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本文作者：巫文勇 單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在金融創(chuàng)新和綜合化經(jīng)營(yíng)背景下，各主要發(fā)達(dá)國(guó)家不斷改革和完善金融法律制度，力求構(gòu)筑以各種金融商品為對(duì)象的綜合性金融服務(wù)法律體系，“出現(xiàn)了以往縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢(shì)”①。與此相應(yīng)，以傳統(tǒng)的“對(duì)象商品”或“金融機(jī)構(gòu)”為基礎(chǔ)的金融業(yè)保障制度在如今迅速變化的金融環(huán)境中日漸不能適應(yīng)，金融融合化經(jīng)營(yíng)為綜合性金融商品投資者保護(hù)基金的設(shè)立提出了要求。

一、主要發(fā)達(dá)國(guó)家金融保險(xiǎn)制度比較

從世界各國(guó)對(duì)存款、保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)人和證券、期貨投資者的保護(hù)實(shí)踐來(lái)看，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)存款等金融債權(quán)保護(hù)政策面臨多樣化的選擇。凌濤在其所著的《存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒》（2007）中援引Garcia（1999）對(duì)各國(guó)存款保護(hù)方式的分類(lèi)，認(rèn)為一國(guó)面臨六種存款保護(hù)的選擇：一是明確地拒絕保護(hù)存款，如新西蘭；二是不采取保護(hù)，但在銀行破產(chǎn)清算過(guò)程中，存款支付具有優(yōu)先于其他債權(quán)支付的法定優(yōu)先性；三是對(duì)保護(hù)采取模糊態(tài)度；四是隱性保護(hù)；五是有限的隱形保護(hù)；六是全額的顯性保護(hù)，這主要是一些金融危機(jī)中的國(guó)家。但是，在各國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)踐中，上述保護(hù)方式之間往往是相互結(jié)合的。即使在法律不對(duì)金融債權(quán)進(jìn)行特別保護(hù)的新西蘭，雖然明確拒絕對(duì)存款等金融債權(quán)進(jìn)行特別保護(hù)，但可能通過(guò)其他方式對(duì)其采取一定程度的隱性保護(hù)。這些保護(hù)方式可能不是直接針對(duì)金融債權(quán)，但最終可能會(huì)間接地保護(hù)金融債權(quán)的安全。對(duì)金融債權(quán)的顯性保護(hù)始于1934年美國(guó)存款保險(xiǎn)制度，1961年印度和挪威也分別設(shè)立存款保險(xiǎn)制度。此后，建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家不斷增加。但是，證券與期貨投資者保險(xiǎn)制度和投保人保險(xiǎn)制度成立則比較晚。從世界范圍來(lái)看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家均以專(zhuān)門(mén)立法的形式來(lái)規(guī)范金融債權(quán)的保護(hù)，并設(shè)立專(zhuān)職的金融債權(quán)保護(hù)基金。金融債權(quán)保護(hù)基金的設(shè)立主要有兩種模式：一種是以美國(guó)為代表的分別設(shè)立模式；另一種是以英國(guó)為代表的“四合一”模式。

