所謂公共財政，是指在市場經濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動或財政運行機制，也就是以市場機制為基礎，彌補市場失靈，提供公共物品，滿足社會公共需要，具有非市場盈利性和法治化特征的一種財政類型。建立公共財政體制，是社會主義市場經濟發展的必然要求。我國公共財政建設啟動于1998年，至今已歷時6年，財政改革取得了巨大成績，同時也存在著一定的問題，需要繼續深化改革.加快建立完善的公共財政體制。   一、財政改革的巨大成績   1、時政收入體制逐步完善。首先，中央與地方政府間的財政分配關系相對規范化，調動了各級政府理財的積極性;其次，建立了收人穩定增長機制，稅收成為國家財政收人的主體;再次，中央財政收人比重明顯提高，強化了中央宏觀調控能力;第四，推行農村稅費改革，取得良好效果，深受廣大農民的熱烈歡迎;第五，積極利用國債籌集資金，發揮了國債在現代化建設，彌補財政赤字，調控經濟運行等方面的積極作用。   2、對政支出結構逐步優化。一是政府采購制度從1996年開始試點，現已全面展開，采購規模急劇擴大，2002年全國采購規模已達1000億元，對財政資金的節約和使用效率的提高起到重要作用;二是財政資金漸漸退出一般性競爭領域，一般性的基本建設支出的投資主體已由國家財政逐步轉向企業、個人，保證有限的財政資金發揮更大作用;三是財政加大了對科技、教育支出，以促進科教興國戰略的實施;四是為安排下崗職工再就業，保障職工基本生活，國家財政近年來增加了社會保障、社會救濟支出;五是保護環境、實現可持續發展等支出日益受到重視，等等。   3、對政管理逐步規范化、制度化。在收人管理方面，主要以稅種劃分各級政府財政收人，加強稅收征管，同時，把大部分預算外資金納人預算管理，實行收支兩條線管理;在支出管理方面，一方面改“增量預算”為“零基預算”，推廣“部門預算”，從源頭上控制資金的支出，另一方面全面推廣國庫集中支付制度，它有效地避免了財政資金的截留、娜用等現象，保證了用款單位資金及時、全面到位;在中央地方財政關系中，建立了過渡性轉移支付制度。另外，從2001年以來，頒布了一系列法律、法規，如《政府采購法》、《財政預算國庫管理制度改革方案》、《關于行政事業性收費和罰沒收人實行收支兩條線管理的若干規定》等.標志著我國財政管理已逐步進人法制化、制度化軌道。   二、財政體制改革中存在的問題   一是對公共對政理解不透。如有的人認為，“公共財政”就是“吃飯財政”，就是“建設財政”，把財政資金大量地投向生產性、經營性領域，在資金不足時甚至不惜背上沉重的債務包袱;有些人或許是受地方利益、個人利益的驅使，大搞脫離實際的所謂“形象工程”、’‘政績工程”，而對教師干部工資、社會保障、支農資金等社會公共需要的支出該保的不保，違背了公共財政的原則;還有人認為，“公共財政”應該退出所有的生產領域和經營性領域，等等。   二是對政可支配資源過少，與實際需要量有巨大缺口。突出表現在我國財政收人的“雙低現象”:(l)國家財政收人占國內生產總值(GDP)的比重較低，2001年為17.1%，而發達國家這一比例為45%左右，發展中國家則為25%左右;(2)中央財政收人占全國財政收人比重偏低，2002年僅為53%，世界平均水平為60%。政府實際可支配資源有限，卻必須支付極為龐大的各項改革費用。根據世界銀行1997年的報告，包括醫療、教育、扶貧、年金、基礎設施及環境保護在內的財政支出項目，中國每年至少短缺GDP的4.6%，相當于中央政府在1997年總預算的135%。   三是時政支出運行機制調整相對緩慢。從根本上講，我國財政支出運行機制至今尚未走出傳統體制下大而寬的支出格局，財政支出中“越位”與“缺位”并存，直接影響公共財政職能的實現。目前，存在的突出問題有:(l)財政補貼數額大、項目繁雜。如政府的財政貼息、稅前還貸、房租補貼、公共交通、水電等補貼，財政負擔的各種補貼年均超過百億元。(2)事業單位供給戰線過長。一些不屬于公共物品范圍，可由企業及個人舉辦，能夠商業化經營的事業單位，以及一些民間性的協會、學會等，仍然由財政供給經費。(3)行政管理費支出龐大。僅2000年，全國行政管理支出占全部財政支出的比重為!7.4%。(4)政府采購的范圍還比較小。現在年政府采購占GDP的比重僅為1%左右(西方國家這一比重為10%一20%)。(5)科技、教育投人不足。從絕對數量看，科教投人確有較大增加，但從占財政支出的相對比例分析，近兩年還出現下降的趨勢，而且財政科教支出占GDP的比重在世界上居于后列。(6)社會保障體系不健全，投人較少。社會養老保險、失業保險的社會保障體系，沒有完全納人財政分配管理范圍，造成籌資渠道不暢，社會保障資金供給不足。   四是對政管理運行機制中存在的一些主要矛質尚未解決。(1)中央與地方收支范圍還不夠明確。1994年財稅體制改革，基本上是承認現存利益格局，也沒有以法律的形式進行界定。(2)中央與地方規范的轉移支付制度還沒有完全建立。目前主要是在中央與省、市和自治區一級實行過渡性轉移支付制度，省級以下體制還在繼續探索。(3)預算科目不科學，編制不統一，而且預算情況不公開、不透明。(4)財政支出管理和控制機制尚未健全。政府預算執行中的隨意性與長官意志太濃，預算約束軟化的狀況相當嚴重。(5)預算外資金大量存在。我國現行預算制度沒有統一政府收支，大量財政性資金在預算體外循環，而約束機制卻相對軟化。(6)收支掛鉤現象依然存在。   三、繼續深化財政改革，加快建立公共財政體制   第一，正確理解公共對政灑義，澄清幾種錯誤認識。   一是公共財政不能簡單地理解為吃飯財政、建設財政，它要滿足公共需要，支出要遵循公共支出原則;二是不能一般地提出財政退出生產領域，因為任何社會的財政都有一定比例的生產性支出，如基礎設施和公共設施投資也屬生產性投資;三是不能一般地提出退出所有經營性領域，如國有企業，因為國家投資國有企業主要不是為了贏利，而是出于提供公共物品、帶動高新技術和實施宏觀調控的需要。#p#分頁標題#e#   第二，繼續壯大財政實力，理順財政收入運行機制。   充分發揮財政職能作用，促進經濟社會全面協調發展，壯大財政實力是重中之重。這需要財政收人運行機制規范化做保證。(l)穩步推進稅收制度改革，以簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管為原則，為企業公平競爭創造良好稅收環境，增加財政收人。同時，穩步推進農村稅費改革，逐步降低農業稅率，實現城鄉統一稅制。(2)必須徹底解決預算外資金問題，或者通過稅費調整納人預算，或者繼續保留，或者直接取消，逐步建立以稅收為主、少量必要規費為輔的政府收人體系。鑒于財政改革的復雜性，財政收人運行機制的規范化，不能單純依靠財政改革，需要納人國家經濟社會發展的戰略布局和經濟體制改革的整體思路來考慮，經濟體制改革與政治體制改革相互協調配套，才能收到預期的效果。   第三，優化調整支出結構，規范財政支出運行機制。   公共財政支出運行機制構建的重點，是以市場經濟條件下政府職能為依據，從戰略上調整財政支出結構、范圍，收縮可由企業、個人提供私人物品滿足的領域，增加公共物品供給數量與質量，滿足社會公共需要，體現公共財政職能。其關鍵環節有:(l)適應政府職能轉變的需要，進一步調整和優化財政支出結構，合理界定支出范圍。國家財政要逐步退出一般競爭性領域，逐步減少對企業的經營經濟研究性發展項目、應用性研究項目以及可以利用社會資金發展的事業性投人，按公共財政原則，重構財政投資約束機制，從根本上解決財政投資戰線過長，國家承擔無限責任，企業虧損補貼負擔沉重的問題。(2)徹底改革事業單位分配制度，走出傳統體制下大而寬的財政支出格局。按公共財政原則，凡不屬于公共物品范圍的事業單位，逐步與國家財政脫鉤，退出財政供給范圍，可由企業或個人舉辦，國家按有關法律制度管理。(3)加大政府采購力度，擴大政府采購范圍，劃清中央與地方財政部門的采購職責，建立政府采購信息管理系統和政府采購管理機構，優化資金使用效率。(4)落實科教興國戰略，切實增加屬公共需要領域的科技、教育投人，為國家經濟、社會長遠發展提供動力。(5)將社會保障資金納人財政管理，提高社會保障水平，維護社會穩定，體現社會公平。此外，國家財政將進一步加大對農業、公共衛生、公共安全、生態環境建設等社會公共需要的保障力度，加大對中西部地區及東北老工業基地改造的財政支持。   第四，加強科學管理，提高財政資金的使用效益。(l)調整部分預算科目，使之更加科學合理，改革現行復式預算制度，建立公共預算、國有資本金預算、社會保障預算等復式預算，以保證國家財政有能力、有財力履行公共財政的職能。同時，財政預算要公開、透明，使之處于人民監督之下。(2)加快立法進程，將稅收立法權及開征權、行政性收費審批權.由政府部門轉向由各級人民代表大會及其常委會掌握，接受人大代表和社會監督。對允許保留的預算外資金加強管理，實行收繳分離管理制度。(3)繼續完善轉移支付制度，以法律形式規范政府間的分配關系和職責，促進區域經濟協調發展，促進西部大開發戰略的實施。(4)嚴格執行收支兩條線制度、集中支付制度，杜絕收支掛鉤現象、財政分配秩序混亂問題，努力提高財政資金使用的安全性、規范性和有效性。(5)全面實施“金財工程”，加快財政信息化建設步伐，提高財政管理現代化水平。(6)適應政府職能轉變的需要，轉變財政職能，加強財政干部隊伍建設，努力實現依法理財。   第五，健全財政宏觀調控職能，促進經濟穩定增長。   政府應根據國內外經濟形勢的發展變化，實行恰當的財政政策，促進經濟穩定增長。當前，我國政府決定在保持積極財政政策連續性的前提下，發行建設國債確保重點項目建設，并按照公共財政的要求，著力解決“經濟社會發展不協調，城鄉發展不協調”的問題，注意把實施積極的財政政策與調整經濟結構、深化體制改革、增加就業、改善人民生活和實現可持續發展結合起來，努力增加城鄉居民特別是低收人群體的收人，以擴大和培育內需.實現效率與公平的統一。同時，完善防范和化解財政風險機制，實現財政可持續發展。

