前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的農村水利設施管護困境與策略，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

作者：孔喜梅 單位：鄭州大學商學院

水利設施對于改善農業生產生活條件、降低農村居民生產成本、保證農業生產的穩定、促進農村地區經濟增長和經濟發展具有重要的作用。水利設施投建完成后,能否發揮其設計和預想的功效,不僅取決于水利設施供給的種類、數量和質量,還取決于水利設施的管理和維護是否得當,如果管護不當,有可能降低水利設施的使用期限,或者其功效不能達到設計的要求,或者導致水利設施因局部的損毀而徹底失去作用,反而成為農村發展的絆腳石和攔路虎。筆者指出了農村水利設施運營和管護中存在的問題,分析了農村水利設施管理和維護難的原因,提出了水利設施管理和維護的具體思路。

1農村水利設施管理和維護中存在的問題

水利設施管理和維護中存在的最大問題是“主體缺位,無人管理”。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,鄉鎮人民政府負擔轄區內基礎設施的供給、管理和維護的職責。計劃經濟時代,我國對農村社會、政治和經濟事務實行全面集中管理,對于不同領域則實行自上而下的分門別類的部門管理,在當時高度集權的行政體制下,基礎設施的建設、管理和維護是根據基礎設施種類的不同由歸口單位具體負責和管理。家庭聯產承包責任制的實施,使建立在體制下的基礎設施投資、管理和維護體制逐漸失去了制度基礎。家庭承包制實施后,農戶忙于發展自己家的生產,對基層政府的依賴性降低,隨之進行的農村稅費改革降低了鄉鎮政府的收入來源,鄉鎮機構的改革弱化了鄉鎮政府在基礎設施建設、管理和維護方面的責任。目前來看,雖然傳統計劃經濟體制下負責具體基礎設施管理的部門仍然存在,但基本上處于“站在、線斷、人散”的狀態。水利設施是農村基礎設施最重要的內容之一,其管理和維護也面臨同樣的問題。

一些相關的研究也證實了這一點:魏鳳云等對河南省柘城縣鄉鎮水利管理狀況的研究表明,該鄉23個水利管理站基本處于癱瘓狀態,管理人員參與鄉鎮工作,人員工資按照1997年工資標準的70%執行,有的按照1995年標準執行,并且長期拖欠[1]。山西省壽陽縣政協委員王富珍指出,自20世紀80年代以來,農田水利一直缺乏有效的養護和管理,農村小型水利設施基本上處于無人管理的狀態[2]。丁國蘭通過對浙江鄞州區水利設施現狀的調查也指出,防洪排澇能力低、水利設施老化失修嚴重以及水行政管理和水利控制系統有待加強[3]。國務院研究室農村司和水利部農水司聯合課題組也指出,家庭承包制實施后,部分小型水利工程建、管、用脫節,農村水利設施“有人用、無人建、無人管”,水利工程遭受不同程度破壞,老化失修和效益衰減問題十分嚴重[4]。筆者在河南東部傳統農區調研的過程中也發現,水利設施管理和維護不當,不僅不能起到應有的作用,還會對農業生產活動造成損害,成為農業生產的絆腳石和攔路虎。比如農田中的河道本來是為了農田灌溉、排水而興建,可由于河道年久失修,有的地方河道不暢,有的地方河堤被損毀,河堤河床一樣高,有的地方河道內堆積大量的秸稈雜草和廢棄物,夏天多雨季節,導致雨水倒灌農田,本來排水的設施卻導致農田積水,并且無處排水,這樣的河道更不可能蓄水。2010年春,我國大部分地區遭遇多年不遇的旱災,各級政府為了抗旱,投入了巨大的人力物力,連總理都親自到田間地頭抗旱。其實,河道的維修需要投入的人力和物力都很有限,只要分段、分責任治理,只需要很少的投入就能取得良好的長期的收益,可由于主體缺位,使得巨額投資興建的農田水利成了擺設。