（一）以美國(guó)為代表的分別設(shè)立模式。

1930年6月，為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和加強(qiáng)金融監(jiān)管，美國(guó)頒布了《格拉斯－斯蒂格爾法》，通過(guò)修改《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》建立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度，此后又經(jīng)過(guò)了多次修訂。改革后的美國(guó)存款保險(xiǎn)制度，增加了FDIC的靈活性和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，并已成為世界各國(guó)存款保險(xiǎn)的樣板。縱觀美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展過(guò)程，存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展變化而動(dòng)態(tài)演進(jìn)，其目的主要包括兩個(gè)方面：一是擴(kuò)大FDIC的賠付存款人職能、增加處置問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)手段、進(jìn)行早期干預(yù)，在更大程度上防范和化解金融危機(jī)；二是加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)、中央銀行和其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，提高各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在信息共享、及時(shí)糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置方面的能力，更好地維護(hù)公眾信心和利益。美國(guó)證券投資者保護(hù)基金的設(shè)立和《證券投資者保護(hù)法》的頒布比存款保險(xiǎn)公司的設(shè)立晚了近40年。考察美國(guó)《證券投資者保護(hù)法》的立法史，可以看出其目的是確保公開(kāi)交易的完成及投資者財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，而不是救助遭遇財(cái)務(wù)問(wèn)題的證券機(jī)構(gòu)。美國(guó)證券投資者保護(hù)基金的設(shè)立，是通過(guò)事先允諾向失敗的證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的合格客戶(hù)提供限額賠付，以維護(hù)投資者對(duì)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的信心。為了安撫公眾的擔(dān)心和保障投保人、受益人的權(quán)益，以及應(yīng)對(duì)20世紀(jì)60年代以來(lái)一系列失敗導(dǎo)致的“聯(lián)邦要取代州保險(xiǎn)規(guī)范”的威脅，美國(guó)的多數(shù)州建立了保險(xiǎn)人破產(chǎn)保障基金制度，在保險(xiǎn)人破產(chǎn)時(shí)替代其支付保險(xiǎn)索賠；最后的赤字由其他所有獲得經(jīng)營(yíng)許可的保險(xiǎn)人以特別估價(jià)的形式或以預(yù)先向基金捐款的方式承擔(dān)。大多數(shù)州對(duì)壽險(xiǎn)和非壽險(xiǎn)分別設(shè)立了基金，有的州還為工傷賠償和車(chē)險(xiǎn)設(shè)立特別破產(chǎn)基金。美國(guó)各州保險(xiǎn)保障基金將財(cái)產(chǎn)和意外險(xiǎn)的索賠額和死亡撫恤金限制在一定額度以?xún)?nèi)，并且所有保險(xiǎn)公司都要成為州保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的會(huì)員。

（二）以英國(guó)為代表的“四合一”模式。

英國(guó)的金融機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)制度建立于1975年。英國(guó)在金融機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)制度建立初期，存款、保險(xiǎn)和投資等保險(xiǎn)基金是分別設(shè)立的。1986年10月27日，英國(guó)開(kāi)始對(duì)金融業(yè)實(shí)行重大變革，并頒布了《金融服務(wù)法》，第二年又頒布《銀行法》。2000年英國(guó)頒布的《金融服務(wù)與市場(chǎng)化法》將存款保險(xiǎn)制度、保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)人與證券、期貨投資人保護(hù)制度“四合一”，構(gòu)建了立體性的金融服務(wù)計(jì)劃。英國(guó)的“四合一”模式是在金融混業(yè)經(jīng)背景下的一種改革，其基本特征是設(shè)立綜合性的保險(xiǎn)基金，將基金的成員范圍涵蓋到全部金融機(jī)構(gòu)。這一金融實(shí)踐的原因主要包括兩個(gè)方面。一是金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)逐步取代分業(yè)經(jīng)營(yíng)成為金融業(yè)主流經(jīng)營(yíng)模式，金融機(jī)構(gòu)之間的界限變得越來(lái)越模糊。二是分業(yè)立法容易出現(xiàn)重疊和覆蓋不到的空白，使得金融機(jī)構(gòu)的新業(yè)務(wù)和新產(chǎn)品無(wú)法歸類(lèi)，得不到傳統(tǒng)保護(hù)基金的保護(hù)，既不利于對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的管理，也不利于金融機(jī)構(gòu)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。為了適應(yīng)形勢(shì)，包括英國(guó)在內(nèi)的部分西方國(guó)家和地區(qū)把原來(lái)以分業(yè)經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的存款保護(hù)基金立法、投資者保護(hù)基金立法和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)保護(hù)基金立法逐步轉(zhuǎn)向與混業(yè)經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的綜合性立法。

