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作者：易要兵 洪名勇 單位：貴州大學管理學院 貴州大學經(jīng)濟學院

中華人民共和國建立以來,森林資源經(jīng)歷了多次由政策引起的變動。特別是20世紀80年代初,土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始在農(nóng)村實行以來,集體的農(nóng)產(chǎn)品種類和數(shù)量逐漸減少,農(nóng)產(chǎn)品的價格有所提高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于廣大農(nóng)民獲得了經(jīng)營自主權(quán)而取得了令人鼓舞的績效。于是,中央?yún)⒄崭爻邪熑沃妻k法,實施了林地使用權(quán)制度的變革,宜林荒山,宜地和小片的林地由集體經(jīng)營劃分到單個農(nóng)戶作為“自留山”,其余則當作“責任山”,通過合同形式將管理權(quán)分給各家各戶,或者幾戶聯(lián)合的小組,而林木和林地的所有權(quán)仍歸集體。個人有可能成為森林資源的主體,但在其實施過程中,越來越多的森林主體卻在埋怨這種林業(yè)政策,這從某些方面反映出我國林業(yè)政策存在的問題。現(xiàn)以貴州省余慶縣關(guān)興鎮(zhèn)炮木灣林場為例說明林業(yè)政策存在的問題。

1炮木灣的歷史與現(xiàn)狀

炮木灣林場面積33.3hm2,在被承包之前(1985年)荒地面積約16•7hm2,殘林約3.3hm2,疏林約6•7hm2,灌林約6.7hm2。1983~1985年,中央下放“兩山”責任制度后,這片林場因為處于山頂,且已受到嚴重破壞,生產(chǎn)隊未將其劃分為個人的自留山,而是承包給了7位農(nóng)民,承包期限為20年,承包費用為5000元(分期分批交納,簽合同時交1000元;1995年前交1000元;1995~2000年交3000元)。承包期限內(nèi)承包人可對“林場內(nèi)直徑10cm以上的樹木自由處理,如在期限內(nèi)承包人不想再承包時可折價處理轉(zhuǎn)讓別人,承包人自負盈虧”。承包期間,7位農(nóng)民曾向縣林業(yè)局貸款2次用以購買樹種、防治蟲害、造林等,且輪流培育、管理這片林場。在管理期間,承包人曾一度居住在林場內(nèi),盡心盡力地維護這片林場,在承包期限末,該林場擁有多種樹種,直徑10cm以上的樹木過半。2005年初,炮木灣的承包期已滿,可是承包人卻不能采伐自己的樹木。因為按照當時《貴州省森林管理條例》的規(guī)定,個人采伐樹木,必須辦理采伐許可證,按照國家有關(guān)林業(yè)法規(guī)和政策,樹木的采伐審批程序嚴格。也就是說,雖然當年合同上寫明了利益所得的條款,但是能不能得到錢,要由縣林業(yè)局有關(guān)政策說了算。事實上,采伐基本上已成為不可能。于是,7位承包人要求生產(chǎn)隊折價處理,但生產(chǎn)隊早已名存實亡。其多次要求縣林業(yè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站等折價處理,但都未果。如今,承包人舍棄了這片林場,對其不再管理。于是,炮木灣林場內(nèi)亂砍亂伐,偷竊現(xiàn)象日趨嚴重,有些地方已成片地被偷竊。目前該林場不但仍遭破壞,而且更為嚴重的是那里的人都不愿意承包、管理這片林場。