起步于1992年的我國農村低保制度，雖然近年來已取得了覆蓋全國31個省市(自治區)的顯著成就，但也存在資金供給不足、保障水平偏低、區域差異過大等巫待解決的制度缺陷。調研清況表明，這些缺陷均程度不同的與低保資金的供給相關。因此，在農村最低生活保障制度的建構中，必須明確界定政府公共財政的職能定位。   一、社會保障制度的性質與公共財政   社會保障作為一種公共產品正是市場失靈的一個領域。必須由政府出面，運用公共財政來彌補這一市場缺陷，承擔供給社會保障責任主體的職能。   1.社會保障與公共財政具有主體和客體的統一性。從概念來看，社會保障是當社會生產力發展到一定水平，國家依據一定的法律對社會成員因年老、傷殘、疾病、失業等原因而面臨生存危機時，通過對國民收入分配與再分配為其提供物質幫助，以保證他們的最低收入保障和健康保障。而財政則是憑借國家的權力對國民收入進行再分配的一種活動。可見，社會保障分配與公共財政分配的主體都是國家，客體都是國民收人。另外，由于公共財政的職能主要體現在保證公共支出、促進社會公平等方面，因此，公共財政資金預算具有公共性特征。而社會保障資金提供的也是公共服務，因此社保資金預算從性質上看也應是公共預算性質的。   2.社會保障的本質是一種財政分配關系。社會保障首先是在國民收入的初次分配中通過社會保障稅或費等形式，從企業和個人手中征集社會保障基金，然后通過合理地再分配這部分資金來實現對弱勢群體基本生活保障。這種分配過程是通過財政渠道實現的。從社會保障基金的形成看，社會保障資金主要有三個來源，即財政預算、企業繳款和個人繳費。這三項來源盡管繳納主體不同，但實際上都是對國民收入的分配或再分配。在從社會保障資金的運用看，一方面以失業金、養老金、醫療補貼等形式發放給制度受益人，實際上直接或間接地增加了勞動者的個人收益，而這種制度的設計和運行是各級政府組織，因而最終還是反映以國家為主體的財政分配關系。   3.社會保障的優值品性質決定了其對公共財政的依賴性。按照公共選擇理論，優值品指消費者對消費品的效用評價低于該產品應有的效用評價的物品，因為消費者未能充分認識到產品給其帶來的利益，使它對產品的效用評價過低，若任由消費者根據自己的偏好購買，市場提供的優值品數量會低于資源配制的最佳水平，從而造成資源配制不足的效率損失。社會保險就是一種典型的優值品。人們由于對養老保險作用認識的偏差，對其效用評價偏低，缺乏通過定期繳款參加養老保障等社會保障制度的積極性。因此，對優值品的消費，政府需要采取一定的措施，使消費者對該產品的購買增加至某一合理的水平，這些措施不外乎兩類:一類是強制性制度措施，另一類是政府繳費的示范效應引導。這些都離不開公共財政的財力支持和手段調節。   二、農村最低生活保障制度:現實與資金供求   最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的給予差額補助。2007年7月，國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(以下簡稱《通知》)，這標志著我國農村低保制度開始全面建立和實施。   (一)農村低保制度運行的成效與問題   自1992年山西省佐云縣率先開展農村低保工作以來，全國大部分省市陸續出臺相關政策，開展了農村低保試點工作，并在試點工作的基礎上初步建立起符合各地區自身實際的農村低保制度。根據國家民政部日前的《2008年民政事業發展統計報告》，截至2008年底，已有1982.2萬戶、4305.5萬人得到了農村最低生活保障，比上年同期增加739.2萬人，增長了20.7%，農村低保正向應保盡保的目標邁進。低保平均標準月人均82.3元，比上年同期提高12.3元，增長17.6%。全年共發放農村最低生活保障資金228.7億元，比上年增長109.6%，人均補差50.4負口月，比上年同期提高n.6元，增長29.9%。   農村低保制度在實踐中也出現了“一大”、“二低”、“三難”等具有共性的突出問題。   1一大，即低保標準差異大。保障標準的高低直接影響著低保者的生活水平，而目前農村低保標準卻差異懸殊。這種差異首先體現在各省(區、市)之間，如標準最低的省份是600負夕年(甘肅省)，最高的省份是2560歷夕年(上海市)，二者相差4.27倍。這種差異也同樣體現在同一省(區、市)內，如在北京市，朝陽區農村低保每月達到300元，基本與城鎮低保水平(330元/月•人)相當，延慶縣農村低保則每月不足100元，難以維持溫飽。保障標準的差異導致受保對象的保障水平苦樂不均。   2.二低，即實際覆蓋面低、保障水平低。截至2008年1月底，有3478.9萬農村居民享受農村低保，占農村入口的4.67%。按2007年農村低收入標準786一1067元測算，年末農村低收入人口為2841萬，似乎低收入人口都已納入低保體系，但這是以較低的低收入標準為基數而計算的結果。如果按國際公認的每人每天1美元的標準，我國農村實際貧困人口將遠遠超過此數。這表明我國農村低保制度的實際覆蓋面函待擴大。保障水平低。2007年，城市低保的平均保障標準為2184負夕人•年，而農村低保的平均保障標準不到800元。二者相差2.7倍。而800元的保障標準僅高于農村絕對貧困線(785元)巧元，更低于農村低收入標準上限(1067元)267元。   3.三難，即低保對象核定難、低保標準確定難和低保資金籌集難。(l)低保對象核定難。主要體現為對收入的核算上障礙重重。因為農民的經營內容和形式多種多樣，收入來源復雜，有隱性收入，也有顯性收入;有比較穩定的收入，也有l在時收入。因此，對什么收入應予計算、什么收入不予計算，進而要確知農民收入狀況存在難度。(2)低保標準確定難。這種困難主要體現在究竟是以什么方法衡量低保標準，是將人作為維持基本生存的“自然人”，以熱量支出法為宜，還是將人作為“社會人”，以其體面地生存為標準?顯然二者有較大差距。前者僅隨物價的上漲而調整，后者則隨國民經濟條件的改善而同步增長。(3)低保資金籌集難。