二、金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下設(shè)立綜合性金融保險(xiǎn)基金的趨勢(shì)

傳統(tǒng)金融主體主要分為商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和證券公司、期貨公司等。相應(yīng)地，其金融保險(xiǎn)基金也分為存款保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)保障基金和證券與期貨投資保險(xiǎn)基金。但是20世紀(jì)80-90年代以來(lái)，隨著各國(guó)金融創(chuàng)新和監(jiān)管的放松，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的分工已經(jīng)逐漸模糊，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的邊界被金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)行為所突破，銀行業(yè)務(wù)與證券、保險(xiǎn)、期貨業(yè)務(wù)呈綜合化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)；一些大型金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始從事金融產(chǎn)品和服務(wù)的多元化經(jīng)營(yíng)，并發(fā)展成為金融集團(tuán)，使得按機(jī)構(gòu)分類(lèi)設(shè)立存款、保險(xiǎn)、證券和期貨保險(xiǎn)基金與金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)不相適應(yīng)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的金融保險(xiǎn)基金呈現(xiàn)綜合性趨勢(shì)。

（一）以“金融法”命名的綜合性立法趨勢(shì)，促使傳統(tǒng)的金融保險(xiǎn)基金由分類(lèi)立法轉(zhuǎn)向綜合立法。近年來(lái)，金融創(chuàng)新的加劇使得傳統(tǒng)的提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)劃分界限變得越來(lái)越模糊，而以“金融商品”或“金融投資產(chǎn)品”的概念涵蓋現(xiàn)有或?qū)?lái)出現(xiàn)的證券和衍生品，這為避免出現(xiàn)法律漏洞、大力保護(hù)金融商品投資者權(quán)益提供了極為重要的立法基礎(chǔ)，使金融綜合立法成為可能。例如，英國(guó)1986年10月頒布的《金融服務(wù)法》允許銀行從事證券及其他投資，2000年的《金融服務(wù)與市場(chǎng)化法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和金融監(jiān)管進(jìn)行重大改革。1999年美國(guó)通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》將金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展到銀行、證券、保險(xiǎn)和期貨。2006年日本制定的《金融商品交易法》，吸收了《金融期貨交易法》、《投資顧問(wèn)法》等法律，徹底將《證券交易法》進(jìn)行修改，將證券的定義擴(kuò)展為“金融商品”。1997年12月韓國(guó)政府通過(guò)了《建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)法》，并依此成立了金融監(jiān)管委員會(huì)，并將過(guò)去由財(cái)政部和中央銀行行使的金融監(jiān)管職權(quán)移交到金融監(jiān)管委員會(huì)；而2007年韓國(guó)通過(guò)的《資本市場(chǎng)綜合法》整合了韓國(guó)大部分與資本市場(chǎng)有關(guān)的法律，將證券、資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)、期貨、信托統(tǒng)合為一。金融綜合性法律的構(gòu)建為金融保險(xiǎn)基金立法提出了要求，即制訂統(tǒng)一的綜合性《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)投資者保護(hù)法》。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

