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作者：劉蘭芳 單位：衡陽(yáng)師范學(xué)院

亞熱帶稻區(qū)是我國(guó)重要的糧食生產(chǎn)基地，但季節(jié)性干旱對(duì)水稻生長(zhǎng)構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，為保障水稻安全生產(chǎn)，必須加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。水利設(shè)施建設(shè)不僅影響水稻產(chǎn)量，而且事關(guān)公共安全，事關(guān)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)和諧社會(huì)的建設(shè)大局，是一件功在當(dāng)代，利在千秋的德政工程。2011年中央1號(hào)文件明確強(qiáng)調(diào)要興修水利，力爭(zhēng)通過(guò)5年到10年的努力奮斗，從根本上扭轉(zhuǎn)我國(guó)水利設(shè)施建設(shè)明顯滯后的局面。衡陽(yáng)市位于湖南省南部，湘江中游，充足的陽(yáng)光，豐富的降水，為衡陽(yáng)市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了良好的條件，使其成為湖南省重要的水稻生產(chǎn)基地，但水稻生產(chǎn)經(jīng)常遭遇干旱的威脅，因此農(nóng)田水利建設(shè)對(duì)本區(qū)水稻生產(chǎn)至關(guān)重要。本區(qū)的水利設(shè)施大多是20世紀(jì)50、60年代修建，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的運(yùn)行使用，存在諸多安全隱患，嚴(yán)重影響工程的安全運(yùn)行和防旱抗旱效益的發(fā)揮，也給工程管理方面帶來(lái)很多麻煩。為了落實(shí)2011中央1號(hào)文件，衡陽(yáng)市理應(yīng)在查清水利設(shè)施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探尋水利設(shè)施安全隱患的防范措施，提高區(qū)域抗旱能力已實(shí)現(xiàn)安全減災(zāi)的目標(biāo)。

1衡陽(yáng)市水利設(shè)施及抗旱能力現(xiàn)狀分析

衡陽(yáng)市現(xiàn)有各類(lèi)水利設(shè)施44．13萬(wàn)處，遍布于衡陽(yáng)市各縣市區(qū)（表1），其中大型灌區(qū)1處（歐陽(yáng)海灌區(qū)），中型水庫(kù)29處，中型電灌站5處、12656kW，中型水輪泵站5處，小Ⅰ型水庫(kù)183處，小Ⅱ型水庫(kù)959處，山平塘43．4萬(wàn)口，小型河壩5553處，小型電力灌溉站1．5萬(wàn)處、112832kW。主要灌溉渠道16814km。總蓄引堤水量27．351億m3，其中蓄水量20．698萬(wàn)m3，有效灌溉面積4．97萬(wàn)hm2。初步形成了蓄、引、堤、排、灌以及防洪、發(fā)電、供水、航運(yùn)等多功能的水利工程體系，對(duì)促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展起著保障作用［1］。

2衡陽(yáng)市水利設(shè)施與抗旱能力存在的問(wèn)題

2．1工程質(zhì)量差，安全灌溉效率低衡陽(yáng)市現(xiàn)有的水利設(shè)施大多數(shù)建于20世紀(jì)50、60年代，限于當(dāng)時(shí)客觀條件，資金少，設(shè)備材料不足，造成工程建設(shè)質(zhì)量差，標(biāo)準(zhǔn)低，不配套，經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，工程老化，安全問(wèn)題日益嚴(yán)重，灌溉面積不斷下降，灌溉效率不高（表2）。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市29座中型水庫(kù)中有16座為嚴(yán)重險(xiǎn)病水庫(kù)，占中型水庫(kù)總數(shù)的58％。在小型水庫(kù)中，隱患險(xiǎn)庫(kù)508處，漏塘占山平塘總數(shù)的71％。全市有近40％的水庫(kù)不能正常蓄水，每年減少蓄水5000萬(wàn)m3以上［2］。如衡陽(yáng)縣6處中型水庫(kù)中有3處屬于Ⅲ類(lèi)壩水庫(kù)，106處小型水庫(kù)均屬病險(xiǎn)水庫(kù)［3］。衡南縣有70座水庫(kù)因大壩存在隱患不能正常蓄水［4］，祁東縣有中小型水庫(kù)147座，現(xiàn)庫(kù)容只有6461萬(wàn)m3，占應(yīng)蓄水量35％，灌溉面積只有1．114萬(wàn)hm2，只達(dá)到原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的40％。再如，2007年5月衡陽(yáng)市降水豐富，但由于工程建設(shè)質(zhì)量差，灌溉渠系建筑物安全系數(shù)小，在雨季不得不限制蓄水，6月以后，大面積連續(xù)53d無(wú)有效降雨，造成了全市150多座水庫(kù)、20．3萬(wàn)口山塘干涸，96條溪河斷流，截止7月31日，衡陽(yáng)市水稻受旱面積達(dá)14．92萬(wàn)hm2，占總面積的49．6％，全市有3200個(gè)村、37900個(gè)組、26．5萬(wàn)人發(fā)生飲水困難。

