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稅收在生態(tài)環(huán)境保護中具有不可替代的作用，已成為人們的共識。我國現(xiàn)行稅制中能夠體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護功能的稅種主要有資源稅、消費稅、車船稅、關(guān)稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，其他稅種多以稅收優(yōu)惠方式對保護生態(tài)環(huán)境行為進行激勵。整體上看，我國現(xiàn)行保護生態(tài)環(huán)境的稅收政策以激勵為主，抑制不足，政策組合失序，核心導向不突出，未形成完整的政策體系和制度體系，稅收的環(huán)境保護功能尚弱。在這種情況下，根據(jù)我國當前生態(tài)環(huán)境保護方面的問題，厘清各稅種在保護生態(tài)環(huán)境中的作用和調(diào)控重點，結(jié)合有增有減的稅制改革，構(gòu)建一個科學的環(huán)境稅體系，協(xié)調(diào)各稅種及稅收同其他調(diào)控手段之間的關(guān)系，充分發(fā)揮稅收在保護生態(tài)環(huán)境中的作用，也已成為人們的共識。   一、我國環(huán)境稅體系的基本構(gòu)想   從作用有效發(fā)揮和易于操作管理的角度，并借鑒國外經(jīng)驗，我們認為，我國的環(huán)境稅體系應包括必要的收費。因此，稅收體系和收費體系構(gòu)成完整的環(huán)境稅體系。   其中，稅收體系是由為抑制或避免破壞生態(tài)環(huán)境行為而征收的稅種以及促進環(huán)保行為的稅收政策構(gòu)成的制度集合，包括：（1）對一般污染行為征稅，旨在減少或杜絕污染等破壞環(huán)境的行為；（2）對難以避免的污染行為征稅，籌集環(huán)境保護資金；（3）對開發(fā)和利用資源行為征稅，促進資源的合理開發(fā)利用；（4）對保護生態(tài)環(huán)境的行為給予減稅、免稅等優(yōu)惠政策。   收費體系是對資源開發(fā)和污染排放等行為按照一定標準收取費用的制度集合，包括：（1）對造成污染的行為和產(chǎn)品收費，以提高污染排放的私人成本，減少污染物的排放；（2）對造成嚴重污染的行為進行處罰，為污染事后補償和污染治理籌集資金；（3）對資源的開發(fā)收費，如礦產(chǎn)資源補償費、采礦權(quán)使用費等，引導資源的合理開發(fā)。   將收費納入環(huán)境稅體系的原因在于：   首先，在環(huán)境稅體系中保留一部分收費，可以更靈活地運用經(jīng)濟手段相機地解決征稅難以操作的問題。對某些污染行為征稅，會存在技術(shù)判斷、現(xiàn)場勘察、征收標準及征收方法上的難度，而由相應的技術(shù)部門、環(huán)境監(jiān)管部門對污染行為收費，更容易操作，而且能夠達到與征稅同樣的調(diào)控目的。   其次，由于稅費之間在范圍、目的、征管等方面的互補性，以及作用的整體性，將環(huán)保收費體系納入到環(huán)境稅體系中，有利于政府從整體上把握并運用經(jīng)濟手段保護生態(tài)環(huán)境。在征收的目標和作用上稅費沒有本質(zhì)區(qū)別，并且兩者具有極強的互補性：從兩者的特點看，征稅具有統(tǒng)一性、普遍性，收費一般地域性強、差異大、靈活性高；從行政執(zhí)法看，受制于稅收的征管條件和技術(shù)水平，在某些方面收費更便于操作，從而提升執(zhí)法效率；從稅費征收的歷史看，我國運用經(jīng)濟手段減少污染排放主要依靠排污費，稅收手段運用的較少，排污費的征收具有長期積累的經(jīng)驗且在減少污染排放方面也具有較好的作用，將兩者統(tǒng)籌運用，合理搭配，更有利于政府運用經(jīng)濟手段加強對生態(tài)環(huán)境的保護。   最后，將收費納入環(huán)境稅體系，有利于協(xié)調(diào)稅費關(guān)系，合理界定稅費負擔。從國外的實踐看，收費與征稅都需要一定的立法和審議批準程序，并且建立了嚴格的檢查和監(jiān)督機制，對污染物或污染行為是征稅還是收費，取決于各國的機構(gòu)設置、征管水平、污染物的性質(zhì)以及哪一種方式具有更高的經(jīng)濟效率和行政效率，在保護生態(tài)環(huán)境方面，規(guī)范的收費同征稅相比沒有明顯的本質(zhì)區(qū)別。在規(guī)范收費立法、執(zhí)法、監(jiān)督的基礎(chǔ)上，將兩者統(tǒng)籌考慮，有利于更好地進行稅費的選擇和稅費總體負擔的核定。   二、我國環(huán)境稅體系的具體闡釋   （一）稅收體系與收費體系的劃分   根據(jù)稅費的不同特點、作用方式及征收管理的有效性等因素，對環(huán)境稅體系中征稅和收費的范圍進行劃分。