（二）功能性監(jiān)管成為金融監(jiān)管的主流，綜合性金融商品投資者保護(hù)基金的設(shè)立有助于金融監(jiān)管的落實(shí)。“功能性監(jiān)管的核心是將金融投資業(yè)、金融投資商品、客戶(hù)根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)進(jìn)行重新分類(lèi)，以金融投資商品（證券、衍生商品）、金融投資業(yè)（買(mǎi)賣(mài)、中介、資產(chǎn)運(yùn)用業(yè)等）、客戶(hù)（專(zhuān)門(mén)投資者、一般投資者）為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)金融功能進(jìn)行分類(lèi)，只要金融功能相同就適用同一的進(jìn)入、健全性、營(yíng)業(yè)行為規(guī)則。”②例如,2000年英國(guó)頒布的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》確定金融監(jiān)管局對(duì)金融業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管，2009年美國(guó)通過(guò)的《多德-弗蘭克法案》確定美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全面監(jiān)管，日本金融廳承擔(dān)金融監(jiān)管職能等，均說(shuō)明了世界各金融大國(guó)功能性監(jiān)管的價(jià)值取向。導(dǎo)致這一傾向加速發(fā)展的根本原因是金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)機(jī)構(gòu)性監(jiān)管提出了變革要求。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)性監(jiān)管對(duì)存在交叉現(xiàn)象的金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管劃分缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)在對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)共同參與的金融交易活動(dòng)的監(jiān)管中出現(xiàn)爭(zhēng)奪監(jiān)管權(quán)或是相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象，影響監(jiān)管效果。從世界上實(shí)行功能性監(jiān)管?chē)?guó)家的實(shí)踐來(lái)看，其金融經(jīng)營(yíng)方式都堅(jiān)持以下基本原則：一是在保障各類(lèi)金融商品投資者安全的前提下實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)；二是允許大型金融機(jī)構(gòu)通過(guò)組建金融控股公司實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，而小型金融機(jī)構(gòu)能以銀行方式從事混業(yè)經(jīng)營(yíng)；三是建立了完善的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的救助體制法制化和常態(tài)化。上述特點(diǎn)使得世界金融監(jiān)管在向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，開(kāi)始向更激進(jìn)的目標(biāo)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。“他是建立基于目標(biāo)的監(jiān)管模式，依據(jù)主要的監(jiān)管目標(biāo)來(lái)建立監(jiān)管架構(gòu)。與分散監(jiān)管模式相比，目標(biāo)性監(jiān)管可以更加好地適應(yīng)金融市場(chǎng)的形勢(shì)變化；與統(tǒng)一監(jiān)管模式相比，目標(biāo)性監(jiān)管可以更加清晰集中地執(zhí)行特定的監(jiān)管目標(biāo)。”③金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下的功能性監(jiān)管，特別是較為激進(jìn)的目標(biāo)性監(jiān)管，要求作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一的“存款保險(xiǎn)公司”、“投資者保險(xiǎn)公司”和“投保人保險(xiǎn)公司”以及相應(yīng)的法律制度應(yīng)與監(jiān)管手段和監(jiān)管目標(biāo)相一致，即組建綜合性的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，制訂統(tǒng)一的金融保險(xiǎn)基金法律制度。