2．2機(jī)電灌溉設(shè)備陳舊，安全抗旱難以保證20世紀(jì)60年代，衡陽(yáng)市遭遇連年干旱，為此著力發(fā)展電力提水灌溉，現(xiàn)境內(nèi)擁有電力提灌裝機(jī)12．55萬(wàn)kW。裝機(jī)100kW以上的電灌站工程60處，其中20世紀(jì)60年代興建了30處，70年代興建了16處，80年代建了7處，90年代修建7處。可見(jiàn)，有一半電灌設(shè)備已經(jīng)運(yùn)行了40多年，運(yùn)行最長(zhǎng)的時(shí)間達(dá)到了51年，最短的時(shí)間也達(dá)到了12年。由于運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，加之當(dāng)時(shí)大部分設(shè)備質(zhì)量不高，同時(shí)缺乏資金與專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行維修和管理，致使設(shè)備老化，無(wú)法安全運(yùn)行。如衡山縣帶病運(yùn)行的電灌站44處，不能運(yùn)行有18處，分別占總電灌站的27％、11％。衡南縣電灌站80％屬于淘汰設(shè)備。常寧市電排灌站能安全使用的只有10％。由于機(jī)電灌溉能力不足，一旦遇上干旱季節(jié)，本區(qū)水稻輕則干旱減產(chǎn)，重則荒蕪失收。

2．3塘庫(kù)淤積嚴(yán)重，安全蓄水能力明顯下降改革開(kāi)放以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的實(shí)施，衡陽(yáng)市的山平塘由集體經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)為農(nóng)戶(hù)個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)，于是冬閑挑塘泥的現(xiàn)象幾乎絕跡，山平塘的維修亦無(wú)人問(wèn)津。即使少數(shù)農(nóng)戶(hù)想要清除山平塘的淤泥，終究勢(shì)單力薄而無(wú)濟(jì)于事，由于投入不足，管理乏力，山平塘淤塞滲漏嚴(yán)重，大部分已成為碟子塘，篩子塘，伴之而來(lái)的是山平塘的廢棄數(shù)量正在急劇上升，安全蓄水能力明顯下降。實(shí)地調(diào)查得知，衡山縣一些山塘淤積層很厚且塘壩滲漏嚴(yán)重，不僅無(wú)法安全蓄水，天長(zhǎng)地久就變成了廢塘，衡山縣自1978年以來(lái)已廢棄4409口山塘。據(jù)統(tǒng)計(jì)，祁東縣山塘淤積總量年平均達(dá)到269萬(wàn)m3，山平塘數(shù)量較1965年下降了25％，全縣山平塘的蓄水總?cè)莘e已由15750萬(wàn)m3下降到12330萬(wàn)m3，有效灌溉面積由2．13萬(wàn)hm2減少到1．67萬(wàn)hm2。由于山平塘的蓄灌能力降低，大幅度增加了農(nóng)用機(jī)具提灌稻田用水的費(fèi)用［5］，也給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重威脅。

