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作者：雪明 武曙紅 程書強 單位：中國保利集團公司 北京林業大學 渭南師范學院

隨著全球氣溫的不斷上升和世界范圍極端氣候事件的頻繁發生，由人類活動產生的溫室氣體排放引起的全球變暖問題，已引起了國際社會的極大關注。“采取行動減少二氧化碳排放”已經成為國際氣候談判議程中的重要議題。自1992年在環境與發展大會上正式簽署《聯合國氣候變化框架公約》（UnitedNa?tionsFrameworkConventiononClimateChange,簡稱UNFCCC）及1997年簽署《京都議定書》以來，國際社會圍繞UNFCCC《京都議定書》和的談判已經不只是單純的環境事務，而是關系到未來各國爭取發展空間和選擇發展道路的重大戰略問題，對于各國的經濟發展、能源政策、科技創新以及生活方式都將產生重大的影響。為了緩解由于履行《UNFCCC》及《京都議定書》中的減排義務給國內經濟發展帶來的影響，尋求成本有效的減排方式、制定和實施國家低碳發展戰略已經成為當前各締約國的首要任務。鑒于森林在調節陸地生態系統與大氣碳庫之間的碳交換過程中所發揮的重要作用及其面積的改變對陸地生態系統碳庫的影響，通過增加造林和減少毀林面積來履行《京都議定書》中的減限排義務，減少由于在能源領域實施減限排措施給國家經濟發展所帶來的壓力已成為各附件1締約國在應對全球氣候變化、維護國家利益及國際氣候談判中的一項重要策略。在全球實施低碳發展的戰略背景下，如何結合我國國情、林情，從激勵機制和政策體系角度，設計和有效實施REDD機制，提出我國林業行業減排增匯的政策措施及談判對策，確保我國作為高度負責國家的形象以及我國未來發展的排放空間，是目前我國參與氣候變化林業議題談判及實施林業減緩行動急需決的問題。

1國際氣候制度下的主要林業政策

1.1國際氣候制度下與林業相關的主要規定

（1）聯合國氣候變化框架公約。為了尋求成本有效的方式實施全球低碳發展戰略，《UNFCCC》要求附件1締約方應該實施并詳細闡明其保護和增強溫室氣體吸收匯和儲存庫、促進可持續森林管理、造林和再造林的政策和措施，促進包括生物量、森林的可持續管理，保護和增強所有溫室氣體的吸收匯和貯存庫。各締約方在制定應對氣候變化的的政策和措施時應考慮到不同的社會經濟情況，應具有全面性，并包括所有有關的溫室氣體源、匯和庫以及適應措施，且涵蓋所有的經濟部門，確保以盡可能最低的成本獲得全球效益。此外《UNFCCC》還要求發展中國家采用由締約方大會制定的具有可比性的方法編制人為引起的各種溫室氣體的源排放和匯清除的國家清單，但發達國家必須為其提供相應的資金(UN?FCCC,1992)。

（2）京都議定書。在《UNFCCC》第3次締約方會議簽訂的《京都議定書》中規定允許附件1締約方根據締約方會議制定的與土地利用、土地利用變化和林業活動（LandUse,LandUseChangeandForestry，簡稱LULUCF）引起的碳排放和匯清除相關的方式、規則和指南，用1990年以來人為直接的造林、再造林和毀林活動引起的溫室氣體源排放和匯清除的凈變化，來抵消其在京都議定書所承諾的溫室氣體減限排指標；此外，為了減輕由于承擔減限排義務，給其國內經濟發展所帶來的壓力，清潔發展機制（CDM）規定《京都議定書》附件1國家在《京都議定書》第一承諾期（2008~2012年），可以在非附件1國家實施造林或再造林項目，用項目產生的核證減排量（lCERs或tCERs，lCERS為長期核證減排量；tCERs為臨時核證減排量。CERs是certifiedemissionreductions的縮寫）抵消其在《京都議定書》中所承諾的部分減排指標，同時為《京都議定書》非附件1國家帶來資金和技術的援助，促進非附件1國家的可持續發展（UN?FCCC,1997）。

（3）巴厘行動計劃。《UNFCCC》第13次締約方會議制定的《巴厘行動計劃》將與減少發展中國家締約方毀林和森林退化所導致的排放問題有關的激勵機制和方針政策以及發展中國家森林保護、可持續森林管理以及加強森林碳儲量的問題納入了2012年以后的氣候談判議程，并要求各締約方要進一步采取有意義的行動，減少發展中國家毀林及森林退化所致的排放量。在采取REDD+行動時，需考慮當地和土著社區發展的需要，在處理與REDD+有關問題的政策和激勵措施時，應該積極地開展示范活動，分析毀林的驅動因素。此外發展中國家締約方實施的REDD+活動的可測量、可報告性應該取決于所得到的資金、技術和能力建設支持的可測量。可報告和可核查（UNFCCC，2007）