按《通知》規定，農村低保資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村低保資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。中央財政對財政困難地區給予適當補助。也就是說，籌資的主體主要是各級政府。但實際上，由于各地財政差別較大，大多市縣以下財政困難，難以保證農村低保資金的按時足額到位。#p#分頁標題#e#   (二)農村低保制度運行的資金供求   2007年國務院頒布的《通知》明確指出:農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。地方各級人民政府民政部門要根據保障對象人數等提出資金需求，經同級財政部門審核后列入預算。中央財政對財政困難地區給予適當補助。這就意味著農村社保制度設計的資金供給主體是政府，主要資金來源是財政預算支出。但近年來各地的實踐表明:政府財政支持力度雖然一直在加大，但仍然趕不上該項制度運行資金需求的腳步，資金供需缺口成為各地農村低保制度運行過程中的普遍現象。   1.從低保資金的供給來看。2001年一2004年農村低保資金支出增幅不大，而2004年一2008年農村低保資金支出呈現出大幅上揚趨勢。統計資料顯示，截至2008年，我國應納入農村低保線的貧困農村人口在3700萬左右。有學者(李輝，2007)運用回歸分析法測算出2007年農村低保財政總支出約為87.59億元，比2006年增加46億元，增幅達110%，這與2007年農村低保財政支出88.6億元是大致相近的。   2008年，全國農村低保財政總支出達121.9億元，同比大幅增長37.6%。這表明，隨著近年來“三農”問題的日趨突出，我國政府切實加大了對解決農村貧困人口問題的財政投入力度。   2.從低保資金的需求來看。實現農村低保制度的全覆蓋究竟需要多少資金?按照2007年中央財政預算，如果按平均每人每月30元計算，3000萬貧困人口需要108億元，資金的缺口為20億。這30元中，中央每人每月補差22元左右，地方則政需補助大概為每人每月8元;按平均每人每月40元計算，3以X)萬貧困人口則需要144億元，資金缺口在56億左右，中央每人每月補差22元，地方每人每月補助18元。考慮到3000萬為全國水平，如果中央農村低保支出向不發達和欠發達地區傾斜，那么實際救助人數應少于3000萬，這樣可以提高不發達和欠發達地區低保人員的低保標準，同時減輕這些地區政府的財政壓力。   根據上述兩個方面的分析，我們不難看出，即使按照平均每人每月40元的低保標準計算，要覆蓋全國農村大約300()萬人的貧困人口，目前所需要補足的資金缺口大約在56億元左右。這對于2008年我國財政總收入高達61316億元，其中中央財政收入高達32671億元的巨額財力來說，是完全可以承受的。而且，由于我國反貧困政策取得了顯著成效，農村絕對貧困人口不斷減少，這也從一個方面緩解了農村最低生活保障制度的資金需求壓力。   三、強化農村低保制度建設中公共財政職能的對策建議   應當明確界定各級政府在農村低保制度建設中的責任主體地位，充分發揮公共財政在該項制度資金供給中的主渠道作用。   1.建立農村低保資金政府分級分擔機制。中央財政收入的大幅度提高，為提高中央對地方的轉移支付能力提供了財力可能。因此，應突出中央政府的主要籌資責任主體地位，并建立資金投入長效機制，加大農村最低生活保障資金轉移支付投入力度，重點支持中西部經濟落后地區，適當兼顧沿海部分困難地區。地方財政層面，目前可根據各省的經濟發展水平和農村最低生活保障制度的實施情況適當規定地方承擔的比例。在發達地區及地方財力有能力的省市縣，可完全由省級財政和市縣級財政共同負擔;在中等經濟水平的地區可由中央財政、省級財政、縣市財政按比例負擔;在經濟欠發達或不發達地區由中央財政和省級財政全部承擔，取消市縣級財政的匹配資金。   2.中央財政農村低保支出應重點向中西部地區傾料。據國家統計局有關資料表明，我國農村2000多萬絕對貧困人口中，分布在東部地區的占巧%，分布在中部地區的占35.5%，分布在西部地區的占49.5%。目前，沿海發達省市農村低保線基木大大超出了國家標準線(年人均683元)，例如，北京和天津達到了巧oo元、福建和廣東農村低保線超出1000元，浙江和上海更是分別高達1800元和2560元。與這些發達地區形成鮮明反差的是許多中西部欠發達地區農村低保水平至今尚未達到國家標準線。如內蒙古需要中央財政補差360元、安徽需補差2印元、江西需補差235元、河南需補差185元、湖南需補差360元、陜西需補差174元、甘肅需補差228元。由此，筆者認為中央則政農村低保轉移支付側重點應有所選擇，把重點放在中西部省份，特別是不發達地區，以確實保障這些地區絕對貧困人口的生存權。經濟發達省份可以不子補助或少量補助。   3.以公共財政為主體，建立農村低保多元化籌資機制。第一，把社會捐助作為農村最低生活保障籌資的重要渠道。通過落實國家有關稅收照顧政策、授予各種榮譽等方式，鼓勵非公有制經濟、個體工商戶、其他高收入階層及社會各界向農村最低生活保障制度捐款。第二，開征社會保障稅。目前，全球140多個國家開征了社會保障稅，甚至成為一些國家的第一大稅種。我國應借鑒國際經驗，盡快開征社會保障稅，并將征收到的社會保障稅的一部分作為農村最低生活保障資金。第三，國有股減持收入充實城鄉低保資金缺口。按10%的比例將上市公司國有股轉由社保基金會持有，以應對未來養老金缺口。據測算，這些劃轉股份的市值已達835.6億元。   4.健全農村低保資金的各項財務及監管制度。農村最低生活保障金是用于保障對象基本生活的專項資金，因此在資金管理上，應該實行“專款管理，專門監察”的運行模式，確保資金專項管理、專賬核算、專款專用，任何單位和個人均不得截留、擠占和挪用，并由審計部門對該項資金的使用和管理實行定期的稽查;同時積極探索農村低保金發放的各種有效形式，逐步推行社會化發放工作。由于農村低保人數多，基層低保工作人員少，為確保低保金發放安全，民政部門要與銀行、農村信用社進行協商，相互間予以積極配合，以保障低保資金社會化發放的安全性、公正性和透明度。