2．4投入與監(jiān)管機(jī)制不健全，水利設(shè)施安全運(yùn)行和綜合減災(zāi)較難實(shí)現(xiàn)衡陽(yáng)市水庫(kù)、山塘、電灌站等各類(lèi)水利設(shè)施大都是20世紀(jì)50－70年代興建。這一階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)的投入主體和投入形式主要是農(nóng)戶(hù)投入“義務(wù)工”，國(guó)家給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼［6］。農(nóng)戶(hù)投工修建水庫(kù)主要依靠生產(chǎn)隊(duì)進(jìn)行管理，所有的農(nóng)務(wù)活動(dòng)實(shí)施的是集體出工計(jì)分的方式，難免存在一些“出工不出力”的現(xiàn)象，加之缺乏機(jī)械，受到技術(shù)、材料等諸多因素的影響，所建水利設(shè)施主壩均是土壩，給長(zhǎng)時(shí)間安全運(yùn)行留下了隱患，也是造成目前水庫(kù)、山塘出現(xiàn)滲漏嚴(yán)重的根本原因。對(duì)于已建塘庫(kù)的維修、管理沒(méi)有配備專(zhuān)人管理，導(dǎo)致責(zé)任不明，管理不善。加之其管理模式陳舊，水利設(shè)施維修、建設(shè)與安全管理得不到有力支持。20世紀(jì)90年代，衡陽(yáng)市遭遇數(shù)次特大水旱災(zāi)害，水利建設(shè)與安全管理又引起了政府的重視。此階段，農(nóng)業(yè)水利事業(yè)開(kāi)始了改革，農(nóng)業(yè)水利建設(shè)的投入主體和投入形式也演變?yōu)檗r(nóng)民“投工”、“投勞”，繳納水費(fèi)，中央和地方政府配套資金支持農(nóng)業(yè)水利建設(shè)。盡管?chē)?guó)家、地方的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼有所增加，但農(nóng)戶(hù)投工積極性減弱，水利設(shè)施的安全管理仍然不能到位，尤其是山塘清淤工作基本處于停滯狀態(tài)，致使山塘蓄水能力大幅度下降，其防洪抗旱功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

3衡陽(yáng)市水利設(shè)施安全管理與安全減災(zāi)對(duì)策

3．1全面整治水利設(shè)施，提高區(qū)域抗災(zāi)能力衡陽(yáng)市現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施不能保證農(nóng)業(yè)抗旱的需要，因此，整治與興修水利設(shè)施對(duì)防治水旱災(zāi)害尤其重要。地方政府要全面貫徹落實(shí)湖南省人民政府辦公廳《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制意見(jiàn)的通知》的精神，在制度、政策上創(chuàng)新，鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)吸收社會(huì)資金參與建設(shè)，盡量發(fā)揮企業(yè)或其他非政府投資主體的作用［7］，建立以政府公共財(cái)政投入為引導(dǎo)，群眾投入為主體，其他資金投入為輔助的投入格局。具體來(lái)說(shuō)，就是要“爭(zhēng)取國(guó)家的、增加地方的、捆住其他的、調(diào)動(dòng)農(nóng)民的、吸引社會(huì)的”。一方面積極力爭(zhēng)國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的專(zhuān)門(mén)撥款，另一方面由村級(jí)機(jī)構(gòu)出面組織村民投資投力積極興建山塘，這樣既可以推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，又能促進(jìn)了“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。就本區(qū)情況看，一是要全面整修現(xiàn)有山塘、水庫(kù)、渠系等水利工程。根據(jù)現(xiàn)有的水利狀況，挖掘內(nèi)部潛力是水利建設(shè)的主攻方向。以盡快的速度根治病險(xiǎn)水庫(kù)與山塘，確保其安全運(yùn)行。同時(shí)集中精力、財(cái)力、物力，整治山塘，使山塘呈現(xiàn)由小變大、由淺變深、由壞變好的新面貌。還要因地制宜地更新設(shè)備，逐漸實(shí)現(xiàn)水利工程達(dá)到設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。二是在有條件的地方，廣積資金，適當(dāng)興建一些山塘、水庫(kù)等水利工程，建立一批大、中、小型相結(jié)合，蓄、引、排、灌相配套的水利工程網(wǎng)絡(luò)。三是充分發(fā)揮群眾投入的主體作用，進(jìn)一步完善“一事一議”，通過(guò)政府組織引導(dǎo)，鼓勵(lì)群眾投資投勞開(kāi)展塘庫(kù)清淤整治工作，加快農(nóng)村水利設(shè)施管理協(xié)會(huì)等專(zhuān)業(yè)合作組的發(fā)展。四是開(kāi)拓資金來(lái)源，維修與更新機(jī)電灌溉設(shè)備。

