辦人員，沒有嚴格的責任落實和追究制度以及相應的處罰措施，對責任人只是象征性地要求整改，對整改的效果缺少跟蹤檢查，監督機制沒有發揮應有的作用。四是內部監督部門與其他部門地位平行，隸屬于本行領導，獨立性不強，發現問題整改效果不佳，同級監督力度不大。

二、強化內控管理的建議

建立內控組織機構，提升內部監督效力。一是要按照業務發展的要求，建立健全各級內控組織體系，明確內部控制“一把手”負責制。如成立內控管理領導小組，整合監督資源，將內審、紀檢、事后監督部門負責人作為領導小組成員，明確工作職責，形成各部門共同參與的監督體系，使每項業務的開展都有相應的內控部門監督制約。各部門要建立風險控制責任制度，明確各風險點的責任人，落實崗位職責，發揮內控機制的整體聯動功效。二是賦予內審、紀檢、事后等監督部門一定的獨立性，可考慮實行派駐制，逐級對總行負責，加大同級監督的力度。三是將查錯糾弊的常規性檢查向風險管理性檢查轉型，立足于防，強化過程監督，使事前防范、事中控制與事后監督相結合。同時要提高監督人員的綜合素質，善于運用科技手段發現內控漏洞和潛在風險隱患，并提出有針對性的解決方案，有效控制和降低風險。四是加強信息反饋與交流。通過定期召開聯席會議形式，及時通報監督結果，促進各部門掌握風險管理的薄弱環節，認真落實整改意見，真正做到未雨綢繆，防患于未然。

培育內控風險文化，營造良好的內控環境。風險存在于銀行每項業務和操作環節中，一個微小的差錯就可能引起諸多風險，內部控制的核心要素就是有效防范風險，控制風險。因此，自上而下樹立科學的風險管理理念和營造濃厚的風險文化氛圍是至關重要的。首先，領導要樹立風險理念，并通過各種形式積極宣傳風險文化，使廣大干部員工深刻認識到防范風險、加強內控管理的目的、意義、途徑和方法，并明確各自的工作職責，變被動執行為主動推進，通過培育內控風險文化最終達到提高內控能力的目的。其次，要經常開展警示教育，組織員工學習各種金融案例，教育員工樹立正確的世界觀、人生觀，增強責任感，加強職業操守，從源頭上預防各類風險的發生。

1.完善制度建設。

一是要將風險管理的內容納入到內控制度中，制定一套涵蓋各部門、每個崗位的風險管理制度，各崗位設置相應的風險等級，不同級別的風險崗位制定不同的關注措施，實現實時動態監測。對高風險的崗位實行較高的工資薪酬，提高違紀成本。二是要根據業務的發展變化，及時補充、修訂各項制度；新業務、新系統的運行，必須首先建章立制，制訂有效的內控措施，做到制度先行、內控優先。

2.嚴抓制度落實。

制度建設是內控管理的基礎，制度執行是保障。要保證各項制度有效實施，首先領導干部要以身作則，率先垂范，帶頭維護制度執行的嚴肅性，才能促進廣大職工自覺遵紀守法，按章辦事。二是要加強對要害部門、要害崗位的制度落實，對享有人、財、物審批管理權的重要崗位要進行嚴格監控，實行“陽光操作”，減少風險隱患；對會計、國庫、發行等業務部門要嚴格執行崗位輪換制度、強制休假制度，杜絕“一手清”現象。三是要加強對制度執行情況的監督檢查，內審、紀檢、事后等監督部門要加大監督檢查頻率，變被動為主動，根據本單位內控管理存在的薄弱環節，自主開展定期檢查或突擊檢查，對有章不循、有法不依、違規操作的現象，要嚴懲不怠，決不姑息，確保各項制度落實到位，真正形成“用制度規范行為，按制度辦事，靠制度管人”的機制。