2政府林業(yè)政策分析

承包人當時與當?shù)亓謽I(yè)部門簽訂的合同,林子誰造誰用。但是,林業(yè)部門制定的政策,隨著時間的變化而前后矛盾。7位承包人辛苦了20年,想砍伐其中的一些林木以換取經(jīng)濟上的收益,可以說是天經(jīng)地義。而國家出于對生態(tài)環(huán)境保護方面的長遠考慮,限制承包人無計劃的采伐林木也無可厚非。那么,按照協(xié)議,承包人應當獲得的利益又該由誰來支付?可見,問題的焦點在于政府的林業(yè)政策。由于政策和制度的限制,既導致農(nóng)民的個體收益與社會收益的沖突,又導致農(nóng)民護林造林的生產(chǎn)積極性嚴重受挫。如果從制度主義的視角來看,林業(yè)政策可以納入制度的范疇,是處理人們與林業(yè)發(fā)展之間關(guān)系的一種制度安排。就制度而言,在諾斯[1]看來,制度是指以憲法、法律、法規(guī)為基本內(nèi)容的正式規(guī)則和以習俗、傳統(tǒng)、習慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯構(gòu)成的一整套規(guī)則體系及其實現(xiàn)機制。也即是說,諾斯是從廣義上來界定制度的。而本文中所講制度是指正式的規(guī)則及其實施機制。就制度的功用而言,正如新制度經(jīng)濟學派所指出的,制度是一個國家政治、經(jīng)濟和社會變遷的關(guān)鍵,制度在經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。因此,在經(jīng)濟和社會發(fā)展中,我們需要認真關(guān)注制度問題,需要從制度的視角反思問題的根源。在這種意義上,林業(yè)政策作為一種制度安排,它在林業(yè)發(fā)展中也必起著重要的作用。炮木灣林場的現(xiàn)狀告訴我們,作為制度安排的林業(yè)政策,由于國家林業(yè)政策的變動而未考慮承包人的利益,也未采取相應的補償措施導致承包人的苦悶和不滿,從而導致林業(yè)發(fā)展過程中個人利益和國家利益之間的沖突。可見,林業(yè)政策的不當導致林業(yè)發(fā)展中的利益沖突問題,這不利于林業(yè)的發(fā)展。羅伯特•里佩托[2]曾經(jīng)深刻地指出:“政府原則上承擔保護和很好利用資源的責任,卻因?qū)嵭绣e誤政策反而加劇了森林的消失”。

2.1我國林業(yè)政策存在的主要問題

炮木灣林場的問題折射出林業(yè)政策存在的一系列問題。其主要表現(xiàn)為林業(yè)政策制定過程、執(zhí)行過程以及監(jiān)督、評估過程中存在的具體問題。就我國林業(yè)政策過程的整體而言,其存在的主要問題可以歸結(jié)為兩個層次:一是利益沖突;二是單主體林業(yè)政策過程。利益沖突是我國林業(yè)政策存在的較為表層的問題,是利益主體之間的沖突問題。單主體的林業(yè)政策過程則是我國林業(yè)政策過程存在的深層次問題,其在根本上導致了林業(yè)發(fā)展中的利益沖突現(xiàn)象和林業(yè)政策有效性的降低。

2.1.1林業(yè)政策過程中的利益沖突

“林業(yè)一切問題的核心都是人類和民族的長遠利益同眼前利益的沖突,社會整體利益同某些集團和個人利益的沖突。……正確認識林業(yè)的利益和利益分配關(guān)系、利益群體和利益矛盾,建立合理的利益結(jié)構(gòu)和利益分配制度,是研究和處理林業(yè)社會問題的基礎(chǔ)”[3]。“利益不僅僅作為一種個人的東西或眾人的普遍東西存在于觀念之中,而且首先是作為彼此分工的個人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實之中”[4],“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益相關(guān)”[5]。在這種意義上,利益分析方法是從利益的角度,通過社會現(xiàn)象把握其本質(zhì)和根源,透過各種社會主體的行為把握其動因的方法。是分析現(xiàn)象、把握事物本質(zhì)的重要工具。利益分析方法在社會領(lǐng)域和人類歷史長河中具有普遍的適用性和有效性。在經(jīng)濟和社會發(fā)展的今天,市場經(jīng)濟正在穩(wěn)健發(fā)展,對利益的合法追求已被社會廣泛認可。這種情況下,林業(yè)政策的制定就必須充分考慮各林業(yè)主體的利益。從總體上看,我國林業(yè)政策過程中的利益主體可以分為兩大類:國家主體和社會主體。國家利益主體包括國家各級林業(yè)行政管理部門和國有林業(yè)企事業(yè)單位等;社會林業(yè)主體包括私人、社區(qū)、第三部門等。從利益分析方法來看,這些主體參與林業(yè)政策過程,從根本上講,都是出于一定的利益。