作者：羅紅 單位：中共安徽省委黨校

一、實施公共財政建設的基本要求

（一）究竟什么是公共財政

公共財政就是政府為了滿足社會公共需要，通過收支活動實現對一部分社會資源的配置。公共需要具體來說很復雜，概括來說大致可分為兩大類：純公共需要，如國防、軍事、外交、國家安全、義務教育、公共衛生等；準公共需要，如社會保障、醫療衛生、保障性住房，以及大型的公共事業包括水、電、氣、煤、油、運等，還有些基礎公共設施等等。屬于純公共需要由政府完全承擔，屬于準公共需要則由政府和個人按比例分擔。因此，在公共財政模式下，政府從事收支活動的目的就是滿足社會公共需要。我國1998年提出構建公共財政框架，1999年正式實施。當時由于對公共財政的本質內涵缺乏準確的理解和把握，所以實際操作中很多做法還是傳統的老一套，大量的政府資金用于生產建設，而非投向公共領域，滿足公共需要，尤其是與民生有關的資金投放嚴重不足，結果導致百姓上學難、看病難、就業難、住房難等一系列社會問題。16屆3中全會提出完善公共財政體制的戰略部署，并于2005年首次提出關注民生、以民為本的執政理念，十七大以來進一步提出推進公共財政體制改革的具體要求。隨著政府執政理念的轉變，以及一系列改革舉措的實施，我國的財政正朝著公共財政的本位逐步回歸。

