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本文作者：王玉明 單位：廣東行政學(xué)院行政學(xué)系
1環(huán)境治理中跨政區(qū)、跨部門(mén)合作的困境
目前,廣東在環(huán)境治理中普遍存在地域分割、部門(mén)分割以及條塊分割的問(wèn)題,政府及部門(mén)之間環(huán)境管理協(xié)調(diào)不足、缺乏合作。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
1.1跨行政區(qū)或跨域環(huán)境治理的困難
隨著廣東經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,跨行政區(qū)或跨域污染(水污染、大氣污染、土地污染、酸雨污染等)及糾紛時(shí)有發(fā)生,特別是行政區(qū)交界地帶成了“生態(tài)重災(zāi)區(qū)”,其中跨界水污染顯得尤為突出。我省境內(nèi)跨越地級(jí)行政區(qū)的河流較多,主要包括東江、西江、北江、韓江、鑒江、練江的干流及其主要支流,跨縣級(jí)行政區(qū)的河流主要以上河流的干流與支流,有的河流干流與支流還跨越省界。幾乎所有的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在跨域河流管理問(wèn)題,河流斷面上下游或左右岸相鄰的市、縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在環(huán)境糾紛。當(dāng)前,環(huán)境治理缺乏區(qū)域協(xié)作的觀念,環(huán)境執(zhí)法區(qū)域分割,各自為政,環(huán)境治理合作困難。
1)珠三角地區(qū)跨域環(huán)境治理問(wèn)題。珠三角地區(qū)許多市區(qū)跨界河流污染嚴(yán)重,有的河段水質(zhì)已劣于V類(重度污染)標(biāo)準(zhǔn),由于各地各管一段、各自為政,治理的難度大、成本高、效果差。以下是一些典型的跨域環(huán)境污染。巴江河是一條流經(jīng)清遠(yuǎn)市清城區(qū)、佛山市三水區(qū)、廣州花都區(qū)、白云區(qū)污染多年的跨界河流,是廣州市區(qū)石門(mén)、西村、江村三大水廠,以及花都區(qū)巴江水廠的水源地。[1]對(duì)此,廣州與清遠(yuǎn)多次協(xié)商,情況不見(jiàn)好轉(zhuǎn)。東莞與深圳交界的觀瀾河,在東莞境內(nèi)稱為石馬河,目前河水又黑又臭,有的河段還裸露出布滿黑色淤泥的河床,堪稱“污染奇觀”。東莞市每年對(duì)轄區(qū)內(nèi)的石馬河進(jìn)行治理,但上游污染嚴(yán)重的觀瀾河源源不斷地注入石馬河,石馬河水質(zhì)無(wú)法改善。[2]茅洲河也是深莞兩市的界河,是深圳境內(nèi)最長(zhǎng)的河流,其界河段如今已成為一條“黑龍江”,且逢汛必“澇”。[3]淡水河是東江二級(jí)支流,自上世紀(jì)90年代以來(lái),淡水河流域內(nèi)特別是上游深圳龍崗地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展導(dǎo)致水質(zhì)急劇惡化,目前總體水質(zhì)為劣V類,部分河段已完全喪失自凈能力,并成為東江的主要污染源之一。[4]淡水河由于分屬兩個(gè)行政區(qū)域,污染治理問(wèn)題一直得不到很好的解決。東江肩負(fù)著河源、惠州、東莞、廣州、深圳及香港6座大城市的供水。
目前東江上游、潼湖河等,其流域內(nèi)的城市污水處理工程建設(shè)相對(duì)緩慢,一些生活污水、工業(yè)廢水直接排放。西江是珠海、江門(mén)、中山三市的“母親河”,三市之間擁有多條跨域河流,這些跨域河流污染較嚴(yán)重,如磨刀門(mén)水道、雞啼門(mén)水道、崖門(mén)水道等。流經(jīng)四會(huì)市、高新區(qū)的獨(dú)水河流域重污染,獨(dú)水河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端,粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式導(dǎo)致污染排放量居高不下,污染治理設(shè)施建設(shè)滯后,環(huán)境綜合整治工作十分艱巨。[5]除水污染外,珠三角地區(qū)跨域空氣污染、土地污染、酸雨污染等也很嚴(yán)重。目前珠江三角洲城市群發(fā)展現(xiàn)狀已明顯表現(xiàn)出各城市間環(huán)境影響的負(fù)效應(yīng),即出現(xiàn)了環(huán)境污染的疊加作用。廣州市花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)與清遠(yuǎn)交界處的一個(gè)垃圾場(chǎng),這里原來(lái)是花都一個(gè)風(fēng)景秀麗的地方,如今樹(shù)木卻蒙著厚厚的灰塵,溪水也成了黑色的濁流。廣州市花都區(qū)炭步鎮(zhèn)與佛山南海區(qū)官窯鎮(zhèn)交界的崗頭嶺,這里土地權(quán)屬糾紛由來(lái)已久,兩地紛紛把垃圾場(chǎng)和小污染企業(yè)建在這里,廣州和佛山多次出現(xiàn)糾紛,當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)多次介入,但問(wèn)題一直沒(méi)有得到解決。這種污染嚴(yán)重的跨域垃圾場(chǎng)在珠三角在各城市交界地帶隨處可見(jiàn),成了誰(shuí)都管不了的邊緣地帶。近年來(lái)珠三角城際空氣污染的疊加日益加劇。由于大氣綜合治理關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、節(jié)能減排等多方面,需要銜接的地方非常多。從珠江三角洲的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看,基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面各自為政,缺乏橫向和縱向的統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào),各市、各城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施相互難以銜接。