2.1.1.1國家利益

作為國家主體其利益從整體上代表著社會的公共利益(不論及其部門利益)。公共利益表示構(gòu)成一個政體的大多數(shù)人的共同利益,即公共政策應該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利[6]。可見,公共利益具有普適性的特征,是廣大社會公眾共享的利益形式。就公共利益的增進者和維護者而言,國家各級政府是具體的執(zhí)行者。按照社會契約論的觀點,政府是社會公眾的代表,其職責在于增進和維護社會的公共利益。政府主要通過提供公共產(chǎn)品來實現(xiàn)增進和維護社會的公共利益這一職能。針對林業(yè)發(fā)展,我國的森林資源是全國性的公共產(chǎn)品。因為,我國森林資源為全體社會公眾提供著清新的空氣、清潔的水源和豐富的林產(chǎn)品,并且從根本上改善了環(huán)境質(zhì)量。因此,從生態(tài)效益的角度出發(fā),我國的森林資源是全國性的公共產(chǎn)品,中央政府肩負著保護和發(fā)展森林資源的職責,這屬于社會公共利益的范疇。如果從局部地區(qū)來看,地方的森林資源是地方性的公共產(chǎn)品,對地方環(huán)境質(zhì)量的改善起著重要作用。因此,國家主體包括國家各級林業(yè)行政管理部門和國有林場等的首要使命是通過保護和發(fā)展我國的森林資源,來服務于社會的公共利益。比如國有林場,其主要職責是擴大國有森林面積、保護現(xiàn)有森林資源,最大限度地發(fā)揮森林的生態(tài)效益,為國民經(jīng)濟建設和可持續(xù)發(fā)展服務,不以營利為目的。#p#分頁標題#e#

2.1.1.2私人利益

國家具有國家利益,社會具有社會利益,私人具有私人利益。具體來講,私人利益是指社會公眾中的個體各自獲得的不同利益。在改革開放之前,私人利益被融合進國家利益中,沒有分化出來。改革開放后,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,對個人利益的追求已成為合法和合理的利益追求。而且黨的十六大報告已明確肯定了私營經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展中的作用和地位。就目前來講,個人利益的追求主要是經(jīng)濟利益。即私人是我國林業(yè)發(fā)展過程中的重要利益主體。從本質(zhì)上分析,私人參與林業(yè)發(fā)展過程,其動機除了為環(huán)境發(fā)展作出貢獻外,還在于從林業(yè)發(fā)展中獲取一定的經(jīng)濟利益。對經(jīng)濟利益的預期促使私人積極投身于林業(yè)發(fā)展。這符合個人作為理性經(jīng)濟人的行動邏輯。當初,7位承包人承包炮木灣林場的動機是想獲取經(jīng)濟利益。這也是符合社會主義市場經(jīng)濟原則的。

2.1.1.3社區(qū)和第三部門的利益

社區(qū)對林業(yè)發(fā)展的參與也是基于一定的利益考慮。即環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟利益。因為社區(qū)的生存和發(fā)展與社區(qū)的環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān),環(huán)境質(zhì)量的改善將改善和優(yōu)化社區(qū)的生活環(huán)境;而環(huán)境質(zhì)量的惡化,將從根本上危及社區(qū)的生產(chǎn)和生活。因此,社區(qū)將高度關(guān)注生存所需要的環(huán)境條件。對于在地理位置上與林區(qū)緊密相連的社區(qū)對林業(yè)資源有高度的依賴性。這些社區(qū)在很大程度上靠森林資源來獲取經(jīng)濟上的生活來源。通過林業(yè)經(jīng)濟資源,社區(qū)可以獲得必要的收入以及必備的生活品如薪柴和其他林產(chǎn)品等。可以說,社區(qū)在林業(yè)發(fā)展過程中扮演著舉足輕重的角色。第三部門一般是非營利性的,在林業(yè)發(fā)展過程中,雖然沒有公共資源的支持,但其利益主要體現(xiàn)在對社會公共利益的增進和維護上,因而它與國家主體的利益考慮是一致的。雖然從原則上講,個人利益、社區(qū)利益和社會公共利益是統(tǒng)一的,但是我國的林業(yè)政策導致了這些利益主體的沖突,其主要體現(xiàn)在國家主體和社會主體之間的沖突。

