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本文作者：顏如春 單位：重慶行政學院公共管理教研部

深化行政改革，進一步轉變政府職能，突破統籌城鄉發展的行政體制、機制障礙，從根本上克服現行城鄉行政管理體系的局限性，構建統籌城鄉發展的行政管理體系，是充分發揮政府在統籌城鄉發展中主導作用的關鍵。深化行政改革，構建統籌城鄉發展的行政管理體系，重點是:轉變政府職能，形成統籌城鄉發展的政府職能架構;重塑行政體制，建立統籌城鄉發展的行政管理體制;完善行政機制，健全統籌城鄉發展的政府運作機制。

一、轉變政府職能:形成統籌城鄉發展的政府職能架構

(一)科學定位各級政府的職能

根據統籌城鄉發展的需要，以及各層級政府在整個行政管理體制中所處的不同地位和功能，科學界定省、市、縣(區、縣級市)、鄉鎮(街道辦事處)的職能定位。將決策、規劃、調控三大權限進一步上收，市場監管、公共服務、社會管理三大職能進一步下移。以重慶市、區縣和鄉鎮三級政府體制為例，應進一步明確市、區縣和鄉鎮三級政府的職能定位。

1．市級政府職能。進一步整合市級部門職能，將市級政府的職能重心定位為“決策、規劃、指導、協調，監督”;把決策權、規劃權、調控權等上移和相對集中于市級部門，以打破城鄉分割和各類規劃自成一體的規劃體制，建立城鄉一體、各類規劃定位清晰、功能互補、銜接協調的規劃體系。

2．區縣(區)職能。合理界定區縣(區)職能，將區縣政府的職能重心定位為“執行上級決策、加強市場監管、強化社會管理、保障公共服務”。推進管理、服務重心下移，市級政府可將部分執行市場監管、社會管理和公共服務的職能以行政委托的方式下放給縣(區)級政府，逐步實現行政組織的扁平化，以縮短行政鏈條，進一步提升縣(區)政府的執行效力、監管能力和服務能力。

3．鄉鎮政府職能。科學劃分鄉鎮政府職能，將鄉鎮(街道辦事處)的職能重心定位為“執行落實政策、社會綜合治理、提供公共產品、保障公共服務，營造良好生活環境”。建議逐步減少或取消鄉鎮政府(街道辦事處)直接參與經濟建設的職能，轉向以提升社會管理和公共服務能力為核心，逐步實現由基層行政組織向直接為居民服務的“公共服務中心”轉變，最終形成決策、執行合理區隔與協調的縱向組織體系。

(二)明確政府職能轉變的重點

1．切實履行經濟調節職能。進一步完善區域經濟調節體系，加強經濟管理部門之間的協調與協作，提高綜合運用投資、財稅、用地、物價等經濟手段調控經濟運行的水平;進一步放開要素市場，減少和規范政府對資金、人力資源的直接支配;進一步強化統籌城鄉發展職能，促進城鄉三產業的協調發展;進一步轉變經濟增長方式，增強預測、預警和風險應對能力，促進區域經濟又好又快發展。

2．切實履行市場監管職能。在放寬市場準入的同時，規范市場主體行為，維護市場主體利益;強化對市場秩序和消費安全的維護，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管;深入整頓規范市場秩序，改革行政執法體制，推進綜合行政執法試點經驗，重點打破地區、城鄉分割和行業壟斷，健全和維護統一市場體系，健全行業自律體系和社會信用制度。

3．著力強化社會管理。探索城鄉互動的社會管理新格局，增強政府維護公共安全，處置突發事件和維護社會穩定的能力，建立城鄉統一的突發公共事件應急體系;加強政府應對新時期各種社會矛盾的能力，建立健全利益表達機制、利益協調機制和人民內部矛盾化解機制，特別是重點解決好城鄉居民普遍關注的就業、上學、看病、社保和收入分配等問題:培育和規范社會中介組織等各類民間組織，拓寬政府職能外移渠道;充分發揮城鄉基層自治組織的作用，實現政府調控機制和社會協調機制互聯、政府行政功能和社會自治功能互補、政府管理力量與社會調節力量互動的政府和社會共同治理的格局。