2)粵東地區(qū)跨域環(huán)境治理問(wèn)題。在粵東地區(qū),主要河流污染嚴(yán)重,上下游政府間對(duì)環(huán)境治理沒(méi)有形成合力,環(huán)境治理面臨的壓力大。韓江是廣東第二大河流,流域范圍包括廣東、福建和江西三省共22個(gè)市、縣,它是河源、梅州、揭陽(yáng)、潮州、汕頭等市1000多萬(wàn)人口生活和生產(chǎn)的主要水源。各市在流域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、監(jiān)督管理、環(huán)境執(zhí)法方面各自為政,缺乏有效合作,各市河段不時(shí)受到污染。[6]2008年,粵東韓江一級(jí)支流石窟河上的長(zhǎng)潭水庫(kù),以及一級(jí)支流松源河上的多寶水庫(kù)嚴(yán)重污染,長(zhǎng)潭水庫(kù)曾發(fā)生嚴(yán)重藍(lán)藻水華、多寶水庫(kù)水質(zhì)達(dá)劣V類,這是一起跨省界排污引起下游水體嚴(yán)重惡化的污染事故。[7]流經(jīng)揭西、普寧、揭陽(yáng)、潮陽(yáng)及汕頭市的榕江,近年來(lái)水體水質(zhì)下降明顯,沿江一些地方甚至已經(jīng)出現(xiàn)“守著江河沒(méi)水喝”的水質(zhì)性缺水局面。[8]粵東的練江也是跨市河流,流經(jīng)普寧、揭陽(yáng)和汕頭市潮南區(qū)、潮陽(yáng)區(qū),從2001年至今,水質(zhì)一直為劣V類,處于嚴(yán)重污染狀況,河水已失去自凈能力,魚(yú)蝦幾乎絕跡,練江已經(jīng)淪為一條“死江”。[9]省里從上世紀(jì)90年代后期就開(kāi)始關(guān)注練江污染問(wèn)題,依然沒(méi)有能遏制住練江水質(zhì)的惡化,練江的污染問(wèn)題越來(lái)越突出。除了跨界水污染外,跨界土地污染、酸雨污染等也廣泛存在。
3)粵西地區(qū)跨域環(huán)境治理問(wèn)題。粵西的小東江是鑒江的支流,流經(jīng)茂名進(jìn)入湛江的吳川市。上世紀(jì)90年代初以來(lái),上游的茂名地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展,排污大量增加,水質(zhì)長(zhǎng)年處于劣V類,對(duì)下游水環(huán)境構(gòu)成較大安全隱患,由于跨界污染問(wèn)題導(dǎo)致茂名、湛江兩市爭(zhēng)吵不斷,多年來(lái)被省環(huán)境局掛牌督辦。近十多年來(lái),小東江發(fā)生三次特大水污染事故(1997年12月小東江遭茂名石化企業(yè)排污污染。1998年10月受茂名糖廠等企業(yè)突然排污影響,造成536人中毒。2005年4月,吳川段出現(xiàn)大面積的油帶污染。)[10]小東江的污染雖然得到上下游政府以及省政府的三方治理,但小東江并未實(shí)現(xiàn)河水變清的目標(biāo),環(huán)保形勢(shì)依然不容樂(lè)觀,小東江茂名市區(qū)以下河段枯水期水質(zhì)還屬V類。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),小東江流域內(nèi)的油廠、化工廠、再生紙廠、制革廠、農(nóng)藥廠及養(yǎng)殖場(chǎng)產(chǎn)生的廢水量非常大,有的未經(jīng)有效處理直接排入小東江,小東江的污染治理陷入困境。鶴地水庫(kù)是由九洲江中游截流興建的大型水庫(kù),是湛江人民最主要的飲用水源。目前九洲江污染仍然嚴(yán)重,水庫(kù)水質(zhì)無(wú)法保障。另外,交界地區(qū)工業(yè)垃圾、生活垃圾亂堆亂放問(wèn)題也較為突出。
1.2政府部門(mén)間環(huán)境協(xié)作治理的困境
在政府系統(tǒng)內(nèi),政府部門(mén)間關(guān)系較為復(fù)雜,這種復(fù)雜的行政關(guān)系常常導(dǎo)致部門(mén)協(xié)作困難。在現(xiàn)行的環(huán)境管理體制下,政府相關(guān)部門(mén)在環(huán)境治理中的職能不清、協(xié)調(diào)不順,難以形成環(huán)境治理的合力。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
1)環(huán)境主管部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)協(xié)作困難。與全國(guó)其他地方一樣,廣東省實(shí)行統(tǒng)管與分管相結(jié)合的環(huán)境管理體制,即各級(jí)環(huán)境行政主管部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,各有關(guān)職能部門(mén)分工協(xié)作。在這種模式下,政府部門(mén)間僅有分工而少有配合和協(xié)調(diào)。較為突出的是環(huán)境行政管理部門(mén)與資源管理部門(mén)協(xié)調(diào)不順暢。廣東與其他各地一樣,污染防治職能相對(duì)集中于環(huán)境保護(hù)行政部門(mén),而自然和資源保護(hù)職能則分散在環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土等部門(mén)。這兩類部門(mén)間存在著職能錯(cuò)位、交叉的問(wèn)題,如水利部門(mén)與環(huán)境部門(mén)的職能不清,法律授予水利部門(mén)管理河湖水域的權(quán)力,限制向水域排污和優(yōu)化排污口、水質(zhì)保障、保護(hù)流域水生態(tài)系統(tǒng),這些職能與環(huán)境主管部門(mén)存在交叉。如對(duì)于農(nóng)地土壤污染防治,環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)“都管一點(diǎn),又都不太管”,這是當(dāng)今土壤污染日趨嚴(yán)重的原因之一。又如在粵東練江污染治理中,汕頭市水利局認(rèn)為他們只負(fù)責(zé)河道的疏浚,以及防洪堤圍的建設(shè)和管理;環(huán)保局雖然承認(rèn)自身負(fù)有對(duì)工業(yè)企業(yè)排污的監(jiān)管職責(zé),但認(rèn)為生活污水的排放對(duì)練江污染也很大,他們管不了,練江上的水浮蓮和塑料袋等懸浮物,應(yīng)由環(huán)衛(wèi)部門(mén)負(fù)責(zé)。[11]