2.2林業(yè)政策過程中利益沖突的原因

在我國林業(yè)發(fā)展的過程中,一方面是社會主體的利益與林業(yè)發(fā)展密不可分;另一方面是社會主體缺乏參與林業(yè)政策過程的有效渠道,由此導致我國林業(yè)發(fā)展過程中社會主體和國家主體之間的利益沖突。在更深層次的意義上,造成這種利益沖突的原因,在于單主體的林業(yè)政策過程。而就我國目前的狀況而言,單主體林業(yè)政策過程是指政府為唯一政策主體的林業(yè)政策過程。這說明我國林業(yè)政策的主體基本上是唯一的,雖然私人、社區(qū)、第三部門是我國林業(yè)政策過程的重要參與者,但其并未真正參與到林業(yè)政策過程中來,其偏好和利益要求未有效輸入到林業(yè)政策過程中去,因而并未成為真正意義上的林業(yè)政策主體。承包炮木灣林場期間,國家的林業(yè)政策發(fā)生了重大變化,這種政策變動導致了7位承包人的利益受損,但是相關(guān)部門卻未給承包人應有的補償。由此可見,國家的林業(yè)政策變動并沒有考慮林業(yè)建設者的意愿。

單主體林業(yè)政策過程下的垂直的交往結(jié)構(gòu)會壓抑其他主體參與林業(yè)政策過程的積極性,久而久之則會出現(xiàn)象炮木灣林場的那種無人管理的現(xiàn)狀。這種單主體的林業(yè)政策結(jié)構(gòu)使得政策信息的流動自上而下,缺乏其他社會主體參與林業(yè)政策的過程。社會參與的缺失必然影響林業(yè)政策的有效性程度。單主體的林業(yè)政策通過政府強制性的資源動員,能夠最大限度地整合社會資源以發(fā)展林業(yè)。尤其是在經(jīng)濟和社會主體自主性較弱的情況下,單主體林業(yè)政策過程具有很高的效率。但是,隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展,單主體林業(yè)政策過程越來越阻礙著林業(yè)的發(fā)展。其表現(xiàn)在不利于整合社會資源以發(fā)展林業(yè);壓抑社會參與林業(yè)發(fā)展積極性;社會制衡的缺失導致林業(yè)政策有效性下降。

林業(yè)發(fā)展是我國社會主義現(xiàn)代化建設的一個非常重要的方面。發(fā)展林業(yè)、增加森林資源關(guān)系著我國自然環(huán)境與經(jīng)濟、社會發(fā)展之間的平衡,關(guān)系著現(xiàn)代化建設的成敗。我們不僅要在觀念上意識到多元的林業(yè)主體對林業(yè)發(fā)展的重要意義;而且要實施制度改革,即在多元的林業(yè)主體與林業(yè)發(fā)展密不可分的情況下,通過制度改革來排除單主體林業(yè)政策中的利益沖突現(xiàn)象。解決國家利益和私人利益的沖突務必要改進現(xiàn)有的林業(yè)政策。一要盡量考慮私人作為一個相對獨立的利益主體的偏好和要求,使私人利益和國家利益很好地協(xié)調(diào)起來。二要建立起各種補償機制,以充分保護廣大社會林業(yè)主體參與林業(yè)發(fā)展的積極性。三要進行制度創(chuàng)新,進行森林產(chǎn)權(quán)、林業(yè)管制和林業(yè)稅費等方面的改革,為廣大的社會林業(yè)主體參與林業(yè)發(fā)展提供長期的制度激勵。