（二）基本要求

1.公共性：即公益性。財政資金的投放，必須以滿足社會公共需要和追求社會公益為宗旨，不能以贏利為目標。

2.公平性：公共財政政策要一視同仁。財政分配制度對不同的階層、個人以及不同的經濟成分，必須公平公正。

作者：羅紅 單位：中共安徽省委黨校

1準確領會公共財政的深刻內涵

1．1公共財政概念

公共財政是在市場經濟條件下，政府為了滿足社會公共需要，通過收支活動實現對一部分社會資源的配置。如何準確理解公共財政概念？需要從以下兩個方面把握：首先，弄清公共財政究竟為了誰。大家知道，所謂財政就是政府的一種資金收支活動，而這種收支活動總是為了實現政府職能或為政府行使職能服務的。那么在市場經濟條件下，政府的職能就是滿足社會公共需要，因此，公共財政成為政府實現滿足公共需要職能的一種資金收支活動。在這里還需要進一步搞清兩個問題：什么是公共需要？為什么說滿足公共需要成為市場經濟條件下政府的職能？1）所謂公共需要，具體說很復雜，概括說就兩大類。第一類是純公共需要：保證國民基本素質和生存安全的需要，如國防、軍事、外交、國家安全、義務教育、基礎科研、公共衛生和環境保護等；第二類是準公共需要：介于純公共需要和私人需要之間，從性質上不能截然劃分清楚的一些需要，如醫療衛生、社會保障、保障性住房，以及大型公共基礎設施，甚至包括某些基礎產業和支柱產業，如水、電、氣、煤、油、運等。兩類公共需要的區別在于，對于滿足純公共需要的產品進行消費通常都是免費的，而對于滿足準公共需要的產品進行消費則不是免費的，但是所產生的費用既不能由消費者全部承擔，也不能讓政府全部埋單，而是由政府和消費者按一定的比例分擔。一般來說，政府承擔的越多，表明國民的公共福利越高。2）為什么說滿足公共需要成為市場經濟條件下政府的職能？因為市場經濟條件下，作為市場主體的企業從事生產經營活動的目的，就是追求經濟效益最大化。如果讓企業生產提供公共產品，一方面對那些規模巨大，資金需要多的純公共產品項目，任何一個實體都無能為力，另一方面公共產品消費使用過程中的不收費和低收費，也使得企業即便有能力也無動力，原因是與企業追求經濟效益最大化的目標相違背。所以，在滿足公共需要方面，市場是無效的或是失靈的。但是，公共需要在整個社會經濟活動中必不可少的，尤其是在老百姓的日常生活中不可缺少，為此需要政府出面。首先通過一定的手段（如稅收等），集中一部分社會資源，形成財政收入，然后再以財政支出的形式，向公共領域投放公共產品，也可以通過購買公共服務的方式，從而滿足整個社會方方面面的公共需要。因此，滿足公共需要成為市場經濟條件下政府義不容辭的職能和責任。而為了滿足公共需要，政府通過組織收入、安排支出或購買公共服務，形成的收支活動就是公共財政。其次，公共財政是一種與市場經濟相對應的財政模式。因為在市場經濟條件下，市場成為資源配置的基礎和主要手段，凡是市場能做的政府不要干預，凡是市場做不了或做不好的，政府必須介入。也就是說，政府要有所不為有所為，而政府有所為的正是市場失靈的公共領域，在公共領域范圍內，為了滿足公共需要，政府進行收支活動，所形成的財政模式只能是公共財政。我國傳統的財政模式是“生產建設財政”。它是一種與計劃經濟相對應的財政模式，因為在計劃經濟下，政府是無限的、全能的，掌握著整個社會的全部資源。除了公共領域，政府還把大量的財政資金投入到了生產建設領域，最多的時候我國生產建設資金占到整個財政資金的70％左右，所以我國傳統的財政模式被稱為“生產建設財政”。實行了市場經濟，要求政府必須轉變職能，由無限的、全能的政府轉為悠閑的、服務型政府，那么與政府職能相對應、為政府行使職能服務的財政也必須轉型，也就是必須由傳統的生產建設財政轉為現代的公共財政。由于我國實行市場經濟只有20年，因此實施公共財政的時間并不長。我國于1999年正式實施公共財政。

1．2公共財政基本特性作為一種現代財政模式，實行公共財政必須具備三個方面的基本特性：公共性、公平性、公開性。1）公共性：即公益性。財政資金的投放，必須以滿足社會公共需要和追求社會公益為宗旨，不能以贏利為目標。這是實行公共財政的最基本特性。因為在市場經濟中政府滿足社會公共需要的職能，決定了政府進行財政收支活動，只能局限在公共領域范圍內。但我國實行公共財政的頭幾年，由于對公共財政本質內涵缺少準確的理解和把握，加之受傳統財政模式思維的慣性影響，大量的財政資金依然被投向了生產競爭性領域。這一方面擾亂了市場公平競爭的秩序，另方面也導致了對公共領域資金投放的不足。另外，改革開放尤其是實行市場經濟以來，由于對公共領域的一些部門（如教育、衛生等）進行了不恰當的市場化改革，結果隨著政府財政收入的增加，對公共領域的投入卻沒有增反而減少，于是引發了老百姓上學難、看病難、生活難、住房難等一系列社會問題。面對這些問題，我們開始反思：表面上看是學校、醫院出問題了，實質上是我們的體制有問題，是政府的職能出現了錯位（即政府失靈）。因此在黨的16屆3中全會上，黨中央提出完善我國公共財政體制的戰略部署，其核心內容一是要求政府切實轉變職能，讓政府的財政資金逐步直至全部退出生產競爭性領域；二是必須調整和優化財政支出結構，加大向公共領域尤其是與民生相關的公共領域資金投入力度。特別是在2005年，黨中央首次提出“關注民生、以民為本”的執政理念，自此以來的這些年，政府不斷地增加向民生領域的資金投放。所以，我國的財政正在逐步回歸公共性的本位。2）公平性：公共財政政策要一視同仁。財政分配制度對不同的階層、個人以及不同的經濟成分，必須公平公正。財政具體表現為一種資金的收支活動，其屬于分配范疇。政府將錢收上來再用出去，實際上就是在進行國民財富的分配和再分配。這就要求政府在取得收入時，必須明確向誰收、收多少；然后再支出使用時，明確用多少、怎么用。都要相應地制定一個公平合理取得收入、安排支出的制度，即財政分配制度。所以，財政屬于分配范疇。財政分配作為整個國民收入分配的組成部分，我國政府這些年來在財政收入和支出方面，采取了一些措施，比如降低個人所得稅工資薪金所得的費用扣除標準、連續多年提高低收入群體尤其是企業退休人員的養老保險金等等，目的是為了降低中低收入者稅負，提高低收入群體的收入水平，縮小收入差距。但畢竟整個國民收入分配的結構存在先天的不足和缺陷，使得城鄉之間、區域之間、行業之間以及個人之間的收入差距依然比較大，貧富懸殊問題依然比較嚴峻。還有國民財富蛋糕做大之后，如何在政府、企業、居民之間合理分配，依然面臨許多需要解決的問題。所以要求財政分配制度還需進行進一步的改革和完善。3）公開性：政府的財政收支預算要公開透明，對財政收入的方式、數量和財政支出的去向、規模等公眾要有知情權。這是公共財政與傳統財政模式相比所具有的最典型特性。在公共財政框架下，政府是在為民理財。既然如此，那么政府的錢從哪里來，又用到了哪里去，以及怎么用的，作為公眾都有權知情。由于受計劃經濟理財觀念的影響，我們長期以來都把政府的財政信息當做“國家機密”不可告人。所以實行公共財政很多年來，我國在財政預算民主化建設方面工作滯后。其實公開政府財政信息，不僅是公共財政的基本要求，也是對政府權力進行監督和約束、從根源上防止腐敗的突破口。2008年國務院頒布了《政府政務信息公開條例》，作為政府政務信息的一個重要組成部分，財政信息向社會公開政府責無旁貸。最近這幾年，我國加快了財政信息公開方面的進程，但效果還不盡如人意。為此，要繼續加大財政信息公開的力度，讓老百姓對政府公開的“賬本”不僅看得到，還要看得懂。更重要是通過公開財政信息，遏制政府大手大腳花錢的習慣，使納稅人的錢用在該用的地方。#p#分頁標題#e#