2)上下環(huán)境行政主管部門(mén)間統(tǒng)一行動(dòng)較難。目前,環(huán)保系統(tǒng)上下級(jí)之間只是一種工作上的指導(dǎo)關(guān)系,環(huán)境主管部門(mén)直接受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)。在這種體制下,環(huán)保部門(mén)檢查污染企業(yè)看本級(jí)政府臉色行事。由于環(huán)保部門(mén)隸屬于同級(jí)政府,上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán),導(dǎo)致上級(jí)環(huán)保部門(mén)缺乏足夠的監(jiān)管權(quán)威,使得下級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)上級(jí)環(huán)保部門(mén)的協(xié)調(diào)、仲裁、決定敷衍了事。以廣州市為例,目前市環(huán)境行政主管部門(mén)與各區(qū)、縣級(jí)市的環(huán)保部門(mén)間的職責(zé)不清、指導(dǎo)不利。廣州市的各區(qū)及縣級(jí)市均設(shè)立了環(huán)境保護(hù)分局,人、財(cái)、物權(quán)均屬于區(qū)或縣政府。各區(qū)縣的環(huán)境保護(hù)工作僅局限在其行政府范圍內(nèi),各自為政,相互間缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)系。市局對(duì)各區(qū)縣的環(huán)境保護(hù)全面規(guī)劃、宏觀調(diào)控、協(xié)同保護(hù)和統(tǒng)一監(jiān)督等管理明顯不足。各區(qū)縣的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)尺度不一、執(zhí)法寬嚴(yán)力度不一,嚴(yán)重制約了環(huán)境執(zhí)法的整體效果。而在跨行政區(qū)的環(huán)境問(wèn)題管理上,如大氣污染、水體污染等,市級(jí)主管部門(mén)也存在缺位。又如,2007年廣東省環(huán)保局向省內(nèi)兩個(gè)地市的區(qū)政府開(kāi)出了“限批令”罰單,決定暫停清遠(yuǎn)市清城區(qū)范圍內(nèi)和茂名市茂南區(qū)范圍內(nèi)的電鍍、印染、制革、造紙、禽畜養(yǎng)殖等新增水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批。然而,茂名市茂南區(qū)對(duì)于當(dāng)?shù)丨h(huán)保整改拖延執(zhí)行。
3)流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域管理部門(mén)間缺乏合力。廣東省已相繼建立了韓江、東江、西江、北江四個(gè)流域派出管理機(jī)構(gòu)。基于《水法》和《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理?xiàng)l例》規(guī)定,東江、西江、北江、韓江流域管理機(jī)構(gòu)履行法律法規(guī)規(guī)定的和省人民政府水行政主管部門(mén)授予的流域水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。但流域管理與行政區(qū)管理難以結(jié)合,特別是流域管理部門(mén)與行政區(qū)環(huán)境管理部門(mén)存在職能不清、角色不明的問(wèn)題,流域管理機(jī)構(gòu)作用不大。流域機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門(mén)、環(huán)境行政主管部門(mén)的管理權(quán)限如何劃分,兩者如何合作,《水法》沒(méi)有明確的規(guī)定,《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理?xiàng)l例》的規(guī)定很籠統(tǒng),尚未對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)與市、縣政府及環(huán)境主管部門(mén)、水資源主管部門(mén)的關(guān)系進(jìn)行界定。在“條”、“塊”之間,究竟是以“塊”為主,還是以“條”為主,存在著職權(quán)劃分問(wèn)題和法律解釋的空隙。流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系不能理順,對(duì)于水資源管理以及水環(huán)境保護(hù)將產(chǎn)生極為不利的影響。兩類管理機(jī)構(gòu)定位不明,職權(quán)不清,很容易產(chǎn)生爭(zhēng)奪管理權(quán)限或推托管理責(zé)任。
2加強(qiáng)環(huán)境治理中政府及部門(mén)間的前端合作
環(huán)境治理中政府合作的最前端在政府決策環(huán)節(jié)。環(huán)境保護(hù)必須首先考慮決策環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)合作,建立一體化政策體系,實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理制度的整體對(duì)接。為此,需要建立和完善以下具體制度:
2.1建立環(huán)境協(xié)作治理的地方法規(guī)體系