（4）坎昆協議。第16次締約方會議提出的《坎昆協議》要求發展中國家在獲得充足的、可預測的資金、技術以及能力建設等方面的援助下，實施REDD+活動（包括制定國家REDD+行動計劃、林業碳排放參考水平的設定）。要求發展中國家建立嚴格、透明的國家森林監測體系對所實施的REDD+活動進行報告和監測。發展中國家所實施的REDD+活動應該從制定國家行動計劃和方針政策以及能力建設開始。實施REDD+活動的國家行動計劃和方針政策應該包括加強能力建設、技術開發和轉移以及示范活動等。所開展的示范活動應該是可測量、可報告并可核查的(UNFCCC,2010)。

1.2相關規定分析

為滿足氣候談判的需要，國內外的很多文獻已對國際氣候制度“森林”“造林”“森林管理”等術語的定義、活動類型及核算方式的選擇進行了分析（張小全，2003）。隨著國際氣候談判進程的發展，目前與林業相關的氣候談判已集中在REDD+議題上，因此，本文僅對REDD+的相關條款及發展趨勢進行簡要分析。在對《巴厘行動計劃》和《坎昆協議》中與林業有關決定以及歷次《京都議定書》特設工作組會議與林業議題相關的談判提案進行文獻調研和背景分析的基礎上，采用由范圍、參考水平、融資和分配機制四個結構單元組成的提案分析框架，對談判文件中涉及的林業議題（REDD+）的33份提案理念的分布和演化進行了研究，并采用對比分析的方法對提案進行了比較，研究結果表明：目前較為認可的參考水平規模是國家規模；參考時期的提案中，NGO趨于采用歷史參考水平，而大部分政府提案趨于采用歷史調節參考水平；分配機制的提案主要是以正面激勵相關國家的森林保護活動為主，其結果是對歷史毀林率較高的國家給予獎勵而對緩解氣候變化做出貢獻的低毀林率國家卻得不到資助；越來越多的提案認為融資問題上應該采取階段法，針對REDD+機制不同時間階段的不同任務采用市場、基金或與市場掛鉤機制等不同的融資方法。《坎昆協議》的核心部分強調了計劃建立一個由發達國家提供資金援助的REDD+機制的框架以及要求發展中國家開發REDD+活動的國家行動計劃、監測和報告所實施的REDD+活動的監測體系以及國家林業參考水平，但為對該框架的資金來源等問題并未進行具體、明確說明。坎昆會議在REDD+議題方面所取得的成就僅僅是一個折中的方案，僅提出了國家應該如何實施REDD+的指南和建立，和建立REDD活動的指導方針和保障措施。SBSATA還將繼續進行這方面的研究工作，而且還將制定一個進一步研究諸如碳計量等方面工作的計劃。2011年后REDD+方面的指南將會得到進一步的開發。#p#分頁標題#e#

2實施低碳發展戰略的國家林業政策

2.1不同利益集團實施低碳發展戰略的國家林業政策

基于對英國、美國、加拿大、日本、印度、澳大利亞等3個氣候談判利益集團的國家為應對全球氣候變化和國家低碳發展戰略而制定的林業行動計劃和政策機制的調研和分析，本研究對林業應對氣候變化的國別政策進行了比較研究，并結合國際氣候談判進程和規則的變化，系統分析了這些國家林業應對氣候的政策機制和政策意圖，對各國林業政策的研究結果表明：為了履行《UNFCCC》以及《京都議定書》中所承諾的減排義務，減輕由于減少碳排放給國內經濟發展所帶來的壓力，在各締約方編制的應對氣候變化國家方案中，林業已被作為重要的路徑選擇成為其減排和適應行動的重點領域。發達國家林業應對低碳發展的政策措施主要包括國家層面的戰略框架和行動指南、實施碳匯補償和市場機制、與企業合作推進林區的能力建設以及激勵當地人參與REDD+的市場機制，實施這些措施的目的是希望在后京都時代用更多的土地與林業活動來幫助其完成第二個承諾期的減排任務，以便減輕工業、能源領域的減排壓力。歐盟等發達國家將建立“全球森林碳機制”作為其應對REDD目標的近期方案。為了有效地實施全球森林碳機制，歐盟制定了一系列相應的制度和運作程序。程序中“只有簽署了所建議的協議，承諾實施減少毀林或森林退化的活動，并實現REDD目標的發展中國家才能獲得資金資助”的規定，無疑是想是通過REDD將發展中國家逐步引入承諾溫室氣體減排義務的軌道。發展中國家林業應對低碳發展戰略的政策措施主要體現在國家應對氣候變化的國家方案以及鼓勵林區居民參與清潔發展機制（CleanDevelopmentMechanism，簡稱CDM）中的造林項目以及UN_REDD+（聯合國環境規劃署REDD項目）的示范項目,目的在于希望發揮林業在應對氣候變化中的作用，并希望將林業減緩氣候變化納入應對氣候變化的國際進程，以促進解決林業發展中面臨的突出問題。

