前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的消防應急救援主體法規現狀及建議，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
目前，從法律角度規范消防應急救援主體主要體現在法律、地方性法規、部門規章以及國務院和各省級人民政府的規范性文件四個層面。1998年《消防法》第27條第2款規定:公安消防隊除保證完成本法規定的火災撲救工作外，還應當參加其他災害或事故的搶險救援工作。第34條規定:公安消防隊參加火災以外的其他災害或者事故的搶險救援工作，在有關地方人民政府的統一指揮下實施。這是首次以法律的形式確認了公安消防隊參加災害或事故的搶險救援工作的職能，明確了搶險救援的主體是地方人民政府以及公安消防隊。2007年《突發事件應對法》改變了以往針對突發事件單行立法的模式，通過確立“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”為主的應急管理體制，建立了突發事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等基本的應對框架，實現了對突發事件全方位、全過程的管理。作為一部突發事件應急管理的綜合性法律，《突發事件應對法》并沒有對消防應急救援主體作出具體的規定，從該法第9條和第16條規定的內容來看，《突發事件應對法》明確了國務院和縣級以上地方人民政府作為突發事件應急救援的行政領導機關的地位。2008年修訂的《消防法》，對消防應急救援主體作了進一步的規定。該法第37條規定:公安消防隊、專職消防隊按照國家規定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命安全為主的應急救援工作。第46條規定:公安消防隊、專職消防隊參加火災以外的其他重大災害事故的應急救援工作，由縣級以上人民政府統一領導。可以看出，修訂后的《消防法》將縣級以上人民政府、公安消防隊、專職消防隊確立為消防應急救援的主體，并將1998年《消防法》規定的“參加災害或事故的搶險救援工作職能”修改為“承擔火災以外的其他重大災害事故的應急救援職能”，進一步強化了消防應急救援主體履行應急救援職能的專門性和獨立性。
自《突發事件應對法》頒布以來，北京、遼寧、湖南、廣東等省市針對本地實際情況，制定了應對突發事件的地方性法規，對應急救援主體進行了細化和拓展。其中與消防應急救援主體相關的規定主要體現在:一是設立了由縣級以上人民政府領導的突發事件應急委員會、突發事件專項應急指揮機構及其常設辦事機構;成立了應急管理專家組。二是具體規定了綜合應急救援隊伍、專業應急救援隊伍、志愿應急救援隊伍、單位專職或兼職應急救援隊伍組成方式。提出依托公安消防專業隊伍，建立綜合應急救援隊伍，承擔綜合性救援任務。與《突發事件應對法》相比，應對突發事件的地方性法規新增了突發事件應急委員會、突發事件專項應急指揮機構、委員會和指揮機構常設的辦事機構、應急管理專家組、單位專職或兼職應急救援隊伍作為應急救援主體，進一步規定了綜合應急救援隊伍的構成。2008年《消防法》修訂以后，全國共有19個省、自治區、直轄市先后修訂并頒布了消防條例，其中對消防應急救援主體的規定出現了以下新的變化:一是將公安消防隊、專職消防隊、志愿消防隊等多種形式的消防組織納入消防應急救援體系，如《江西省消防條例》第4條第1款、《甘肅省消防條例》第45條、《河南省消防條例》第43條、《安徽省消防條例》第40條、《山西省消防條例》第27條之規定。二是依托公安消防隊建立綜合應急救援隊伍，如《黑龍江省消防條例》第54條、《河南省消防條例》第48條、《江西省消防條例》第4條第2款之規定。三是規定專職消防隊從事消防應急救援活動應服從公安機關消防機構統一調動，如《青海省消防條例》第50條第2款、《西藏自治區消防條例》第52條第2款、《陜西省消防條例》第51條第2款之規定。四是建立消防與供水、供電、供氣、通信、醫療救護、交通運輸、環境保護、氣象等有關單位和其他應急救援隊伍的應急聯動機制，提高消防應急救援能力，如《云南省消防條例》第43條第2款、《浙江省消防條例》第43條第2款、《河南省消防條例》第49條、《貴州省消防條例》第40條之規定。與《消防法》相比，各地消防條例將志愿消防隊、依托公安消防隊建立綜合應急救援隊伍、協助消防應急救援的有關單位和其他應急救援隊伍納入了消防應急救援主體的范圍。