目前,在環(huán)境合作治理方面,缺少法律制度的支持。從國(guó)家層面來(lái)看,一方面,環(huán)境法律法規(guī)分散,有的內(nèi)容存在沖突,這是造成環(huán)境執(zhí)法沖突、部門(mén)磨擦的制度根源。例如,在水資源環(huán)境保護(hù)上,水利部門(mén)有《水法》,環(huán)保部門(mén)有《水污染防治法》,由于各部門(mén)都從自身的利益出發(fā),導(dǎo)致在水問(wèn)題上產(chǎn)生部門(mén)間的不協(xié)調(diào)。另一方面,規(guī)范和促進(jìn)政府協(xié)調(diào)合作的法律法規(guī)滯后,國(guó)家立法未能明確定義一個(gè)跨區(qū)域污染事件,以及對(duì)這類事件應(yīng)如何處置。從地方層面看,環(huán)境保護(hù)方面的地方法規(guī)要么對(duì)政府及部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作缺乏具有規(guī)定,要么規(guī)定得很原則,操作性不強(qiáng),協(xié)調(diào)缺乏制度保障。廣東省環(huán)境保護(hù)最主要的地方性法規(guī)是1996年制定的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》,經(jīng)過(guò)10多年的時(shí)間,雖然制定了一些補(bǔ)充性的意見(jiàn)和措施,但對(duì)環(huán)境治理中政府協(xié)調(diào)合作缺乏具體規(guī)定。《廣東省韓江流域水質(zhì)保護(hù)條例》規(guī)定水利、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、國(guó)土、工商、經(jīng)貿(mào)、旅游、海事、建設(shè)、規(guī)劃、交通等行政管理部門(mén),協(xié)同環(huán)境主管部門(mén)對(duì)水質(zhì)保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理,這種規(guī)定很籠統(tǒng),操作性不強(qiáng),對(duì)不協(xié)助行為缺乏責(zé)任追究的規(guī)定。《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理?xiàng)l例》尚未對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)與市、縣政府及環(huán)保部門(mén)的關(guān)系進(jìn)行具體界定,這將影響流域管理機(jī)構(gòu)的角色定位。《廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護(hù)條例》規(guī)定水利、衛(wèi)生、交通、地質(zhì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、公安、市政、環(huán)衛(wèi)、國(guó)土、規(guī)劃、供水、經(jīng)濟(jì)管理部門(mén),根據(jù)各自職責(zé)協(xié)助環(huán)境主管部門(mén)對(duì)水質(zhì)保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理,但對(duì)這些部門(mén)間的合作沒(méi)有規(guī)定。《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》、《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》在省域內(nèi)跨行政區(qū)環(huán)境管理方面,跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)和珠三角大氣污染水治理合作有相關(guān)法規(guī)外,缺乏關(guān)于流域上下游生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)或文件。在《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)專題規(guī)劃》中,尚未對(duì)行政區(qū)之間的環(huán)境合作進(jìn)行具體規(guī)定,操作性不強(qiáng)。地方政府環(huán)境合作的法制依據(jù)應(yīng)該從兩方面進(jìn)行完善:在國(guó)家法律法規(guī)層面,從組織法和行政法的角度制定有關(guān)政府合作的法律法規(guī),并在環(huán)境法律法規(guī)中完善環(huán)境合作的內(nèi)容,改變現(xiàn)行法律法規(guī)只要求本地政府對(duì)本地環(huán)境負(fù)責(zé)的狀況。在地方立法層面,通過(guò)省一級(jí)立法促進(jìn)區(qū)域性環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)防治和協(xié)調(diào)機(jī)制的建立,通過(guò)立法消除地方保護(hù)主義,保障環(huán)境合作關(guān)系健康發(fā)展。為此,廣東省需做好以下工作:
(1)建議修訂《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》,明確環(huán)境合作治理的內(nèi)容和規(guī)定。可借鑒美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》實(shí)施細(xì)則的做法———為聯(lián)邦政府各部門(mén)和承擔(dān)涉及環(huán)境決策責(zé)任的機(jī)構(gòu)或人員提供了一個(gè)彼此協(xié)作的運(yùn)行框架。建議出臺(tái)《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施細(xì)則,為環(huán)境合作提供可操作性的制度保障。參考《上海市環(huán)境保護(hù)條例》,根據(jù)本省實(shí)際,完善環(huán)境限期治理的主體、期限的規(guī)定,并賦予環(huán)保部門(mén)一定的行政強(qiáng)制權(quán)。事實(shí)證明,地方政府在跨界污染防治責(zé)任主體上的缺位是地方政府參與跨區(qū)域合作治理積極性不高的重要原因。因此,建議將市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)政府確定為跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的責(zé)任主體,而且與企業(yè)一樣,對(duì)所轄行政區(qū)域的污染狀況負(fù)責(zé)。修改政府按照政府和企業(yè)之間的隸屬關(guān)系行使限期治理職權(quán)的做法,建議按照屬地化管理原則,明確限期治理決定由市或者區(qū)、縣環(huán)保部門(mén)提出意見(jiàn),報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。建議規(guī)定限期治理期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)排污單位的工藝特點(diǎn)和污染治理要求確定限期治理期限。建議規(guī)定環(huán)保部門(mén)和環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在特殊情況下可以行使暫扣和封存的行政強(qiáng)制措施。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