以下幾種情形宜納入稅收體系：（1）污染物的排放源穩(wěn)定、集中的情形；（2）污染物排放量易于測算的情形，同時包括對污染物的排放量雖然不便于直接測量，但可根據(jù)污染產(chǎn)品的使用量計算出排放量的情況；（3）具有普遍性，且經(jīng)常發(fā)生的污染行為。   采用收費方式，納入收費體系的情形包括：（1）排放源分散、不穩(wěn)定的情形；（2）污染物排放量測量難度大或測量成本很高的情形；（3）污染行為的發(fā)生僅存在于某一特定地區(qū)或企業(yè)，不普遍或不經(jīng)常發(fā)生的情形。   （二）環(huán)境稅體系各組成部分的具體內(nèi)容   1.稅收體系   稅收體系包括資源—消費稅體系、污染排放稅體系、稅收優(yōu)惠三部分，如圖1所示。   資源—消費稅體系包括資源稅（包含城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅）、消費稅、關(guān)稅、車船稅。資源稅是對各種不可再生資源和可再生資源（如水、耕地、林地、草場等）的開發(fā)使用征稅；消費稅是對不可再生資源、稀缺資源和非生產(chǎn)生活必需品的使用征稅；關(guān)稅主要是對稀有資源和戰(zhàn)略資源的出口課征高關(guān)稅，從而提高能源銷售成本，減少出口；車船稅是對機動車船按燃料使用量和排污量的大小征稅，降低資源消耗和污染排放。   污染排放稅體系包括直接污染稅和間接污染稅兩部分。直接污染稅是對排放的污染物征稅，是一種單純意義上的排放稅。當前條件下，直接污染稅的征稅對象是在生產(chǎn)、經(jīng)營和生活過程中因消耗化石燃料產(chǎn)生的，直接向自然環(huán)境排放的二氧化碳和二氧化硫。間接污染稅是對某些使用即會造成污染的產(chǎn)品征稅，是針對特定產(chǎn)品，屬于一種商品稅，如對洗發(fā)水、汞鎳電池、含磷洗滌劑、不可降解塑料制品等課稅。   稅收優(yōu)惠是運用稅收手段對保護生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源和減少污染排放行為的一種正向刺激，主要包括：（1）對從事新型節(jié)能環(huán)保能源和技術(shù)的研發(fā)、生產(chǎn)及推廣的優(yōu)惠；（2）對從事節(jié)能降耗服務業(yè)的優(yōu)惠；（3）對有助于環(huán)境改善的環(huán)保行為的優(yōu)惠，如購進節(jié)能減排設備等。同時，以稅收優(yōu)惠方式體現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境保護的稅種主要有增值稅、企業(yè)所得稅和營業(yè)稅等。稅收優(yōu)惠的方式包括加速折舊、投資抵免、加計扣除、低稅率、免稅、即征即退等。#p#分頁標題#e#   2.收費體系   收費體系包括排污費、行政處罰及其他環(huán)境保護收費。排污費包括對廢水、廢氣、廢物及危險物、噪聲超標的收費，還包括對熱污染、光污染的收費，征收的范圍不僅對企業(yè)的排污行為收費，還要對居民生活排污行為收費。行政處罰是對違規(guī)排放污染物造成嚴重后果的，以及對限期整改的污染行為沒有達到整改要求的單位或個人給予一定的經(jīng)濟處罰。其他環(huán)境保護收費包括礦產(chǎn)資源管理費、停車費、水電費、對高污染和高風險企業(yè)收取的風險調(diào)節(jié)基金等。   （三）稅費體系的作用環(huán)節(jié)   1.厘清稅費作用環(huán)節(jié)   環(huán)境為人類提供了生存和發(fā)展的必要資源，但人類對資源的利用引發(fā)了一系列的環(huán)境問題，資源的利用可分為開發(fā)、加工生產(chǎn)、交換、使用、排放五個環(huán)節(jié)，對資源的不合理使用和排放的污染物是造成環(huán)境破壞的主要原因。征稅和收費通過在資源利用五個環(huán)節(jié)的調(diào)控，達到促進合理開發(fā)使用資源和減少污染排放的目的；其中稅收調(diào)控貫穿于資源利用的各個環(huán)節(jié)，且在開發(fā)、加工生產(chǎn)和交換三個環(huán)節(jié)起主導作用；而收費調(diào)控主要是在資源使用和排放環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，如圖2所示。在開發(fā)、加工生產(chǎn)、交換三個環(huán)節(jié)，稅收調(diào)控主要通過資源—消費稅體系和稅收優(yōu)惠來完成，調(diào)控目的一是促進資源的合理開發(fā)使用，二是扶持節(jié)能以及新型環(huán)保能源和技術(shù)的研發(fā)和推廣。收費調(diào)控是通過在礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)節(jié)征收礦產(chǎn)資源管理費，借此加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)的監(jiān)督管理，確保礦產(chǎn)業(yè)開發(fā)健康有序進行。