2水利設施管理和維護難的原因分析

2.1水利設施的公共物品屬性很少人擔心私人物品的管理和維護問題,因為私人物品擁有和使用者為了他自己的利益,會極盡所能地照顧好他所擁有的私人物品。從理論上講,水利設施屬于農村公共物品的范疇,具有“消費的非競爭性和非排他性”[5]。水利設施的公共物品屬性導致了2個結果:①水利設施供給的市場失靈。雖然目前出現了所謂“小型水利工程家庭供給”的現象[6],這是水利設施在農業生產過程中特殊的重要性和市場供給不足的表現。②水利設施建成后,公共物品的屬性使水利設施成為“公共資源”,有淪為“公地悲劇”的可能性,即大家都愿意享受水利設施帶來的便利,而對水利設施的運營狀況和管理沒有興趣。自從1968年加雷特•哈丁發表他富有影響力的文章后,“公地悲劇”就成為公共資源治理難的代名詞。其實,亞里士多德很久以前也說過:“最多的人共用的東西得到的照料最少,每個人只想到自己的利益,幾乎不考慮公共利益”[7]。水利設施的公共物品屬性決定了其建設、管理和維護過程中的市場失靈,必須采取非市場的方式才能實現其供給、管理和維護的有效性。根據地方公共物品理論,基層政府應該承擔轄區內水利設施供給、管理和維護的責任。

2.2水利設施供給主體單一公共產品理論隨著社會的發展和技術的進步不斷豐富和發展,最突出的表現在于:技術的進步使一些原來收費困難的公共物品可以容易的實現消費的“排他性”。消費排他性的實現使私人供給公共物品成為現實,對公共物品消費收取費用保證了公共物品投資的收益,這種私人投資的公共物品的也能得到較好的管理和維護。但是由于農村一般地處偏遠,村落分散,人口密度低,單位面積土地經濟容量低,而水利設施大多數屬于投資期長、投資額大、投資經濟回報率低的項目,因此,水利設施很難吸引民間投資。現實中,絕大多數水利設施的投資主體也是政府。我國水利設施的供給體制是“自上而下”的,即水利設施供給的數量、類型、供給的方式等等都是由各級政府部門決策并付諸實施的。作為水利設施的供給主體,水利設施建成后,水利設施使用過程中的管理和維護本來也是政府分內的事情。可現實中,由于缺乏足夠管理和維護資金、缺乏相應的約束和考核機制以及政府的不作為,導致巨額投資興建的水利設施難以逃脫“公地悲劇”的命運。

2.3缺乏有效的約束和考核機制我國政府各級組織實行的是一種“壓力型體制”[8]。在這種壓力型體制下,上級政府根據下級政府對計劃指標完成的情況,進行經濟、政治方面的獎懲。這些任務和指標往往采取“一票否決制”,即一旦某項任務和指標沒有完成,就視其全年成績為零而受到懲處。對于下級政府而言,上級政府的考核和評價是最有約束力的。根據筆者調研了解的情況,上級政府對基層政府的考核一般分為綜合目標、經濟和社會發展目標、社會發展和社會穩定目標3大塊。在經濟和社會發展目標中,主要重視的是“發展了”、“新建了”多少預定的項目,而對于已經投建完成項目的運轉和使用情況則不予關心。“上面千條線,下面一根針”,基層政府的日常工作往往圍繞上級部門的目標和任務轉,很難進行長遠性、建設性、發展性和維護性的工作,筆者認為,這是導致我國水利設施管理和維護無效最重要的原因之一。#p#分頁標題#e#

3水利設施管理和維護思路

3.1將水利設施的管理和維護納入設計規劃方案由于水利設施的公共物品屬性,按照現在的投資和建設體制,從水利設施建成之時,就已經決定了其“有人用,無人管”的結局。按照現在的投資和管理體制,水利設施的投資項目一般是相關投資部門和地方基層政府合作建設,建設完成后,投資主體的任務完成,水利設施交付地方政府,由轄區內的居民使用,管理和維護問題便無人操心了。因此筆者建議,將水利設施的管理和維護問題納入項目可行性方案,從項目投資規劃之時,就制定好水利設施的管理和維護方案,預留管理和維護資金,由投資方、基層政府和社區居民共同參與,明確責任人、具體管理和維護細則,明確使用規則,界定各方的權利、責任和應盡的義務,確認監督和檢查者,定期對水利設施的運營情況進行監督和檢查,確保水利設施的良好運行。