3.建立責任追究制度，健全考核獎懲機制。

要保障內控制度的有效執行，必須采取相應的制約措施。針對每一崗位制定嚴格的責任追究制度，明確直接責任、主管責任、領導責任，并與個人的經濟利益直接掛鉤，實行“責、權、利”相結合。可采取部門負責人與行長、經辦人員與部門負責人層層簽訂責任書的形式，將內控防范責任明確到人，落實到崗。檢查中發現違規違紀問題要逐條落實責任人，逐項制訂整改措施，對有關責任人要進行行政處分和經濟處罰，對執行制度好，工作成績突出的員工要進行表彰獎勵，以此達到激勵先進，鞭策后進的作用。建立行之有效的風險評價體系。建議總行盡快制訂一套科學合理、操作性強的評價辦法，由內審、紀檢監察、事后等監督部門定期對內控狀況進行評估，也可聘請外部社會中介機構進行評估，通過建立定性評價與定量評價相結合的評價指標體系，對各部門、各項業務和管理活動進行科學、有效的風險識別、分析和應對，對相關風險進行持續監控和有效管理，以便將相關風險控制在合理的范圍內

三、差別化管理應遵循的原則

差別化管理是主管單位為提高工作效率和經營業績，對下屬單位或部門采取的一種行政管理手段。其主要依據下屬單位或部門的工作實際與地域經濟、發展潛力等因素，給予不同的經營管理權限。隨著商業化經營進程的深入，差別化管理越來越引起各級行的高度重視。

銀行應針對不同的環境和對象，加速完善差別化的管理內涵。具體來說，就是要根據不同行所處的經濟發展狀況、客戶資源狀況和經營管理水平現狀等，確定不同的工作重心和經營目標，賦予不同的經營管理職權，給予不同的資源投入，按效益最大化的原則配置存量資源和增量資源，以增強人民銀行的盈利能力、可持續發展能力和核心競爭力。同時，在推進差別化管理過程中，應遵循以下幾個原則：

（一）效益為核心的原則。

人民銀行應徹底改變照顧性的資源配置行為，堅持以效益為核心的原則，有所為有所不為，對能夠產生效益的項目、產品和客戶要敢于投入，而對效益前景比較差的則要堅決退出或剎車；同時，要將資源配置與經營效益緊密地掛起鉤來。對下級行的資源配置應逐步實行零基預算，使其經營在統一起跑線上，這樣做使得上級行對各分支機構的考核盡量科學、合理，拋開種種主觀、客觀因素，更有利于充分調動各分支機構經營的積極性和競爭性。

（二）市場為導向的原則。

再造人民銀行業務流程，促進內外資源的有效聯動，市場或顧客的需求，是企業一切活動的目標和中心。但在目前人民銀行管理工作中，仍然存在著這樣的一個問題：提供產品和服務的部門員工，由于缺乏足夠的權限，無法盡快滿足客戶的需求。尤其是一些經濟發達地區的縣級支行，按行政級別設置的授權方式大大制約了其業務的發展，影響了其對優質客戶的拓展。因此，可以通過再造人民銀行業務流程，把管理行的營銷管理職能前伸至重要客戶，如建立行領導與重點客戶的聯系制度、行領導直接兼任重點客戶經理等等。還可以根據各行的經營狀況和管理水平進行分類和劃分等次，甚至可以將經營業績好、管理水平優、市場潛力大的縣支行升格，同時，在信貸、資金、財務等方面授予不同的權限，以快速適應外部環境變化，促進內外資源的有效聯動。

（三）動態調整的原則。

調整人民銀行資源配置結構，促進資源的合理有效配置是一種漸進的過程，在固定資產等資源的增量配置過程中，要重點向經濟總量較高、金融市場潛力較大的支行和營業網點傾斜，而對經濟總量不高、市場資源有限的支行或營業網點，則應嚴格控制固定資產的投入，特別是對新建營業網點的投入要嚴格控制。對地處市場發展前景差的支行和營業網點，則要逐步的退出市場。當然，資源退出不是一步到位的，如在對信貸資源的配置過程中，可將存量資源收回納入增量計劃重新進行配置，在不斷的進退動態調整中，以進一步優化信貸資源的配置結構，實現信貸資源的合理流動，不斷提高資源的配置質量。