在使用和排放環(huán)節(jié)，依托資源—消費稅體系引導資源的合理使用，依靠排污費和污染排放稅體系減少污染物的排放。同時，稅收優(yōu)惠主要扶持節(jié)能減排產(chǎn)品的使用和技術(shù)推廣。   2.明確稅收體系主要稅種的調(diào)控重點   資源稅、消費稅、直接污染稅和間接污染稅是環(huán)境保護稅收體系的主要組成部分，在厘清稅費作用環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，進一步明確主要稅種的調(diào)控重點，可以有效避免稅收政策間的重疊、脫節(jié)、相悖等問題，充分起到稅收調(diào)控的主導作用。資源—消費稅體系主要目的是為引導資源的合理開發(fā)使用，污染排放稅體系主要目的是為減少對污染產(chǎn)品的使用和對污染物的排放。資源稅在開采環(huán)節(jié)進行調(diào)控，是對原材料和初級產(chǎn)品征稅；消費稅在加工生產(chǎn)環(huán)節(jié)實施調(diào)控，是對資源經(jīng)提煉或深加工后的產(chǎn)品征稅。直接污染稅是在排放環(huán)節(jié)進行調(diào)控，對排放的污染物征稅；間接污染稅是在加工生產(chǎn)及使用環(huán)節(jié)進行調(diào)控，是對使用即會造成污染的產(chǎn)品征稅，不使用不征稅。   三、構(gòu)建我國環(huán)境稅體系的政策建議為有效發(fā)揮稅收在保護生態(tài)環(huán)境方面的作用，構(gòu)建適合我國國情的環(huán)境稅體系。我們認為，我國應當在理順稅費關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前有增有減的稅制改革，通過稅收體系和收費體系的完善來構(gòu)建我國環(huán)境稅體系。   （一）稅費體系的調(diào)整   將原有排污費中對二氧化碳和二氧化硫的排放收費項目改為征收直接污染稅。以二氧化碳為例，對二氧化碳的排放由收費改為征稅的原因是：   （1）二氧化碳的排放具有普遍性，不是偶然行為。現(xiàn)階段二氧化碳約占溫室氣體排放的60%，是最重要的溫室氣體[1]，各地區(qū)的生產(chǎn)和生活都存在二氧化碳的排放問題，對其排放征稅有利于統(tǒng)一口徑，協(xié)調(diào)管理。同時二氧化碳排放影響范圍較廣，而不局限于某一地區(qū)或企業(yè)，處理不好也會影響到我國的國際聲譽，伴隨國際碳排放權(quán)交易的日趨成熟，以征稅方式由中央政府統(tǒng)一調(diào)度和管理，便于中央政府進行國際協(xié)調(diào)。   （2）二氧化碳的排放量盡管難以測算，但每單位燃料所生成的二氧化碳比較穩(wěn)定，因此可根據(jù)燃料的類型和使用數(shù)量征稅，從而使征稅具有可操作性。   （3）對二氧化碳的排放征稅，有助于征稅和稅收優(yōu)惠的有效銜接。原有廢氣排污費根據(jù)廢氣排污當量總量收費，排污當量總量的計算多數(shù)情況是根據(jù)物料衡算得出的，繳費的多少同實際的排污量不掛鉤，不利于鼓勵企業(yè)購進除塵環(huán)保設備，減少污染物排放。將對二氧化碳排放收費改為征稅，由稅務部門統(tǒng)一管理，在能源使用環(huán)節(jié)通過征稅鼓勵企業(yè)提高燃料的使用效率，在污染排放環(huán)節(jié)以稅收優(yōu)惠鼓勵排污者積極降低污染物的排放，可以使征稅與稅收優(yōu)惠有效銜接，抑制和激勵共同起作用。   （二）稅收體系的完善   1.完善資源—消費稅體系完善資源稅。擴大資源稅的調(diào)控范圍，將森林、草場、耕地、沙石和生產(chǎn)生活用水納入資源稅的征收范圍；歸并與資源稅征收范圍和目的有重疊的稅種或稅收政策，如土地作為一種資源納入資源稅征收范圍，取消城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅；科學設定資源稅的計征方式，如對具有戰(zhàn)略意義的資源，可以執(zhí)行累進稅率，對礦產(chǎn)資源應將適用稅率與資源回采率掛鉤，提高資源的使用效率。明確消費稅在環(huán)境保護中的職能定位，減少社會對能源類原材料、制成品和衍生品的消費。擴大消費稅的征稅范圍，將高檔包裝材料、實木家具、稀有金屬等納入消費稅的征收范圍；科學設置消費稅的稅率，提高一次性筷子和實木地板的稅率等。   2.建立健全污染排放稅體系我國目前尚未針對污染排放行為開征獨立稅種，更沒有確立污染排放稅體系，為加強稅收在污染物排放方面的調(diào)控力度，需要建立健全污染排放稅體系。污染排放稅體系包括直接污染稅和間接污染稅。現(xiàn)階段將對二氧化碳、二氧化硫的排放收費納入直接污染稅的征收范圍；將含磷洗滌用品、農(nóng)藥、化肥、不可降解塑料制品等納入間接污染稅的征收范圍。   3.綠化稅制，科學設置稅收優(yōu)惠   首先，綠化稅制。