3.2構建水利設施使用者參與管護機制

3.2.1公共物品理論的擴展和改革的經驗。由于公共物品理論的擴展,越來越多的“非純公共物品”如地方性公共物品、俱樂部物品的因為能夠容易實現排他性,可以收取使用費,私人供給的行為越來越多,這些公共物品的管理和維護也由私人主體承擔,并且取得了較好的效果。1994年世界發展報告指出世界各國基礎設施建設中效率低下的原因在于投資體制,提出基礎設施領域改革需要采取的行動:用商業原則經營基礎設施,鼓勵來自受到適當制約的私營部門提供者的競爭,以及加強使用者和其他有關人士在計劃、提供和監督基礎設施服務方面的參與,并根據基礎設施的種類不同,提出了公有公營、公有私營、私有私營、社區和使用者提供4種方式[9],這也對我國基礎設施領域內的改革提供了方向和可供借鑒的途徑。由于灌溉用水對農業生產特殊的重要性和小型水利設施的建設,在農村基礎設施領域內,水利設施的使用是最早開始進入改革實踐的。許志方介紹了世界范圍內農戶參與灌溉管理的經驗,結合我國的實際,提出了小型水利設施所有權和管理權分離和農戶參與式管理的改革思路[10]。劉晶晶通過對河北易縣坡倉鄉4個村飲用水的社區管理,指出在一個彼此熟悉的社區里,人情和交換的理念可以解決不同情境下的難題[11]。周曉平等通過蘇南某村3個電灌站的產權改革為例,說明了對于那些使用過程中容易收費的水利設施,在社區的主導下,個人管理的可行性[12]。埃莉諾•奧斯特羅姆在《制度安排和公用地的兩難處境》一文中,根據加利福尼亞西部盆地、土耳其的阿蘭亞、瑞士的托厄貝爾、日本的平野、長池、山之家村等區域地下水、浴場、森林資源、公用地的管理和使用方面的經驗,提出了彼此熟悉的村民之間,通過“生產的方式理順他們自己長期關系”,實現了公地資源的良好治理。20世紀80年代開始,國際灌溉管理體制改革的改革實踐也證實:“用戶參與灌溉管理(ParticipatoryIrrigationManagement)”成為一種有效的制度安排,被世界銀行等國際組織在世界范圍內廣泛推動[7]。

3.2.2具體思路。農村社區是一個典型的熟人社區,熟人社區有以下典型特征:①社區居民彼此熟悉,知根知底,彼此信任,大部分社區居民珍惜個人或家庭在社區內的聲譽;②社區居民長期交往,“重復博弈”的過程中形成了特定的交往模式和“潛規則”;③“德高眾望者”義務協調社區矛盾,成為社區實際的管理者;④村民自治制度實施培養了農村居民的參與意識和參與精神,正式制度和傳統在社區事務的管理中共同發揮作用。基于上述的理論、案例和分析,加上水利設施的使用一般是小范圍的,筆者認為,完全可以構建一個長期利益均衡的水利設施管理和維護的機制。

3.2.2.1社區居民的廣泛參與性。通過廣泛的宣傳、教育和鼓勵,提升居民參與社區水利設施的管理和維護的意識、積極性和主動性。案例研究也證實,受益居民參與的廣泛性和參與的程度影響“用戶參與灌溉管理”的穩定性。

3.2.2.2社區居民長期受益機會均等。受益范圍內社區居民的利益和機會均等是用戶參與管理機制長期存在的基礎。埃莉諾•奧斯特羅姆給出的幾個案例中,根據公共資源的對象、特征和利用方式不同,按照年份、季節、月份或使用次數“輪流優先使用”,是公共資源有效利用的基本經驗。

3.2.2.3成立正式的法定協會或組織。“名正言順”,正式組織的存在可以保證水利設施的管理和維護主體“不缺位”。比如,用戶參與式灌溉管理就成立由法定的“用水戶協會”,用水戶協會的責任范圍涵蓋新建工程或更新改造工程的規劃設計、施工、檢查驗收、資金籌措、管理條例的制定以及工程的運行、維護、監測評價等各個方面。

3.2.2.4利用社區“潛規則”和傳統非正式制度的作用。如社區成員重視個人和家庭在社區內的聲譽,鼓勵社區居民愛護轄區水利設施,用“流言和名聲”約束有損害意圖的居民,邁克爾•赫勒在“困局經濟學”一書中指出:“流言、羞恥和名聲”在熟人社區內,是治理“困局”的有效杠桿[13]。比如,對于農田中的河道,完全可以以村委會或通過德高望重者的名義,要求村民負責自家農田附近的河道,管護河堤,保證河道暢通。

3.2.2.5公平重于效率。相關的研究均直接或間接的表達了這樣的觀點:在水利設施的使用、管理和維護過程中,不能堅持“效率優先”的原則,只能在公平的前提下,盡量實現效率的目標。

3.3將水利設施運營狀況納入行政考核指標鑒于目前大多數水利設施運行狀況較差,基層政府對水利設施“重建設、輕管理和維護”的現狀,為了進快改變這一現實,短期來看,最有效最直接的措施就是將水利設施的運營狀況納入政府的行政考核指標,實行公共水利設施管理和維護不達標的“一票否決”制度,并且賦予轄區內的居民檢查、監督和舉報的責任和權力。只有這樣,才能保證投巨資興建的水利設施真正發揮良好的功效,起到應有的作用。