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摘要：我國水利風景資源豐富，但由于水利風景區管理中存在的諸多問題，導致水利風景區的發展水平參差不齊。本文通過對立法促進水利風景區高質量發展、實施精準地類型化建設與管理中若干問題的分析，聚焦經濟效益、社會效益與生態效益協調統一目標的實現，提出了推動水利風景區建設提質增效的具體路徑。
關鍵詞：水利風景區；制度管理；退出機制
2020年1月，水利部部長在全國水利工作會議上提出要“開展河湖健康評價體系研究，推動水利風景區建設提質增效”，將水利風景區發展內涵提到新的高度[1]。黨的以來，中國特色社會主義進入新時代，加大生態系統保護力度成為新時代我國生態文明建設中的重要內容。水利風景區作為我國生態保護系統的一種重要組成部分，其管理在新時代也被賦予了新的目標與要求。水利風景區可以滿足人們親近自然、了解水文化等方面的需求，能夠在很大程度上將水利工程的社會效益與經濟效益、生態效益有機統一起來[2]。據統計，截至2020年，我國已有國家級水利風景區878處，省級水利風景區兩千多處。水利風景區數量多、類型豐富、特色鮮明，如果能建設與管理好這些水利風景區，充分激發水利風景區的發展活力，對于我國綠色經濟的發展將具有十分重要的意義。本文對我國水利風景區管理中的問題進行了較為系統的研究，提出了幾點對策建議，以期為完善水利風景區管理制度提供參考。
1我國水利風景區管理思想的起源與發展
水利風景區，是指以水域（水體）或水利工程為依托，具備一定觀賞價值與游客吸引力的風景資源與環境條件，可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學、文化、教育等人文活動的區域。當前，我國的水利風景區分為水庫型、濕地型、自然河湖型、城市河湖型、灌區型和水土保持型六類。對水利風景資源的保護和管理思想最早始于美國。20世紀初，美國自然主義者、環保運動領袖約翰·繆爾就極力推崇對水域風景資源的保護理念[3]。1965年美國制定《聯邦水資源工程旅游法案》，成為有關水利風景區發展立法的開端。美國的先進思想與立法實踐對我國產生了重要影響。20世紀80年代初，我國嘗試依托水利工程，發揮水利資源優勢，統籌開發、利用和保護水利風景資源，將文化、景觀元素融入水利工程，積極發展水利旅游，水利風景區雛形開始形成[4]。2003年出臺《上海松江生態水利風景區——總體規劃有序推進生態水利風景區建設》，是我國地方層面較早對“水利風景區”進行系統管理的規定。2004年，水利部頒布了《水利風景區管理辦法》（以下簡稱《辦法》），標志著我國水利風景區管理制度正式建立。此后，一些省份的水行政主管部門開始陸續制定本地區的管理辦法，如2015年福建省頒布《福建省水利風景區管理辦法》、湖南省頒布《湖南省水利風景區建設與管理辦法》。2020年，水利部主導修訂《水利風景區管理辦法》。同時，水利部設立水利風景區建設與管理領導小組，承擔景區標準建設、項目審批、協調、指導和監督等職能，水利風景區管理機構在水行政主管部門和流域管理機構統一領導下，負責水利風景區的建設、管理和保護工作。
2我國水利風景區管理中存在的主要問題
2.1管理依據效力層級低。水利部頒布的《辦法》成為我國很長一段時間以來水利風景區管理的主要依據。當時，《辦法》的立法目的是先進的，其第一條明確規定：“為科學、合理利用水利風景資源，保護水資源和生態環境，加強對水利風景區的建設、管理和保護，根據《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國環境保護法》等有關法律法規，制定本辦法。”將水利風景資源的科學、合理利用與水資源和生態環境的保護有機結合起來，作為《辦法》的立法目的，在今天看來仍然是必要的。盡管當時的立法理念很先進，但是，《辦法》在法律性質上連部門規章都不是，而只是其他規范性文件，嚴格意義上不屬于法律淵源，不具有法律的強制力，而且受當時的立法條件、立法資源與立法技術的限制，《辦法》的規定相當粗略，全文共計23個條文，概括性強、可操作性差。隨著社會經濟的快速發展，《辦法》已經越來越不能適應水利風景資源開發、利用、管理、保護的需要，其立法目的也缺乏具體的規則措施來保障實現。總之，《辦法》法律效力位階低、制度規則粗略成為影響我國水利風景區管理水平的一個重要因素。