《公安消防部隊執勤戰斗條令》作為公安部的部門規章，對消防應急救援主體進行了相應的規定。一是規定了公安消防部隊作為消防應急救援主體的具體職責范圍。《公安消防部隊執勤戰斗條令》第81條規定:公安消防部隊依照國家規定主要承擔下列重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作:(一)危險化學品泄漏事故;(二)道路交通事故;(三)地震及其次生災害;(四)建筑坍塌事故;(五)重大安全生產事故;(六)空難事故;(七)爆炸及恐怖事件;(八)群眾遇險事件。第82條規定:公安消防部隊依照國家規定和上級指令，參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質災害、森林、草原火災等自然災害，礦山、水上事故、重大環境污染、核與輻射事故和突發公共衛生事件。二是規定了消防應急救援的領導和指揮主體:縣級以上人民政府和公安機關。三是規定了消防應急救援的協助主體:供水、供電、供氣、通信、醫療救護、交通運輸、環境保護、工程搶險、衛生防疫等部門和單位、有關專業應急救援隊伍、應急救援專家組。(四)消防應急救援主體在國務院和省級人民政府規范性文件中的體現國務院規范性文件與消防應急救援主體相關的主要有三個:國務院《關于進一步加強消防工作的意見》(國發(2006)15號)、《關于加強應急管理工作的意見》(國發(2006)24號)、國務院辦公廳《關于加強基層應急隊伍建設的意見》(國辦發(2009)59號)。
從上述國務院規范性文件規定看，與消防應急救援主體相關的規定主要體現在以下方面:一是從肯定公安消防隊作為應急救援骨干力量進一步演進為依托公安消防隊伍建立綜合性應急救援隊伍;二是明確了消防應急救援具體職能范圍;三是從整個應急救援隊伍建設的角度，提出建立充分發揮公安消防、特警以及武警、解放軍、預備役民兵的骨干作用，各專業應急救援隊伍各負其責、互為補充，企業專兼職救援隊伍和社會志愿者共同參與的應急救援體系;四是明確了國務院、地方各級人民政府、國務院有關部門實施應急救援的領導職能。依據《突發事件應對法》、《消防法》、國務院辦公廳《關于加強基層應急隊伍建設的意見》，各省、自治區、直轄市先后制定了一系列與消防應急救援主體相關的規范性文件，初步確立了消防應急救援在國家應急救援體系中的地位、職能和綜合應急救援隊伍的組建方式、管理機構和組織指揮體制。具體體現在以下方面:一是依托公安消防總隊、支隊、大隊組建省、市、縣綜合應急救援隊伍。目前，全國已有30個省、自治區、直轄市組建了綜合應急救援總隊、支隊、大隊，除重慶市以外，都是依托公安消防隊伍組建。綜合應急救援隊伍擔負的職能范圍和《公安消防執勤戰斗條令》基本一致(關于危險化學品泄漏事故應急救援承擔主體的規定，國務院辦公廳《關于加強基層應急隊伍建設的意見》和《公安消防執勤戰斗條令》規定不一致)。二是各省、自治區、直轄市綜合應急救援隊伍組建方式存在一定差異，主要有三種模式:(1)單純由公安消防隊組建各級綜合應急救援隊伍，如河北省、海南省、上海市等。(2)以公安消防隊為主體，以相關部門應急救援隊伍為輔助組建各級綜合應急救援隊伍，如湖北省、天津市、廣西自治區等。(3)統一整合轄區所屬各類應急救援隊伍組建各級綜合應急救援隊伍，如重慶市。三是各級綜合應急救援隊伍自身管理機構模式存在不同。#p#分頁標題#e#