（1）取消與環(huán)境保護相悖的稅收政策，如對污染程度較高的高新技術(shù)企業(yè)和外商投資企業(yè)未加區(qū)分地執(zhí)行統(tǒng)一標準的企業(yè)所得稅優(yōu)惠，不利于提高企業(yè)的治污積極性；（2）取消與國家產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策不一致的稅收政策，如國家發(fā)改委《水泥工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》明確規(guī)定，“地方各級人民政府要依法關(guān)停并轉(zhuǎn)規(guī)模小于20萬噸環(huán)保或水泥質(zhì)量不達標的企業(yè)”。[2]而現(xiàn)行資源回收綜合利用增值稅優(yōu)惠政策是從鼓勵企業(yè)利用“三廢”節(jié)約資源的角度制定的，未考慮對《水泥工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》的影響，且在稅收減免審批環(huán)節(jié)中缺乏有關(guān)環(huán)保等級和重點行業(yè)類型的評定標準，致使一些應關(guān)停并轉(zhuǎn)的高污染、高能耗的小水泥企業(yè)享受了稅收優(yōu)惠；（3）及時取消或完善政策制定目的與執(zhí)行效果相悖的稅收政策，如“企業(yè)生產(chǎn)水泥摻渣30%以上可享受增值稅退稅”[3]，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以生產(chǎn)低標號水泥為主的小水泥廠，雖然工藝落后、廢渣利用量少，但因摻渣比例高，幾乎都能享受退稅優(yōu)惠，而以生產(chǎn)高標號水泥為主的大型水泥廠，盡管工藝先進且廢渣利用量多，但因產(chǎn)品質(zhì)量要求摻渣比例不能達到30%，反而難以享受到退稅優(yōu)惠，政策負效應明顯。#p#分頁標題#e#   其次，完善增值稅。（1）完善增值稅的計稅方式，對特定的行業(yè)實施差別征收，如光伏和風能等新能源在開發(fā)使用中，并不存在原材料進項稅額，增值稅稅負水平相對較高，可以退稅的方式鼓勵其發(fā)展；（2）擴大增值稅優(yōu)惠范圍，如與企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策相比，部分資源綜合利用的增值稅優(yōu)惠范圍較窄、設定條件偏高，使許多發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的企業(yè)得不到應有的支持，應擴大其優(yōu)惠范圍。（3）科學設置增值稅的優(yōu)惠內(nèi)容，如企業(yè)資源循環(huán)利用中，原材料的進項稅抵扣只有一次，中間環(huán)節(jié)廢棄物的循環(huán)利用無法產(chǎn)生進項稅，而增值稅的特點決定了企業(yè)資源循環(huán)利用程度越高，最終產(chǎn)品的增值比例就越高，企業(yè)的增值稅負擔也就越高，因此應合理設置資源循環(huán)利用企業(yè)的增值稅優(yōu)惠。   最后，增強企業(yè)所得稅和營業(yè)稅優(yōu)惠力度，并可適當降低兩者的稅率，為新增環(huán)境保護稅種和政策提供稅負空間。將企業(yè)對資源的使用效率、污染排放強度與稅率掛鉤，對高能耗、高排放企業(yè)執(zhí)行高稅率，同時對有利于環(huán)境保護的企業(yè)（如節(jié)能服務業(yè)等）及環(huán)保行為制定更為優(yōu)惠的稅收政策。   （三）收費體系的完善   1.排污費   （1）擴大現(xiàn)行排污費的征收范圍，對造成的熱污染、光污染的行為收費。熱污染的繳費人應包括：建筑群過度集中地區(qū)的房屋持有人、機動車所有人、空調(diào)設備的使用人（特別是對大型商場、寫字樓的空調(diào)使用者）以及熱電廠、核電廠、煉鋼廠等高熱排放單位。光污染可分為白亮污染、人工白晝和彩光污染，其繳費人主要是特定活動的承辦人（如夜間室外足球比賽、演唱會的燈光量化等）、特定建筑（如使用大量反光玻璃作為墻體的建筑）和設施（如紫外線、紅外線的排放設備等）的持有者。   （2）改革現(xiàn)行排污費的計費方式和征收標準。現(xiàn)行的排污費單位收費標準是2003年核定的，一直沒有調(diào)整，存在收費過低、計費方式不科學等問題。其中廢氣排污費的計算是按照廢氣排污當量總值乘以單位稅額計算得出，排污當量總值并不是所有氣體排放當量的加總，而是排放氣體中所占比重最大的前三位氣體的當量值之和，一些高污染氣體成分并沒有單獨列為必須繳費項目，造成盡管企業(yè)對高污染氣體成分的排放量大，但由于該氣體成分所占比重沒進入前三位而免于繳費。因此，有必要結(jié)合企業(yè)所用燃料的類型、使用量及污染氣體的危害程度進行收費。   2.