4．著力強化公共服務職能。推進城鄉基本公共服務的均等化，特別是強化政府在公共服務制度安排和公共物品供給方面的職責，促進公共服務盡快向農村延伸;優化公共資源配置，注重向農村、基層和欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全體市民的基本公共服務體系;以發展社會事業和解決民生問題為重點，加大對農村教育、衛生、科技、文化和社會保障等的投入;加強農村公共設施建設，以農村的道路、供水、供電、通訊、農產品市場設施等為重點，切實改善農村的生產生活條件;強化農民工管理和服務，消除農民工融入城市的體制障礙;強化促進城鄉公共服務均等化的財政保障，確保更多的財政資金投向農村公共服務領域;扶助弱勢群體，促進社會公正和諧。

(三)把握政府職能轉變的著力點

1．實現“四個分開”。通過政府與市場、企業、事業和市場中介組織分開，充分發揮市場在配置資源中的基礎性作用，打破政府無所不管、包攬一切的格局，把政府職能限定在有所必為、有所不為的合理邊界之內，促進政府全面、正確履行職能。

2．推進政府職能“瘦身”。努力實現“全能政府”向“有限政府”的轉變。政府要進一步退出微觀經濟領域，切實減少微觀管理，重點搞好宏觀規劃、政策制定和監督管理。

3．開展政府部門“定責任”試點。按照權責一致原則，明確和細化部門責任，改政府部門“三定”規定為“四定”規定，根據責任大小、多寡定職能、定機構、定人員編制、定經費，并建立相應的政府效能監察、機構編制督查機制作為保障，推進行政權力與責任掛鉤，促使政府依法全面履行職能。

4．把城鄉統籌的職能融入黨委、政府及各個部門的常規性職能中。著力扭轉政府職能配置“重城市輕農村”傾向，改變以行業、產業管理為基礎的職能配置模式，把農村和城市作為有機整體統籌考慮職能配置，實現政府對農村服務的全覆蓋。把統籌城鄉的職能融入各級部門常規職能中，設置相應處室，賦予相應職能并加以考核，形成系統的既管城又管鄉的工作機制，確保統籌城鄉發展落實到位。

二、重塑行政體制:建立統籌城鄉發展的行政管理體制

(一)縱向調整:理順行政層級

1．推進“省直管縣”進程，減少城鄉行政管理層級。第一，凍結地改市審批。在還沒有實行“市領導縣”體制的地方，維持現狀。第二，搞好試點。可以在借鑒直轄市管理模式，比如重慶市三級政府行政管理經驗的基礎上，逐步推行省直管縣的改革試點。第三，擴大縣級的權力。以擴大縣級的財政權作為出發點，強化縣級政府管理職能，逐步弱化地級市對縣級的干預。在條件成熟時，全面實現省、縣、鄉三級領導體制。#p#分頁標題#e#

2．擴大區縣政府權力，發揮其統籌城鄉發展的主體作用。第一，省級政府按照“能放則放、能擴則擴”的原則，盡量將地級市級的經濟社會管理權限盡可能下放給區縣，并制定擴大區縣權力的指導性意見和相關政策。第二，省級政府和縣級政府要按照權責統一原則，迅速對接工作，劃分和界定相互間的權力與責任，確保不出現管理的脫節和真空。第三，積極解決縣級政府權責不對等、經濟管理權較弱、自主發展的空間較小等權責問題。

3．深化鄉鎮體制改革，夯實統籌城鄉發展的體制基礎。鄉鎮是推進城鄉統籌發展的組織保障，根據我國城鄉體制的現狀，結合統籌城鄉的要求，深化鄉鎮體制改革的方向是實現“鄉派”，即逐漸把鄉鎮政府變為區縣政府的派出機構，區縣政府所在地的鎮和經濟社會發展較好的鎮改為街道辦事處，其余大部分鄉鎮改為鄉鎮公所。

4．科學界定三級政府職責，充分激發統籌城鄉活力。一方面，將宏觀調控、決策、政策制定等職責上移和集中到省級部門;另一方面，把具體調研、規劃、監管、審批等職責下放到區縣及鄉鎮，把服務、執行等部門交給鄉鎮(街道辦事處)，逐步減少并取消鄉級政府直接參與經濟建設和規劃的職能，將其角色和職責真正轉移到社會管理和公共服務上來。通過進一步梳理行政層級，科學配置和劃分各層級的行政職能，充分激發各級政府統籌城鄉的積極性和活力。