有的保持現有體制不變，綜合應急救援隊伍軍政首長仍由各級公安消防部隊軍政首長擔任，負責隊伍的運行和管理。如河北省、海南省、浙江省。有的設置了由政府主要負責人為第一政委或者總指揮，公安消防部隊軍政首長為綜合應急救援隊伍軍政首長、其他相關部門負責人參與的混合式組織領導機構，并成立混合式的日常辦事機構。如貴州省、湖南省、陜西省。四是綜合應急救援隊伍組織指揮體制多樣化。主要存在以下組織指揮體制:(1)日常管理體制不變，應急救援由各級政府和公安機關組織指揮。如河北省、黑龍江省。(2)日常管理體制不變，同時接受同級人民政府應急管理部門指導，應急救援由政府應急指揮機構統一指揮、調動和使用。如天津市、甘肅省、貴州省。(3)區分應急救援主體確定指揮機關。在綜合應急救援隊伍與公安機關各警種、社會其他聯動部門及單位協同實施應急救援時，由地方人民政府統一組織指揮;當綜合應急救援隊伍與公安機關其他警種聯合實施應急救援時，由公安機關統一指揮;當綜合應急救援隊伍獨立實施應急救援時，由其獨立組織指揮;當配合其他專業應急救援隊伍實施應急救援時，由地方人民政府指揮。
消防應急救援主體法律規定的現狀分析
我國消防應急救援主體正經歷著一個逐步發展完善的過程。上述消防應急救援主體的相關法律規定，既是對近年來消防應急救援實踐經驗的積極回應，又體現著對今后消防應急救援主體的理性勾勒。其積極意義主要體現在以下方面:1．將公安消防部隊納入了《突發事件應對法》中的總體應急救援體系。各省、自治區、直轄市普遍依托公安消防部隊組建綜合應急救援隊伍，深化和擴大了消防應急救援主體的內涵和外延，在一定程度上實現了《突發事件應對法》和《消防法》在應急救援方面的銜接。進一步明確了消防應急救援的職能范圍，實現了消防應急救援職能和《突發事件應對法》中的綜合應急救援職能的對接。職能范圍的明確和對接確立了消防應急救援在整個社會應急救援體系中的獨立地位和作用，對整合社會應急救援力量，進一步完善消防應急救援主體奠定了基礎。2．消防應急救援主體呈擴大化、多元化、具體化趨勢。在《消防法》規定的縣級以上人民政府、公安消防隊、專職消防隊的基礎上，新增了單位專兼職消防應急救援隊伍、消防應急救援志愿隊伍、消防應急專家隊伍、協助消防應急救援的應急聯動隊伍等主體。對各類消防應急救援主體的組建方式、組織指揮做了進一步的細化規定，促進了實踐中消防應急救援主體的完善。
消防應急救援主體相關立法缺乏有效銜接。在法律層面，盡管《突發事件應對法》頒布在前，《消防法》修訂在后，但修訂后的《消防法》并沒有將消防應急救援主體納入《突發事件應對法》框架體系中予以規定。而只是對消防應急救援主體、范圍作了原則性的規定。在地方性法規層面，部分省份的應對突發事件條例和消防條例雖然做出了依托公安消防隊伍組建綜合應急救援隊伍的規定，在一定程度上實現了消防應急救援主體的立法銜接，但這種銜接并非普遍的，關于綜合應急救援隊伍的規定也是概括式的寥寥數語。在國務院和省級人民政府規范性文件層面，關于消防應急救援主體的規定雖然逐漸得到豐富和細化，但由于上位法規定的原則和概括，對消防應急救援主體的范圍、各主體尤其是綜合性應急救援隊伍的組建方式、組織指揮模式的規定呈現多樣化的趨勢，各主體相互關系的規定也比較模糊和混亂。
消防應急救援主體具體規定的法律位階過低。縱觀消防應急救援主體法律規定，體現在法律和地方性法規層面的具體規定除了相互之間欠缺銜接以外，還表現為具體規定過于原則和概括，對消防應急救援主體基本內容如范圍、構成、相互關系規定存在不完善和空白的地方。雖然這些不完善和空白在規范性文件中得到了進一步的完善和補充，但規范性文件的位階過低，一方面無法為消防應急救援主體范圍確定、構成、相互關系等基本內容提供明確的法律依據;另一方面也導致消防應急救援主體的具體規定缺乏穩定性和強制性。因此不利于形成一個統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的消防應急救援機制。
消防應急救援主體的專門性在相關立法中沒有得到體現。消防應急救援作為綜合性的應急救援，與其他專業性應急救援相比，存在著主體多元、主體相互關系多樣、功能復雜的特點。因此，需要在相關立法中對消防應急救援主體作出專門性的規定。但從關于消防應急救援主體的法律規定看，消防應急救援主體的專門性并沒有在相關立法中得到體現，無論是消防應急救援主體的具體設置、職責任務，還是消防應急救援日常管理、應急處理，都沒有形成一個統一完整的模式和體系。另外，消防應急救援主體專門性規定的缺失，也給消防應急救援主體范圍的界定和職能的履行帶來了困難。