(2)建議修訂《廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護(hù)條例》、《廣東省韓江流域水質(zhì)保護(hù)條例》、《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》、《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī),對(duì)政府及部門(mén)環(huán)境治理中的協(xié)調(diào)等問(wèn)題進(jìn)行具體規(guī)定,明確具體規(guī)定統(tǒng)管部門(mén)和分管部門(mén)的關(guān)系及職責(zé)范圍,以及政府及部門(mén)間協(xié)調(diào)合作的規(guī)則;明確規(guī)定政府及部門(mén)在環(huán)境管理方面的具體職責(zé)與權(quán)限;明確各部門(mén)行使職權(quán)的法律地位、法律程序和行為范圍;明確規(guī)定相關(guān)部門(mén)行政不作為應(yīng)承擔(dān)的法律后果,避免減少互相推諉、扯皮等現(xiàn)象,以提高環(huán)境管理的有效性;賦予環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相關(guān)行政執(zhí)法權(quán),為跨行政區(qū)域環(huán)境執(zhí)法提供法律依據(jù),使跨行政區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)。
(3)建議制定《珠三角洲地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展條例》。由于珠三角各市的地方立法權(quán)限存在差異,缺乏一致性的區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)則體系,由省人大制定《珠三角洲地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展條例》,作為珠三角區(qū)域一體化發(fā)展法規(guī)。該法規(guī)包括珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)、決策機(jī)構(gòu)的組建方式方法和條件,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域,各地政府在區(qū)域發(fā)展中的責(zé)權(quán)利等內(nèi)部法律關(guān)系。如該法明確區(qū)域內(nèi)政府環(huán)境合作的行為規(guī)則,對(duì)地方政府采取非合作行為所造成的經(jīng)濟(jì)和其他方面損失應(yīng)做經(jīng)濟(jì)賠償?shù)纫?guī)定,讓政府間的環(huán)境合作走向規(guī)范化、制度化。另外,建議省人大及其常委會(huì)清理、廢除那些具有地方保護(hù)主義傾向、阻礙區(qū)域一體化發(fā)展的地方性法規(guī)和紅頭文件。同時(shí),應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)環(huán)境保護(hù)法規(guī)和政策規(guī)定,并對(duì)其他與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的水資源、城市衛(wèi)生、海洋、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等地方性法規(guī)也進(jìn)行相應(yīng)的修改,實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)法規(guī)、政策之間的衍接,為環(huán)境合作治理提供法律支持。
2.2政府政策規(guī)劃間環(huán)境目標(biāo)銜接
制約廣東環(huán)境治理中政府協(xié)作的因素很多,其中政府政策規(guī)劃不協(xié)調(diào),綜合決策缺位是重要原因。目前,省政府和21個(gè)地級(jí)以上市及其主要職能部門(mén),乃至縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都制定了相關(guān)規(guī)劃,但這些規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)和對(duì)接,有的規(guī)劃對(duì)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定不具體、不科學(xué)或者尚未納入。如總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃、港口規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃之間,相鄰行政區(qū)規(guī)劃之間,在環(huán)境保護(hù)方面存在不一致甚至沖突的情況。在跨域治理中,各地基于自身利益考慮來(lái)制訂環(huán)境治理政策和規(guī)劃,在制訂時(shí)往往缺乏協(xié)商與溝通,相互之間往往存在沖突,從而導(dǎo)致地方政府之間相互推諉、相互扯皮。就珠三角來(lái)說(shuō),相鄰市之間的各種規(guī)劃在編制過(guò)程中相互獨(dú)立,缺乏協(xié)調(diào)與衍接。如廣州市與佛山市對(duì)金沙洲地區(qū)的規(guī)劃存在沖突。[12]在淡水河治理中,深惠兩市的污染整治工作缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)思想,兩市的整治規(guī)劃缺乏銜接,盡管在流域建成多座污水處理廠,由于管網(wǎng)建設(shè)不配套,實(shí)際處理量?jī)H為設(shè)計(jì)能力的一半不到。