其他環(huán)境保護收費項目   加工業(yè)應逐漸發(fā)展成為優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展模式上，國有企業(yè)、外資經(jīng)濟、民營經(jīng)濟是農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展的主體，其中發(fā)展民營經(jīng)濟又是吉林省農(nóng)村工業(yè)化未來發(fā)展的方向。在發(fā)展地域上，根據(jù)長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，以及未來東北亞區(qū)域經(jīng)濟合作的框架，在核心經(jīng)濟區(qū)域、主要交通干線、資源優(yōu)勢區(qū)域，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)為主要載體，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村工業(yè)化。只有農(nóng)村工業(yè)化實現(xiàn)了突破性的發(fā)展，吉林省農(nóng)村勞動力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的渠道才能真正拓寬，才能減輕城市經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)村剩余勞動力吸收的壓力，才能改善農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民收入水平。   3.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)業(yè)服務業(yè)實現(xiàn)勞動力產(chǎn)業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)移   通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)一部分農(nóng)村勞動力在農(nóng)業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。第一種方式是規(guī)模化種養(yǎng)殖業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以滿足于城鎮(zhèn)生活需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化速度加快、城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升，對農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量和品種結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。城鎮(zhèn)居民水產(chǎn)品、蛋類、水果和蔬菜年人均消費占食品支出的30%左右。城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升伴隨著對農(nóng)產(chǎn)品消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，這為吉林省農(nóng)村發(fā)展規(guī)模化種養(yǎng)殖業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了良好的發(fā)展機遇，也成為未來農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要方向之一。第二種方式是發(fā)展農(nóng)業(yè)服務業(yè)。吉林省是糧食生產(chǎn)大省，糧食增產(chǎn)工程需要積極推進科技推廣、節(jié)水灌溉、機械化耕作、土地適度規(guī)模集中經(jīng)營才能實現(xiàn)。未來，隨著農(nóng)村土地適度規(guī)模集中經(jīng)營的不斷推進，農(nóng)業(yè)機械化、大田耕作是農(nóng)業(yè)種植的必然選擇。農(nóng)業(yè)服務業(yè)，包含從基本農(nóng)田整治、種、田間管理、節(jié)水灌溉、收割等需要形成協(xié)作分工的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，需要相應的服務業(yè)體系才能完成。通過政府推動，給予一定的資金補貼；通過部門助動，幫助具有服務性質(zhì)的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織完善運行機制，加強培訓力度，提高其技術(shù)水平；通過市場拉動，求得發(fā)展，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務體系，解決一部分農(nóng)村勞動力在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)轉(zhuǎn)移。