完善消防應急救援主體法律規定的建議
從消防應急救援主體相關法律規定，可以清晰地看到，目前關于消防應急救援主體的法律規定并未就消防應急救援主體范圍達成一致，客觀上阻滯了消防應急救援成效的發揮。從目前消防應急救援相關法律規定和實踐出發，消防應急救援主體范圍的確定需要考量以下兩個因素:一是將消防應急救援納入《突發事件應對法》規定的應急救援體系中，消防應急救援主體范圍應符合《突發事件應對法》關于應急救援的規定;二是從消防應急救援承擔綜合性應急救援任務的角度，在對相關應急救援資源進行整合的基礎上，對消防應急救援主體范圍進行專門性的規定，使之成為一個相對完整和獨立的體系。因此，筆者認為，消防應急救援包括以下組織或機構:縣級以上人民政府應急管理委員會及日常辦事機構、綜合應急救援指揮機構、綜合應急救援隊伍、單位專兼職綜合應急救援隊伍、志愿者綜合應急救援隊伍。其中綜合應急救援隊伍構成如下:公安消防隊、專職消防隊、綜合應急救援專家組、綜合應急救援協助隊伍(指除專業應急救援隊伍以外的供水、供電、供氣、通信、醫療救護、交通運輸、環境保護、氣象等有關單位組織的協助綜合應急救援的隊伍)。單位專兼職消防隊納入單位專職或者兼職綜合應急隊伍，志愿消防隊納入志愿者綜合應急救援隊伍。
縣級以上人民政府應急委員會及日常辦事機構統一領導綜合應急救援隊伍、單位專兼職綜合應急救援隊伍和志愿者綜合應急救援隊伍。其主要職能如下:負責各類綜合應急救援隊伍的組織、規劃、人員物質裝備保障事宜;履行特別重大、重大突發事件應急救援指揮職能;調動各類綜合應急救援隊伍協助專業應急救援隊伍處置特定的突發事件。綜合應急救援指揮機構設置于各省、市、縣公安消防總隊、支隊和大隊。指揮機構的領導由縣級以上人民政府主要負責人、公安消防部隊軍政主官擔任，并適當吸收相關部門負責人參與。主要職能如下:負責綜合應急救援隊伍的日常管理，指導單位專兼職綜合應急隊伍、志愿者綜合應急救援隊伍日常管理工作;組織、指揮各類綜合應急救援隊伍開展綜合應急救援演練;組織、調動各類綜合應急救援隊伍參與較大、一般突發事件應急救援。綜合應急救援隊伍各組成部分互不隸屬，統一接受綜合應急救援隊伍指揮機構領導。其主要職能如下:承擔地震等自然災害、建筑施工事故、道路交通事故、空難等生產安全事故，恐怖襲擊、群眾遇險等社會安全事件的搶險救援任務;協助有關專業應急救援隊伍做好水旱災害、氣象災害、地質災害、森林草原火災、生物災害、礦山事故、危險化學品事故、水上事故、環境污染、核與輻射事故和突發公共衛生事件等突發事件的搶險救援工作。單位專兼職綜合應急救援隊伍日常管理工作由其單位負責，并接受綜合應急救援指揮機構的指導。主要承擔本單位突發事件的先期處置工作，并接受綜合應急救援指揮機構的調動，協助綜合應急救援隊伍開展應急救援工作。志愿者綜合應急救援隊伍日常管理工作由其組建單位負責，并接受綜合應急救援指揮機構的指導。突發事件發生時接受綜合應急指揮機構的調動，協助綜合應急救援隊伍開展應急救援工作。#p#分頁標題#e#
消防應急救援主體的范圍、相互關系及職能，是消防應急救援中最具根本性的內容。近年來，伴隨消防應急救援實踐的發展，消防應急救援逐漸被納入社會應急救援體系，消防應急救援主體的內涵和外延也發生了深刻的變化。尤其是國務院辦公廳《關于加強基層應急隊伍建設的意見》提出依托公安消防隊伍及其他優勢專業應急救援隊伍建立縣級綜合性應急救援隊伍以來，各省、自治區、直轄市紛紛開展了依托公安消防隊伍組建綜合應急救援隊伍的實踐。但總體上看，消防應急救援主體實踐發展在法律、行政法規、地方性法規中并沒有得到體現，而國務院和省級人民政府規范性文件雖然對消防應急救援主體實踐作出了回應，但這些規定大多具有缺乏上位法依據、法律位階過低、規定過于多元化的特點。因此，為進一步整合、規范消防應急救援主體，實現消防應急救援和突發事件應急救援的有效銜接，建議由國務院制定《消防法實施條例》或者《突發事件應急救援條例》等行政法規，對消防應急救援主體的范圍、相互關系及職能作出專門性規定。（作者：白鳳領 洪衛棟 單位：武警學院 消防指揮系 榆林市消防支隊）