(二)橫向整合:優化組織結構

1．加大整合力度，建立綜合部門，實現綜合決策。建立統籌城鄉的專門、綜合性的職能部門，其職能是制定統籌城鄉發展的規劃和相關政策，促進統籌城鄉基礎設施建設，組織城鄉一體化的各項工作，監督統籌城鄉發展政策的落實情況等。綜合部門的建立，能夠實現統籌城鄉綜合決策和提高綜合調控水平，以便進行城鄉統籌的綜合制度設計和創新。

2．推進機構改革，促進職能統一，實現高效運行。在推進鄉鎮體制向街道或者鄉鎮公所體制轉變的同時，在街道和鄉鎮公所實行綜合服務體制，合并業務工作相近、工作性質相似的內設機構?？梢愿鶕战洕l展、服務社會發展和引導社會文化三大職能進行整合，成立三個綜合部門:經濟發展服務所、社會管理所和文化發展服務所。

3．建立協調機制，促進三權分離，實現科學統籌。在統籌城鄉發展中，從各部委內部進行職能劃分較好，如政府機構實行決策和執行相分離，有些機構專門行使決策權，有些機構專門行使執行權，有些機構專門行使監督權。

(三)基層轉型:推進“鄉派”、“村治”

1．逐步推進村委會向社區居委會模式轉型。其轉型的路徑是:第一，以新農村建設為突破口，促進城市資源和基礎設施建設向農村延伸，為村委會向居委會模式轉化打好基礎。第二，對于臨近城鎮的行政村，采取就近轉化的辦法并入鄰近街道社區管理。第三，對于具備條件，相對集中的大村，成立新的居民委員會。第四，對于不具備條件的小村、弱村，采取兼并分管模式?？梢詮耐晟妻r村新建社區功能切入，通過政府主導模式，引導企業、學校、服務機構的進入，提升新社區人口素質，逐步通過新老社區的互動和文化融合，真正實現社區轉型。

2．逐步推進鄉鎮體制向街道體制轉型。推進鄉鎮體制向街道體制轉型要抓好以下工作:第一，打牢鄉鎮體制向街道體制轉軌的基礎和支撐條件。首先是實現鄉鎮政府與轄區內企業的分離，實現財政權的上收，實現公共服務和公共物品供給財政的區縣級統一撥付，這是剝離鄉鎮經濟管理權的關鍵。其次是相關配套改革的跟進。包括原有農村經濟組織的改組改制、建立健全就業和社會保障體系、基層民主政治建設等。第二，正確選擇鄉鎮體制向街道體制轉軌的模式。模式的選擇要因地制宜，根據各地的實際情況決定?？傮w來說，這種轉軌有三種模式，即“過渡模式”、“撤建模式”、“并入模式”。

三、完善調控機制:健全統籌城鄉發展的政府運作機制

(一)健全規劃機制

1．堅持規劃的“全域”性。打破城鄉規劃分割的格局，實現以下幾個突破:第一，時空上的突破，增強規劃的前瞻性、預見性，遵循城鄉發展本身的規律，按照不同時段城鄉需求進行規劃。第二，地域上的突破，適應經濟轉型和城鄉可持續發展的需要，建立跨越行政區域的城鄉規劃概念，按照城鄉一體化的要求，統籌通盤考慮。第三，產業發展上的突破，即在規劃中充分考慮市場經濟條件下城鄉發展需要，全面加強城鄉產業聯系，全面促進城鄉產業結構調整升級。2．強調規劃的科學性。制定正確、合理地反映城鄉實際和客觀規律的城鄉發展規劃。第一，要明晰統籌城鄉發展的戰略指導思想、戰略目標、戰略重點以及實現城鄉統籌發展的主要路徑。第二，要確立城鄉統籌發展的方向和任務，著重在空間、人口、經濟、社會、生態等方面消除二元結構，縮小城鄉差別。第三，要構建城鄉統籌發展的支持體系，主要包括管理體制的支持、政策法規的支持、資金財力的支持、公眾和企業參與的支持等等。3．突出規劃的協調性。促進經濟社會發展總體規劃、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃等經濟社會發展的主要規劃“四規疊合”，實現四大規劃的目標、資源環境容量、土地利用和政策保障等方面協調相融，銜接一致。