2我國公共財政建設的現狀分析

2．1財政資金公共性的現狀分析從當前來看，分析我國財政資金公共性，關鍵就是考察對民生領域的資金投放情況。理由有二：一是民生領域構成我國公共領域的核心和重點部分；二是政府對民生領域資金投放的歷史欠賬太大。1）對民生概念的基本界定。純民生———與民眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化等五個方面；泛民生———在純民生基礎上加計農林水、環保、交通以及中央對地方稅收返還和轉移支付等與民生息息相關的支出。2）民生資金的投放現狀（本文基于對“純民生”的分析）：增幅很大但占比仍低。從增幅看，2005年以來的這些年，政府不斷增加對民生領域的資金投放，用于民生方面的支出增幅，明顯超過同期全國財政支出的增長幅度。2011年全國財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化方面的民生支出累計達到38108億元，比上年增長30．3％。（全國財政支出比上年增長21．2％）。所以，這些年的民生支出增幅很大。從占比看，2011年全國財政用于“純民生”支出占全國財政支出的比重為35％，與2010年的32．6％相比，提高了2個多百分點。由于我國政府對民生領域的歷史欠賬太多，所以民生資金的基數依然比較少，絕對數依然比較小，與多數市場經濟國家相比，占財政總支出的比重還比較低，另外與老百姓日益增加的民生訴求相比，也還有不小的差距。這就要求政府仍需繼續加大對民生資金的投放力度。

一、何謂公共財政?

(一)公共財政的內涵

第一個問題，什么是公共財政?公共財政，前面把財政加了一個“公共”以后，某種程度上來講，財政體制的性質和定位就發生了一個很大的變化。從我們建國以后到今天的60年當中，我們回顧一下，國家財政體制可以說在前30年當中我們把它評價為一個“建設財政”，即一切財政目標和財政收支都是為經濟建設、快速增強國家經濟實力而展開。改革開放以后的后30年中，我們開始在財政體制上嘗試一種新的探索，影響比較重大的事件就是1994年的“分稅制”。今天我們看到官方的媒體當中對分稅制都是無一例外的都是好評，認為從此規范了我們國家的財政稅收體制，特別財政收入這一塊實現了規范，直到1998年提出來要建設與中國社會主義市場經濟相匹配的一個公共財政體制。那么為什么在那個時候提出來要建設公共財政體制?它有著怎樣的一個必然性?回答這個問題之前，首先我給出公共財政的基本內涵。公共財政是與市場經濟體制相適應的一套制度框架，是以滿足公共需要為目的、提供公共產品和公共服務為核心內容，以彌補市場失靈為活動范圍的一種以政府為主體的資源配置方式。公共財政是與市場經濟相適應的一套財政體制框架。我們看上世紀90年代以前國內財政學的這些教材對財政的定義是以國家為主體，憑借國家權力而強制性對社會總財富進行再分配活動。當時一個代表性觀點叫國家分配論，是廈門大學鄧子基提出的。事實上在建國以后我們也正是沿襲了這套做法，當時的財政與普通社會公眾的關系如何?是無關的。財政是國家的事情，是國家為主體強制性進行社會財富分配的一種經濟活動。但是這樣的一個定義顯然等到改革開放以后我們開始走市場經濟的道路以后發現出現問題了。國家如果一直沿襲著走建設財政的老路到今天，比如說國家仍把大量的財政支出用于經濟建設，這就有一個問題了。這主要就是體現為國家處處在“與民爭利”的特點，國家權力大量地滲透于競爭性領域，國家仍然去包辦一切經濟活動和提供市場本該提供的私人物品。而相對于我們普通的老百姓息息相關、事關公共需要、公共福利的一些產品———公共物品和公共服務卻大量地缺失。我們用公共管理學的角度來講，一個很根本的問題在于政府與市場的關系究竟該如何定位?既然我們國家已經確定了要走市場經濟的這條路，那么政府與市場的關系究竟應該怎么定位?顯然市場經濟以有效提供私人物品為己任，是追求效率至上的一種資源配置體制，而政府要做的事情又是什么?政府作為一種重要的社會調控力量應彌補和糾正市場的失靈和缺陷，是為提供公共物品和公共服務為己任、追求社會公平公正為目標的一種資源配置體制。公共財政研究的起點就是首先要處理好政府與市場的定位。市場的邊界在哪里?政府應該做什么?如果把這個問題不看清楚的話，那么可能今天的財政體制和政府的職能所在仍然我們會無法理解。因此從公共財政的視角去理解，你要意識到政府是給全社會提供什么的———公共物品和公共服務的，政府的定位和指向是滿足、致力于增進社會公共利益的、是為滿足社會公共需要而產生的公共財政這樣的一套財政資源配置方式。