2.2管理模式單一。近十幾年來，我國水利風景區數量發展日益加快。截至2020年，我國已有國家級水利風景區878處，省級水利風景區兩千多處。水利風景區的快速發展對水利風景區的管理提出了新的要求。但是，從管理實踐來看，地方政府存在著較為普遍的管理模式單一的問題。一些地方政府著重追求短期水利風景區數量建設，而忽視質量內涵發展，水利風景區管理模式上缺乏創新，比如在占比最大的水庫型水利風景區方面，建設幾乎是千篇一律，包括相當大部分的A級水利風景區建設同質化現象十分嚴重，沒有特色，缺乏核心競爭力[5]。一些地方政府在水利風景區管理上重利用、輕保護，重開發、輕管理，在水利風景區建設過程中，不僅沒有保護好水利風景資源，反而使相關生態環境遭到嚴重破壞。尤其是近年來，隨著旅游業的迅速發展，水利風景區成為許多地方重要的旅游資源。一些地方政府為了快速地形成景區旅游服務產業鏈、在短時間內提高景區的知名度，不進行科學論證、規劃，直接套用熱門風景名勝區景點的管理模式[6]。這種急功近利的管理方式，既沒有根據本地水利風景資源的特色、優勢進行科學的整合、開發，也沒有將本地區的自然稟賦、民風民俗、環境條件和區位優勢等要素很好地整合起來，大大地浪費了本地區的水利風景區資源。
2.3省級以下水利風景區發展緩慢。國家級水利風景區一般是國家或者地方重要的水利工程，為了充分發揮其經濟效益，大多會受到地方政府的重視，成為各地方的重要旅游景區。不同于國家級水利風景區，省級以下的水利風景區只是當地有一定知名度的水利工程或自然景觀，帶來的經濟效益相對較小，得到地方政府的重視程度相對較弱。實踐中，省級以下水利風景區發展緩慢，其更多作用于水利生產，其生態效益、經濟效益沒有被很好地激發出來。
2.4信息公開制度不健全。我國目前存在的國家級水利風景區、省級水利風景區，其信息公開制度并不完備，沒有系統性的信息存儲和資料介紹。相比較而言，國家級水利風景區的信息資料管理更為完善，但也存在缺漏。以湖北省內國家級水利風景區為例，潛江田關島水利風景區、英山縣畢升湖水利風景區、黃岡白蓮河水利風景區、麻城明山水利風景區等國家級水利風景區，連最基本的景區級別信息都不能在公開渠道獲取。另外，如長陽土家族自治縣清江水利風景區、潛江田關島水利風景區等景區所占水域面積、景區的主要特色等信息更是不完備、不公開。在省級水利風景區的信息資料管理中，則問題更多。大多數省級水利風景區都缺少景區面積統計數據，在已有公開的省級水利風景區面積數據中，又存在統計單位、統計方法混亂的問題，如在面積單位上，就存在同一個省內風景區分別使用畝、平方公里計算面積的問題。這些基礎性的問題直接反映著水利風景區的管理水平，影響著水利風景區的管理質量。
3完善水利風景區管理制度的對策建議
3.1立法促進水利風景區高質量發展。要提高我國水利風景區的管理水平，使水利風景區規范化、長效化發展，最根本的是要完善水利風景區管理制度。而完善水利風景區管理制度，首先就是要完善立法，建立科學的、可行的法律規則來規范其開發、建設，引導其生態、文化保護，做到經濟效益、社會效益與生態效益的統一。用法律來促進我國水利風景區的整體管理水平提高，促進水利風景區高質量發展。目前，水利風景區領域的立法工作仍面臨著各種各樣的問題。水利風景區不同于單純的水利工程建設，也不同于一般的旅游風景區建設，其綜合性特征更為突出。