又如東莞石馬河治理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,早期的城市規(guī)劃里偏重于路網(wǎng)的規(guī)劃,較少考慮水網(wǎng)的規(guī)劃,沿河兩岸沒(méi)有預(yù)留足夠的綜合治理用地,甚至連許多天然河道的行洪斷面也被非法侵占。對(duì)于小東江的污染整治,茂名和吳川市未能形成統(tǒng)一的整治規(guī)劃,上下游地區(qū)各自為戰(zhàn)。流域內(nèi)的茂名與吳川都基本上在各自的“領(lǐng)地”規(guī)劃建設(shè)水污染防治體系。[10]2010年出臺(tái)的《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)一體化規(guī)劃》,實(shí)施效果有待觀察。為此,政府及部門(mén)要處理好小規(guī)劃與大規(guī)劃、局部與整體、近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)與環(huán)境保護(hù)等一系列關(guān)系,逐步建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。做好相鄰行政區(qū)在產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通、環(huán)保、主體功能區(qū)等規(guī)劃上的銜接。因此,建議設(shè)立政府規(guī)劃統(tǒng)一審批制度。整體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃或流域規(guī)劃由上級(jí)政府負(fù)責(zé)審批,政府有關(guān)部門(mén)的規(guī)劃由同級(jí)政府的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。完善規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,按照國(guó)務(wù)院《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)定,設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方政府及其有關(guān)部門(mén),對(duì)其組織編制的土地利用規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃,以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、規(guī)劃編制機(jī)關(guān),對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范。當(dāng)前,重點(diǎn)制定和完善以下重要規(guī)劃:
(1)在主體功能區(qū)規(guī)劃方面,根據(jù)不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力,廣東將地域空間劃分為都市、優(yōu)化、重點(diǎn)、生態(tài)發(fā)展四類主體功能區(qū),這是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措。省級(jí)主體功能區(qū)的劃分科學(xué)論證后應(yīng)該由省人大立法確定,所屬各功能區(qū)的市、縣級(jí)政府加快制定相應(yīng)的環(huán)境政策,加強(qiáng)功能區(qū)內(nèi)各政府間的環(huán)保合作。各市、縣(區(qū))應(yīng)該根據(jù)本地的資源環(huán)境承載能力,進(jìn)行主體功能定位,制定本地主體功能規(guī)劃,由發(fā)改、環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)及法制等部門(mén)共同聯(lián)合負(fù)責(zé)基礎(chǔ)工作,科學(xué)劃定主體功能區(qū)的范圍和功能,明確各功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求,使地方主體功能規(guī)劃之間環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相衍接。
(2)在珠三角規(guī)劃方面,形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ),城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)群規(guī)劃及土地利用規(guī)劃為支撐的空間規(guī)劃體系。做好各市城市規(guī)劃和省主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的銜接。各市編制的城鎮(zhèn)、交通、環(huán)保等規(guī)劃,在報(bào)批之前需與相鄰市銜接。可以按照《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》的精神,優(yōu)先從區(qū)域的整體角度考慮,建議編制《珠三角城市群區(qū)域環(huán)境規(guī)劃》,明確珠三角共同發(fā)展協(xié)調(diào)內(nèi)容和發(fā)展目標(biāo),加強(qiáng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)等方面的協(xié)調(diào)合作,使區(qū)域內(nèi)各城市的環(huán)境規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)接,然后制訂各個(gè)城市自己的環(huán)保規(guī)劃。近期以推進(jìn)廣州-佛山-肇慶、深圳-東莞-惠州和珠海-中山-江門(mén)經(jīng)濟(jì)圈一體化為重點(diǎn),聯(lián)合編制廣佛肇、深莞惠和珠中江環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,統(tǒng)籌環(huán)境功能區(qū)布局和生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用,共同構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局。同時(shí),加強(qiáng)與港澳的城市發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)。