(二)公共財政建設的重要意義

為什么我們今天如此強調公共財政?也就是公共財政建設的意義。逐步建立和完善社會主義公共財政，是全面貫徹“三個代表”重要思想、落實科學發展觀的必然要求，是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的重要保障，是構筑社會主義市場經濟體制的重要環節，是推動政府職能轉變的迫切需要，具有重要的政治、經濟和社會意義，以上這些是從宏觀角度和國家層面去理解的。事實上，如果是從我們與普通百姓息息相關的這個角度來看，那么可以說今天中國面臨的相當多的社會問題都與我們的財政體制有關系，比如今天中國的高物價、高房價、看病難、教育難的問題。很多的民生問題從某種程度上來講，也都是由于與我們的公共財政體制沒有理順有關系。我們中國有句古話叫“財政是庶政之母”強調了財政的重要性。從西方國家歷史發展的經驗來看，我們觀察到西方國家在近代資本主義發展過程中有一個現象。就是凡是崛起的西方強國，無一例外地其財政體制、財政能力的建設都是非常好的，甚至是我們可以把國家實力強弱和國家的財政體制完善與否建立起聯系，就能夠看到它們之間是一個正相關的關系。公共財政甚至是可以把它看做是國家和政權的一個生命線。為什么這么說?我們或者也可以理解為一個國家財政體制的好壞甚至會關系到一個政權的生存。很多中國歷史上一些政權的垮臺，從某種原因上看也都是這個政權在財政上出了問題，比如說秦王朝的覆滅。曾經有一個學者寫過一篇文章講李自成，為什么打進北京之后這個政權沒有存在很長的時間就垮臺了，李自成當時給農民一個什么許諾?“免稅”。這個承諾兌現后的必然結果只能是政權瓦解。如果是一個開明盛世的時期，必然是政府相對清廉、財政而且又充裕、社會又非常公正的這樣一個時代。凡是與政權的垮臺所經常伴生的一個現象就是國庫空虛、政府橫征暴斂、民不聊生，最后老百姓揭竿而起。歸根到底，政權的穩固從某種程度上來講也是與財政體制息息相關的。還有一句話，就是在2008年“兩會”的時候總理在召開記者招待會的時候，他曾經說過這樣的話:“一個國家的財政史是驚天動魄的，如果你讀他，會從中看到不僅是經濟的發展，更是社會的結構和正義。在這五年，我要下定決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益”。以上我們不難得出這樣的一個認識:善于治理的政府必然是重視財政制度建設和財政作用發揮的政府。通過簡單地比較，我們可以認識到財政問題的重要性。

(三)公共財政的主要內容

公共財政的內容包括什么?這里列出幾個要點:(1)公共財政目標、職能和精神內核;(2)公共財政收入;(3)公共財政支出;(4)財政赤字與國債管理;(4)公共財政政策;(5)公共財政體制。(6)中央與地方財政關系。前面提到的市場經濟條件下公共財政指向的目標是公共利益的增進，說衡量國家財政體制的好壞要看什么?這個社會的總體福利水平是不是有所增進?政府的職能是不是真正地指向公共利益?這是政府唯一追求的目標，除此之外，一切政府的其他行為都是越界的。在經濟學當中把政府的經濟職能做了一個定位，即把政府在市場經濟中作用的定位在三大職能上面，這也是公共財政學的創始人馬斯格雷夫在上世紀50年代提出來的———資源配置，收入分配和經濟穩定這三大職能。政府要履行的財政職能就是要彌補市場失靈，去提供市場所無法提供出來的公共物品、公共服務。我們講公共財政理論的理論基礎源自于三大領域:第一大領域就是政府與市場的關系論，第二大領域公共物品論，第三大領域就是外部性理論，這三大理論構成了公共財政學的理論基石。既然我們知道公共財政是在特定的市場經濟下的產物，那么公共財政的真正內核應該是什么?我認為公共財政的精神內核包括了“公共性”、“控權性”、“法治性”、“民主性”、“公開性”這五個方面。第一點，公共性含義非常豐富，一層含義是如果我們從政府所提供的物品角度來講，政府給社會提供的都是公共物品。第二層含義在于公共物品的產出也應該是符合公共性的。既然公共物品是眾人的需要，顯然眾人之事應該由眾人去決定。就是我們把公共物品的生產和供給權力交給政府了。現在的問題就是我們社會公眾又怎樣參與決定公共物品的生產，即在公共物品的生產決策當中也要體現出民主性的特點，第二個特性在于它的“控權性”。通過公共財政體制的建立給政府權力的行使劃定了一個邊界，政府的權力行為不能逾越這個邊界。控權性特點也是從政治學理論當中的契約理論、契約精神所導引出的，政府的權力，也是由人民的權力中讓渡出來的。政府的權力也僅限于管理社會公共事務、提供社會公共產品;政府的全部權力來自于民眾的委托和授權，同時政府向民眾負責和接受民眾監督，這是控權性。和控權性相關的就是“法治性”，政府的一切財政收支都應依法活動。財政資金取之于民，用之于民。政府作為全體社會成員的“管家”和“仆人”，理應該給人民理好財，向人民去交代財政的每一分錢用到了什么地方。我們要看看政府是不是這么做的，顯然政府也更不能為自己利益留有一個“小金庫”自收自支。民主性上面已經談到了，不再重述。第五點公開性。當然這里要強調財政收支的公開透明，以便于政府接受社會公眾監督。這是我們講的公共財政的精神內核，應該在于這五個方面。因此我們所談到公共財政的真正含義，和今天我們很多媒體講到的很多民生財政實際上不是一碼事。公共財政包括民主財政，但是它不等于民生財政。那么，除此之外公共財政還涉及哪些內容?財政收入和財政支出，以及圍繞著收支關系產生的財政盈余或財政赤字的問題。如果出現了財政赤字怎么辦?就是要國家舉債，緊接著就是國債的問題。這里面政府經常使用的一個手段就是財政政策。特別是我們最近十年感受到的這種財政政策，或者說在媒體當中見到有關財政政策的字眼已經非常頻繁了，我們會經常聽到總理講到“積極的財政政策與穩健的貨幣政策相結合”這樣的話，積極的財政政策和穩健的貨幣政策意味著什么?怎樣從公共財政的角度去衡量財政政策的效果?這也是公共財政的內容。第五個領域就是財政體制，財政體制涉及有關財政收支決定的一系列的制度安排，這里面內容非常復雜，比如說財政收支分類體制，公共預算體制，政府會計制度，政府采購制度、政府層級間的關系和轉移支付制度安排，財政收支績效評價，財政及預算信息公開等一系列的問題。