2.2我國實施低碳發展戰略的林業政策

（1）宏觀政策。在1997年《京都議定書》簽署之前，我國政府強調發達國家必須采取實質性減排措施,要求發達國家對發展中國家提供工業改造的技術和資金支持，不贊成通過林業CDM項目(即通過造林、森林保護森林經營等以增加陸地碳貯存的項目)進行減排。進入21世紀之后，我國開始實施CDM機制下的碳匯造林項目。并于2006年開始實施全球第一個CDM林業碳匯項目。在2006年召開的氣候公約第12次締約方會議上同意就發達國家利用林業活動實現其減排目標進行討論之后，我國氣候變化總體政策發生了重大調整，2007年6月國務院了《中國應對氣候變化國家方案》，正式確定了林業應對全球氣候變化的國家戰略。2009年11月6日國家林業局《應對氣候變化林業行動計劃》，將林業主要發展目標、措施與應對氣候變化進行了全面的結合。

（2）項目管理政策。為了促進CDM項目活動的有效開展，2005年10月12日，國家發改委頒布了CDM的相關制度和基本原則。在中國實施的CDM林業碳匯項目必須是中方控股的企業，而且要對其溫室氣體減排量轉讓額的2%。為了促進CDM項目活動的有效開展，2005年10月12日，國家發改委頒布了CDM的相關制度和基本原則。為了促進CDM項目活動的有效開展，2005年10月12日，國家發改委頒布了CDM的相關制度和基本原則。

（3）現有林業政策及研究存在的局限性。國內外與碳匯管理理論和政策實踐相關的研究成果，對推動我國應對氣候政策機制的研究起到了非常重要的作用。但是文獻及政策調研的結果表明：我國林業政策與應對全球氣候變化戰略的適應性還沒有完全體現出來，目前仍缺乏在森林保護、森林經營以及林產品持續利用等重要領域上我國林業應對氣候變化途徑的政策途徑；目前我國仍缺乏有利于碳匯林業的公共財政政策、產業政策、區域政策和實施政策，這些內容恰恰又是建立和完善我國林業應對氣候變化政策機制過程中不可回避的現實問題；缺乏構建我國林業碳匯市場的市場機制和管理政策。

3國家適當減緩行動框架下的我國林業減緩行動建議

基于現有國際氣候制度下的林業政策及其發展趨勢研究，本研究認為，現階段我國林業部門履行國際氣候公約、實施低碳發展戰略，應對國際氣候談判的重點應該是開發國家林業減緩行動計劃、制定國家林業碳排放（或吸收）參考水平、開發能夠監測、報告以及核查REDD+活動的森林監測體系以及開展能夠實現可測量、可報告和可核查（measurable,re?poitable,verifiable，簡稱MRV）的示范活動。在符合我國國情和可持續發展目標的前提下，我國林業減緩行動的政策措施可按氣候變化政策方案、項目具體實施、法律法規、體制機構建設、行業標準、財政手段、部門/行業措施、公眾意識/能力建設、研究示范和市場手段幾種類型劃分，可自行提出包括制定國家和省級氣候變化林業政策方案、制定增加森林匯清除和減少森林源排放的林業法規、設立國家和地方林業應對氣候變化部門或協調機制及開拓我國林業碳匯自愿市場等在內的具體減緩行動。

4未來承諾期我國參與REDD+談判對策建議

（1）我國在REDD+相關議題的談判中應堅持《公約》“共同但有區別的責任”的原則，發達國家必須做出實質性的減排，堅持發達國家提供充足的資金和技術來幫助發展中國家，但不能犧牲發展中國家的可持續發展和消除貧困的努力；堅持加強國際間合作尤其是資金援助和技術轉移。

（2）中國應堅持在《公約》下通過長期的合作行動尤其是各國之間、雙邊和多邊組織之間在技術、方法和能力建設等方面進行合作來減少發展中國家毀林的排放。

（3）將方法學和政策機制這兩個方面同等對待，要深入研究定義、計量、監測等方法學。

（4）堅持發達國家應為發展中國家的REDD+行動的開展提供充足、可預見、可持續、額外的資金和技術支持，幫助發展中國家進行能力建設和開展減少毀林和森林退化排放的行動，以實現其減少毀林和森林退化帶來的排放。

（5）各締約方要制定合理的政策框架和積極的激勵機制來鼓勵發展中國家最大程度的參加該活動，尤其是土著居民和當地社區的參與，相關機制的制定和實施不能降低《公約》和《京都議定書》的環境效益。

（6）在未來談判中，應立足于我國的國情，繼續和印度等具相似林業發展情況的國家保持立場上呼應，同時注意和巴西等發展中大國保持溝通，以最大程度地維護我國利益。減少毀林不能犧牲發展中國家可持續發展和消除貧困的努力，要保護當地社區和土著居民的權利，將森林地區的多邊利益最大化如保護生物多樣性等；要考慮保護森林、可持續管理森林及增強森林碳匯能力等議題，綜合多種手段共同實現溫室氣體的減排。#p#分頁標題#e#

（7）鼓勵開展示范活動，以積累經驗，反對設立國家層面的毀林基線，防止發展中國家量化的減排義務。

（8）在談判中應避免將REDD+納入CDM，而是以其他更有利于我國獲得資金的機制來實施REDD+行動和其他增加森林碳匯的活動。