3．2采取人工與機(jī)械化清淤并重的方式，提高區(qū)域蓄水能力衡陽(yáng)市塘庫(kù)清淤增容已迫在眉睫。在當(dāng)?shù)囟鄶?shù)精壯勞動(dòng)力外出務(wù)工且清淤工程巨大的情況下，應(yīng)極力加強(qiáng)機(jī)械化清淤的步伐。地方政府應(yīng)針對(duì)塘庫(kù)淤積現(xiàn)狀，有計(jì)劃科學(xué)地安排資金購(gòu)買(mǎi)機(jī)械設(shè)備，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，組建專(zhuān)業(yè)機(jī)械化清淤隊(duì)或?qū)I(yè)化清淤公司，適當(dāng)收取清淤作業(yè)費(fèi)，用于人員工資、設(shè)備維修更新。同時(shí)由縣級(jí)農(nóng)機(jī)管理局牽頭，縣級(jí)農(nóng)機(jī)技術(shù)推廣站為主，成立機(jī)械化清淤服務(wù)組織，具體負(fù)責(zé)人員培訓(xùn)、設(shè)備引進(jìn)、示范表演、信息傳遞、技術(shù)咨詢(xún)及維修服務(wù)等工作，保證清淤工作的順利開(kāi)展和投入資金的安全運(yùn)行及效益發(fā)揮。對(duì)于一些面積較小，不便于機(jī)械化清淤的小塘庫(kù)，應(yīng)恢復(fù)與倡導(dǎo)傳統(tǒng)的清淤方式。因此，政府應(yīng)積極動(dòng)員對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民投工投勞，建立以村組為主體的組織實(shí)施、政府投入專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金的工作機(jī)制，抓住冬閑季節(jié)的機(jī)遇，形成人人挑塘泥的喜人局面。另外，要積極引導(dǎo)村組根據(jù)實(shí)際情況與塘庫(kù)淤積現(xiàn)狀，采取針對(duì)性的具體措施，建立起塘庫(kù)的管理和保障機(jī)制，讓遍布各地的塘庫(kù)能按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)蓄水，充分發(fā)揮塘庫(kù)在防災(zāi)減災(zāi)中的作用。

3．3完善監(jiān)管體制，加強(qiáng)水利設(shè)施安全管理以提高減災(zāi)能力如前所述，監(jiān)管體制不健全是造成塘庫(kù)淤積嚴(yán)重的主要原因，為此，深化改革，完善監(jiān)管體制是解決塘庫(kù)淤積問(wèn)題的重要措施，建議采取如下對(duì)策：

一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，縣直有關(guān)單位要高度重視水利設(shè)施科學(xué)管理工作，切實(shí)承擔(dān)起水利設(shè)施興建與整治的組織責(zé)任，真正把水利建設(shè)與安全管理作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的突破口，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)的政務(wù)考核工作，實(shí)行水利設(shè)施管理和維護(hù)不達(dá)標(biāo)的“一票否決”制度，并且當(dāng)?shù)剞r(nóng)民檢查、監(jiān)督和舉報(bào)的責(zé)任和權(quán)力。只有這樣，才能保證資金真正用于水利工程的興建與整治工作，促使其發(fā)揮良好的功效。

二是創(chuàng)建適應(yīng)新形勢(shì)下的水利設(shè)施管理體制。要探索建立與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相適應(yīng)的農(nóng)村水利投資和經(jīng)營(yíng)管理體制，大力推行農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革［8］，通過(guò)租賃、拍賣(mài)、承包、股份制改造等形式改革現(xiàn)有農(nóng)村小型水利工程，使之發(fā)揮最大效益，盤(pán)活水利資產(chǎn)；實(shí)施防汛抗旱、綜合經(jīng)營(yíng)、工程管理“三位一體”管理模式的創(chuàng)新；建立健全產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政事分開(kāi)、管理科學(xué)的水利設(shè)施管理體系［9］。

三是積極引入世界銀行推薦的灌溉公司管理模式。灌區(qū)作為農(nóng)業(yè)供水批發(fā)商并負(fù)責(zé)支渠以上工程的管理和維護(hù)［10］，以保證老化失修農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的重建和維護(hù)，增加其抗災(zāi)減災(zāi)能力，提高其使用壽命和使用效率。