作者：張瀾濤 單位：國際關系學院

市場經濟的發展,使我國政府職能和角色發生了巨大轉變,財政模式從國家財政轉向公共財政。因此,認知公共財政的內涵和特性,對搞好政府采購工作具有重要意義,也是政府采購改革的認知更新。

一、公共財政的經濟本意

契約論認為,國家主權源于人民,屬于人民。政府作為人民的人或受托人,必須服從人民意志,是為人民服務和謀利益的“公仆”,就必須實行公共財政。“財”指財富和貨幣,“政”為國家理財政策和活動。斯蒂格利茨說:“‘公共財政’是指國家或政府在市場經濟中提供公共產品與服務的分配及經濟活動。”隨著市場經濟發展,“公共財政”已成為我國財政改革的必然趨勢。

(一)市場經濟能夠優化資源配置,卻存在缺陷。社會資源優化配置是用效率和公平兩個基本原則衡量。帕累托認為,市場經濟中,每個人擁有福利偏好,形成自我福利感覺、選擇和評價。由此,市場競爭均衡達到資源分配效率最優:一是無法再使各方境況更好;二是不再使某一方境況更好,而不使另一方境況變壞;三是交易收益已盡,沒必要再交易。由于無數消費者有無數偏好,意味著帕累托效率有無數解分別與無窮多收入方式相對應。市場的價值規律必然產生普遍貧富差距擴大,表明帕累托效率缺少分配公平內涵,不考慮分配公平問題。但現實中,任何個人福利收益,都首先要求財富公平分配,沒有公平,無法實現效率最優化資源配置。因此,市場經濟能夠實現資源優化配置,卻無法實現社會公平。如馬克思所說:“資本主義生產的飛躍向前發展,致使國民財富的增長與人民貧困的加重本來就是一回事”(《資本論》第一卷,第841頁,人民出版社1975年)資本主義的歷史證實,兩極分化必導致社會矛盾激化和經濟危機,如果政府片面追求市場效率,忽視公平,會使市場經濟從適應生產關系變為生產力的桎梏,最終喪失效率。因此,國家必須矯正市場經濟缺陷,即運用國家干預“看得見之手”彌補市場機制“看不見之手”造成的分配不公。

(二)市場無法滿足公共產品需求。人們消費有兩類:私人消費和公共消費。公共產品指使公眾共同消費受益的產品和服務,與私人消費品相比,它具有消費非排他性、非競爭性和消費公共性等特點,會產生普遍“搭便車”的“吃白食”或“蹭吃蹭喝”現象,即市場失效。社會發展對公共產品需求增大,分配不公則導致富人與窮人對公共消費差距拉大及更多失業和貧困群體。因此,彌補市場缺陷,是公共財政重要任務。

(三)公共財政的“公共”含義。公共財政以公益為核心,不斷加大公共消費的權重。

1強化對政府公共財政的效益綜合評價

為了全面提供畜牧獸醫公共財政支出的使用過程中，合理使用公共財政資金，應對公共財政資金使用方面加強績效目標方面的管理力度，強化績效運轉的跟蹤，不定期進行績效評估。在進行畜牧獸醫項目建設的過程中，需要全面執行項目工作的施工建設合同制、項目工程投標機制、項目驗收機制等，不僅確保項目建設的質量，還能保證項目的順利運轉。同時要對公共資金的支出模式、經費管理等方面加大監督力度，確保公共財政的資金投入，對畜牧獸醫公共服務產生的效益。

2加大專項經費公共財政投入

2.1發揮縣級公共財政資金對養殖戶疫病防控的導引作用

縣鄉的公共財政資金通過支持養殖戶的小區建設等方面的路徑，加強對養殖戶的支持，對進一步完善養殖戶的綜合生物安全措施來發揮積極性的作用。在當前的財政支持的基礎上，適當增加養殖戶建設補助，動物撲殺和無害化處理補償等相關的投入，指導養殖戶加大對動物疫病的基礎設施方面的建設，配備相關的技術人員，檢測免疫效果，進行消毒處理與無害化處理，環境衛生等多個方面的監管力度，在動物疫病防控技術和人員培訓等方面提供服務，并加強相關的指導。

2.2創建公共財政支持畜牧獸醫公共服務發展的新機制

創建適宜畜牧業健康發展、獸醫公共衛生管理以及動物疫病防控工作需要的，實現長期穩定增長的畜牧獸醫工作經費的保障機制，縣政府公共財政年度針對畜牧獸醫公共服務方面的投入，需要隨著畜牧獸醫公共服務整體產值進一步提高，真正實現按照特定比例實現增長，做到健康養殖，能形成規模養殖經濟。全面貫徹“政府引導、政策扶持、統一規劃、規范建設、強化監管、提高效益”的基本原則，全面發展畜禽養殖小區或者是養殖場。在發展養殖小區的時候，需要做到產業發展和疫病防控相結合、規模養殖和污染治理實現有機結合，保證健康養殖、規范化養殖，實現經濟與生態的和諧發展。

本文作者：王建偉 單位：南京財經大學財政與稅務學院

一、對我國公共財政實踐的積極評價

1.初步建立了與市場經濟運行體制相適應的公共財政運行模式

2.公共財政理念的實踐指導地位不斷得到鞏固與提高

3.公共財政實踐與改革不斷向縱深發展

4.建立了與市場經濟運行體制相適應的基本稅制架構和體系

5.財政收支的良性運行體系得到不斷完善