(二)健全政策機制

1．調整和完善財政政策。建立城鄉統一的財政政策，已成為統籌城鄉發展中一個亟待解決的問題。城鄉統一的財政政策，必須做到城鄉財權與事權、權利和義務相對稱，決不能把縣鄉基層的財政支出都壓在農民身上。要下決心增加財政對農業的投入總量，提高支農資金在整個財政支出中的比例，確保地方政府財政支農資金足額到位。

2．調整和完善農村稅收政策。借鑒國際上多數國家統一城鄉稅制的做法，廢除對農業征收的各種賦稅，這是促進城鄉統籌發展、轉換二元結構的客觀需求，也是提高農業競爭力的必然選擇。

3．調整和改善城鄉金融政策。要開拓農業政策性金融的融資渠道，如可通過發行農業金融債券，從金融市場籌集資金。對籌資成本高于投資收益的差額財政應予以補貼。要多方尋找合作伙伴，建立農業發展基金、農民共同基金。要創新農業政策性金融業務，可擴大農業政策性金融業務的外延，對各類農村經濟主體在發展生產過程中必需而又難以在市場獲得的資金，都應納入農業政策性金融范圍，體現國家對農業的支持和保護。此外還應積極培育農民合作金融組織，建立農業生產保險制度等。#p#分頁標題#e#

(三)健全法律機制

1．制定新的與城鄉統籌發展需要相適應的法律法規。這些法律制度主要包括:完善城鄉市場主體和城鄉各類中介組織的法律制度，使城鄉各類市場主體真正具有完全的行為能力和責任能力;完善城鄉市場交易的法律制度，保障合同自由和交易安全，維護城鄉公平和平等競爭;完善財政預算、金融稅收等法律法規，把實施的重點放在農村，適當向農村傾斜;完善勞動、就業和社會保障等方面的法律法規，切實保護城鄉居民特別是廣大農民的合法權益;完善社會領域和可持續發展等方面的法律法規，促進城鄉經濟發展和社會全面進步。

2．修改完善現行法律法規，消除城鄉統籌發展和新農村建設的法律障礙。一方面，對計劃經濟時期形成的法律法規，要按照發展市場經濟的要求，予以修改和完善，通過法律形式，消除市場經濟的發展障礙，促進城鄉資源的優化配置，從而加快城鄉統籌發展。另一方面，對歷史上形成的支撐城鄉分立的法律法規，要以城鄉統籌發展為要求，予以廢止或全面修改，通過法律調整，賦予城市和鄉村、農民與市民同等的發展機遇和平等的法律地位。

3．清理調整行政規章和地方性法規，為城鄉統籌發展建設提供法規保障。應對歷史上制定、實施的各項行政規章、地方性法規進行全面清理，對完全脫離時代要求、阻礙城鄉統籌發展的相關規定，予以廢止;對局部內容失去基礎但對解決現實問題仍具指導意義的相關規定，予以修改完善;對支持城鄉統籌發展所急需的法律規定，要依據憲法和法律的相關規定，盡快制定行政規章和地方性法規，解決城鄉統籌發展無法可依的問題。

(四)健全工作機制

1．建立權威工作機構。第一，可以考慮在中央建立權威機構，統籌謀劃推進全國城鄉統籌發展行政管理體制改革。第二，在地方建立區域性的統籌城鄉發展機構，以重慶為例，可以考慮增設重慶市統籌城鄉發展局，與市委增設的統籌城鄉發展工作委員會“合署辦公”，作為正式機構領導全市統籌城鄉發展工作，整合相關部門力量，貫徹國家有關方針政策，制定城鄉統籌發展規劃、具體方案措施，監督檢查城鄉統籌發展政策的落實情況。

2．建立嚴格的工作檢查和工作監督制度。通過進一步健全績效評估系統，健全責任體系，創新行政問責機制，通過建立責任無縫機制、責任落實機制、責任追究機制，明確各級地方政府及部門在統籌城鄉發展中的責任，形成“權責一致、監督到位、執行有力、獎懲有效”的機制體系。