它不只涉及單純的水資源開發利用與保護的問題，還涉及水工程、水安全、水生態、水文化等多元價值的協調。因此，相關法律的制定必然相當復雜。2020年，水利部修訂《水利風景區管理辦法》時，充分重視水利風景區的“建設”，將原《辦法》修改為《水利風景區建設管理辦法》，對如何規范建設進行了制度設計，將為全國各地水利風景區規范發展提供重要依據。必須說明的是，《水利風景區建設管理辦法》的性質并沒有改變，仍然只是水利部制定的規范性文件，不屬于法律范疇，不具備法律的強制約束力。水利風景區的建設、管理與保護等行為仍然沒有法律保障。鑒于此，建議可以采取分步走的策略。一是繼續完善《水利風景區建設管理辦法》的內容，并按照部門規章的立法程序要求，將其上升為水利部制定的部門規章，使其具有法的效力，供全國適用。二是在條件成熟時，制定行政法規或者法律來規范水利風景區建設、管理、利用與保護等行為。
3.2實施精準地類型化建設與管理。隨著我國水利事業發展進入新時代，對于水利風景區管理理念也隨之變化。在黨的十八屆五中全會上提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念。在水利風景區發展中，也需要貫徹落實新發展理念，要緊密結合水利風景資源本身的特色來進行精準地類型化建設與管理[7]。我國水利風景區是以水利工程（水庫）或者水域（河流、湖泊）等自然資源為依托建設起來的。大多數水庫型水利風景區建設規劃是在水利主體工程建設完畢以后才進行，其他類型水利風景區的建設則是依靠河流、湖泊自然資源。長期以來，我國水利風景區的建設與管理存在的主要問題是景區的功能定位不明確，沒有將景區的經濟效益、社會效益、生態效益三者有機統一起來協調發展。有的景區過度關注景區的生態環境保護、不重視發揮其經濟效益，造成資源浪費；有的景區則過度關注景區的經濟效益，而不關注生態效益的重要性，造成生態破壞。因此，在水利風景區發展建設與管理中，應當結合景區資源基礎，統籌經濟效益、社會效益與生態效益三者協調發展。每一個水利風景區都有其多元的復雜的功能，例如，水庫型水利風景區，它的載體是水庫，功能包括防洪、蓄水、灌溉、供水、發電、漁業養殖等。在建設水利風景區時，要充分考慮這些功能，不能因為建設景區而影響這些功能發揮[8]。只有將水利風景區依托的水利風景資源的功能特點充分考慮到景區建設中，實施精準地類型化建設與管理，而不是盲目地照搬其他景區的熱門項目，才能充分發揮好每一個水利風景區的優勢，做到經濟效益、社會效益與生態效益的協調兼顧。
3.3建立定期評價與退出機制。為了保證水利風景區經濟效益、社會效益與生態效益的協調發展，應當定期對各級水利風景區開展經濟效益、社會效益、生態效益方面的評估。對于經濟效益較好的水利風景區對其生態環境、水利功能進行精準評估，生態環境遭到破壞的水利風景區勒令整改。嚴抓水利風景區的基礎功能定位，嚴守生態紅線。優秀先進的做法建議推廣到全省甚至全國，落后遲滯的做法必須立即進行整改。對部分嚴重落后、空有虛名、難以為繼的景區建立淘汰退出機制，如此，倒逼地方政府加強水利風景區的建設、管理，只有對水利風景區內的建設與管理更加重視，水利部提出的要“推動水利風景區建設提質增效”的目標才有途徑得以實現。
4結語
隨著我國生態文明社會的快速發展，人們對生態產品與服務的需求日益增長，水利風景區因為其獨特的文化與生態價值越來越受到人們青睞。利用好水利風景資源，發展水利風景區可以成為地方重要的經濟來源，實現經濟效益、社會效益與生態效益“三效合一”，為地方經濟綠色發展、高質量發展開辟新路子。對此，建議國家盡快完善水利風景區發展的相關立法與制度，采取分步走的方式提升《水利風景區建設管理辦法》的法律位階，針對不同類型的水利風景區建設管理精準施策，并建立定期評價與退出機制，以此推動推動水利風景區建設提質增效。
作者:胡欽涵 盧思呂 柯文斌 吳圳隆 單位:湖北經濟學院法學院