(3)在省內(nèi)流域規(guī)劃方面,治理跨界污染,規(guī)劃應(yīng)先行,應(yīng)該從區(qū)域和流域相結(jié)合角度強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃,加強(qiáng)各地政府及部門(mén)之間的協(xié)作。整個(gè)流域應(yīng)成為一個(gè)“生態(tài)-經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同體”,打破行政區(qū)劃壁壘,進(jìn)行生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃,從流域內(nèi)上下游地區(qū)之間的生態(tài)聯(lián)系、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系入手,提出中長(zhǎng)期的生態(tài)環(huán)境整治目標(biāo),統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌治理,明確流域功能定位、合理劃定功能區(qū)、編制產(chǎn)業(yè)目錄、明確環(huán)境容量、制定流域生態(tài)補(bǔ)償辦法、建立并不斷完善流域協(xié)調(diào)機(jī)制,制定統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)政策,審定生態(tài)納污能力,制定污染物排放總量控制方案,確定跨界生態(tài)要素管理標(biāo)準(zhǔn)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
2.3建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度
政府環(huán)境合作困境的原因之一就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與環(huán)境政策的割裂,為此,需要建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度。環(huán)境與發(fā)展綜合決策,是指在決策過(guò)程中對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡,將環(huán)境目標(biāo)納入到相關(guān)政策領(lǐng)域。環(huán)境與發(fā)展綜合決策從宏觀上對(duì)決策的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估和分析,從根本上解決環(huán)境問(wèn)題,控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的政策源頭。在歐盟,綜合決策稱為環(huán)境政策和法律的“一體化原則”或“綜合原則”(theintegrationprinciple),指將環(huán)境目標(biāo)納入到共同體的其他政策領(lǐng)域。綜合性決策既是協(xié)調(diào)各部門(mén)、各地區(qū)利益,各方進(jìn)行利益博弈的平臺(tái),也是推動(dòng)環(huán)境治理由末端治理向系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。[13]廣東有的地方政府和有關(guān)部門(mén)在制定區(qū)域和資源開(kāi)發(fā)、城市發(fā)展和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃,確定產(chǎn)業(yè)政策和安排建設(shè)項(xiàng)目時(shí),往往更多地著眼于經(jīng)濟(jì)效益,未能充分考慮資源和環(huán)境的承受能力。許多經(jīng)濟(jì)政策特別是產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)境治理之間脫節(jié),以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策涉及到各部門(mén)和各地區(qū)之間的權(quán)能和利益,政策之間衍接不夠。這些問(wèn)題造成合作過(guò)程中的利益爭(zhēng)端無(wú)法及時(shí)有效地解決。對(duì)廣東來(lái)說(shuō),建立綜合決策制度要注意以下方面:
1)堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展原則。在處理環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系中,必須堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先,在保護(hù)中發(fā)展,在發(fā)展中保護(hù),將環(huán)境保護(hù)的要求納入政府政策的制定和執(zhí)行之中。在這個(gè)大前提下,對(duì)我省、市、縣(區(qū))各級(jí)政府的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土、建設(shè)、交通、旅游、能源、環(huán)保等相關(guān)政策進(jìn)行梳理調(diào)整。各級(jí)政府要首先摸清當(dāng)?shù)丨h(huán)境和資源的承載能力,將其作為制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策的重要依據(jù),并對(duì)各類政策規(guī)劃開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。將環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,將大中型污染治理項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目和環(huán)境保護(hù)示范工程納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,將環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目納入優(yōu)先投資領(lǐng)域。在產(chǎn)業(yè)政策中,要選擇環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展相統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。
2)各項(xiàng)政策符合生態(tài)保護(hù)的要求。省、市、縣各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)政策之外的其他政策,如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土、建設(shè)、能源、運(yùn)輸、旅游等其他政策領(lǐng)域,必須符合生態(tài)保護(hù)的要求。綜合考慮人口、資源、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等要素,將環(huán)境保護(hù)的要求逐步滲透到各類政府規(guī)劃、以及產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、科技政策的制定和執(zhí)行之中,促進(jìn)環(huán)境政策與其他政策的一體化。公共政策的制定必須體現(xiàn)鼓勵(lì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的價(jià)值取向,體現(xiàn)環(huán)境合作治理的制度約束,建立有利于環(huán)境保護(hù)和協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系。
3)環(huán)部部門(mén)參與政府綜合決策。這主要是賦予環(huán)境行政主管部門(mén)在政府綜合決策過(guò)程中的發(fā)言權(quán)和否決權(quán)。借鑒大連市的經(jīng)驗(yàn),環(huán)境主管部門(mén)積極參與政府綜合決策,協(xié)助政府在決策中充分考慮環(huán)境因素,提供城市規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等方面的指導(dǎo)意見(jiàn),消除和降低因政策失誤造成的環(huán)境影響。政府環(huán)境部門(mén)要履行自己的職責(zé),加強(qiáng)政府部門(mén)間(規(guī)劃、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土、建設(shè)、交通、旅游、能源、科技、工商等)的廣泛協(xié)商和合作,使部門(mén)間采取協(xié)調(diào)行動(dòng),在決策中形成合力。
3結(jié)論
生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)是一個(gè)整體,生態(tài)鏈?zhǔn)窍噙B的,不同行政區(qū)之間生態(tài)環(huán)境的依存度相當(dāng)高,環(huán)境污染具有強(qiáng)外部性和復(fù)雜性,環(huán)境問(wèn)題涉及不同政府和多個(gè)政府部門(mén),并不是單一政府及部門(mén)的力量可以獨(dú)自解決的,因此,環(huán)境治理中的政府協(xié)調(diào)合作十分必要。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明,政府在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,科學(xué)的環(huán)境管理制度或政策是環(huán)境管理的基礎(chǔ)。世界銀行和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署關(guān)于中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的戰(zhàn)略報(bào)告指出,只有政府高度重視以及所有的相關(guān)機(jī)構(gòu)通力合作,環(huán)境保護(hù)才能取得進(jìn)展,并提出加強(qiáng)綜合決策同法律體系、跨部門(mén)協(xié)調(diào)、推進(jìn)流域綜合管理、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、鼓勵(lì)公眾參與等調(diào)整方案。[14]政府環(huán)境治理的協(xié)調(diào)合作是涉及環(huán)境決策、執(zhí)法、監(jiān)管、保障諸環(huán)節(jié)的整體性制度安排,而前端制度性合作最為關(guān)鍵。它是推進(jìn)環(huán)境治理中的政府協(xié)調(diào)合作,為實(shí)現(xiàn)地區(qū)間、政府部門(mén)間的有效協(xié)作,構(gòu)建一個(gè)較為系統(tǒng)的運(yùn)行框架,為走出環(huán)境治理中的合作困境核心制度基礎(chǔ)。建立和完善環(huán)境治理合作的前端制度安排,有利于促進(jìn)環(huán)境行政一體化,減少地區(qū)沖突、部門(mén)沖突、條塊沖突,從而減少摩擦成本、協(xié)調(diào)成本;有利于提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)與協(xié)調(diào)發(fā)展。