（三）建立綜合性金融保險(xiǎn)基金有助于金融商品投資者權(quán)益的公平保護(hù)。在傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制下，商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司和期貨公司均有嚴(yán)格的分工。商業(yè)銀行兼具信用中介與支付中介雙重身份，其系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較大；證券公司和期貨公司因自有資金和客戶(hù)資金之間的隔離制度，且對(duì)客戶(hù)沒(méi)有還本付息的義務(wù)，其系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較小。而在保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)退出之中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般都把投保人的利益置于優(yōu)先考慮的地位。所以，考慮到各金融機(jī)構(gòu)的特殊性，建立分設(shè)的金融保險(xiǎn)制度可能更具合理性。然而，隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)成為一種趨勢(shì)，“金融商品”將逐步取代銀行類(lèi)、保險(xiǎn)類(lèi)、證券類(lèi)、期貨類(lèi)和衍生類(lèi)產(chǎn)品，并使傳統(tǒng)金融法以金融機(jī)構(gòu)的安全性、營(yíng)利性和流動(dòng)性為立法重心，逐步向?qū)⒔鹑跈C(jī)構(gòu)和金融投資者視為“平等的民事主體”、“保護(hù)金融消費(fèi)者”轉(zhuǎn)變，金融機(jī)構(gòu)向金融服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變。所以，分設(shè)金融保險(xiǎn)基金無(wú)法適應(yīng)上述情況的變化。商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)存貸匯業(yè)務(wù)的同時(shí)，也可能從事證券、保險(xiǎn)和期貨業(yè)務(wù)，而以前專(zhuān)門(mén)從事證券、保險(xiǎn)和期貨業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)也開(kāi)始兼營(yíng)信用中介和支付中介，除了為經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資金，也創(chuàng)造信用工具。各金融機(jī)構(gòu)所從事的金融業(yè)務(wù)和銷(xiāo)售的金融商品差距越來(lái)越小，所以分設(shè)金融保險(xiǎn)基金不利于對(duì)金融商品投資者的保護(hù)：一是按機(jī)構(gòu)分設(shè)金融保險(xiǎn)基金，會(huì)由于一些新金融產(chǎn)品界定不清而導(dǎo)致投資者得不到保護(hù)；二是按機(jī)構(gòu)分設(shè)金融保險(xiǎn)基金，會(huì)由于對(duì)所屬的投保金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管口徑不一，以及賠付標(biāo)準(zhǔn)的差異而產(chǎn)生監(jiān)管套利和不公平的賠付；三是按機(jī)構(gòu)分設(shè)金融保險(xiǎn)基金，不利于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的化解。此外，綜合性的金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更有利于集中更多的資金，從而提高其本身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（四）綜合性金融商品投資者保護(hù)基金的設(shè)立有利于市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。在金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下分設(shè)金融保險(xiǎn)基金可能會(huì)扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這主要是因?yàn)椋浩湟唬越?jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的金融保險(xiǎn)基金不僅會(huì)使金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生監(jiān)管套利，而且會(huì)引發(fā)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為吸引金融機(jī)構(gòu)受其監(jiān)管而削弱或放松監(jiān)管，使得各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)受到不平衡監(jiān)管；其二，各種金融保險(xiǎn)基金對(duì)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的援助標(biāo)準(zhǔn)不一，有可能基于某種目的而援助了那些無(wú)能的金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)運(yùn)作，扭曲金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；其三，因保險(xiǎn)條件和援助標(biāo)準(zhǔn)不一，使得同等條件的金融機(jī)構(gòu)最終受到的待遇不同，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)和民眾的不滿(mǎn)。因此，一個(gè)完善、有效的金融市場(chǎng)體制，應(yīng)該有一個(gè)綜合性的金融保險(xiǎn)基金為各類(lèi)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)提供公平、合理的救助，或當(dāng)其進(jìn)入破產(chǎn)階段時(shí)，能使得符合條件的投資人得到平等的賠償。

三、我國(guó)綜合性金融保險(xiǎn)基金的立法問(wèn)題探討

混業(yè)經(jīng)營(yíng)是中國(guó)金融業(yè)在全球金融競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)下的必然結(jié)果，因此，中國(guó)應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)情況，制訂綜合性金融保險(xiǎn)法律制度，并設(shè)立相應(yīng)的綜合性金融保險(xiǎn)基金。

（一）從行政部門(mén)立法向國(guó)家立法轉(zhuǎn)變，制訂我國(guó)綜合性的《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)投資者保護(hù)法》。我國(guó)有關(guān)金融商品投資者保護(hù)的立法一直比較滯后，金融機(jī)構(gòu)偶有市場(chǎng)退出問(wèn)題發(fā)生，但是大部分都是依靠行政救助解決其債務(wù)問(wèn)題。迄今為止，有關(guān)存款保護(hù)法律還未能頒布，《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》（2004）、《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》（2005）和《期貨投資者保障基金管理暫行辦法》（2007）也僅是三部行政規(guī)章。因此，我國(guó)需要借鑒其他國(guó)家金融商品投資者保護(hù)基金立法的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展和完善我國(guó)的相關(guān)立法。縱觀英國(guó)等代表性國(guó)家金融商品投資者保護(hù)制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和立法現(xiàn)狀可知，對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)投資者保護(hù)基金進(jìn)行綜合性立法是一種發(fā)展趨勢(shì)。雖然我國(guó)還處于法律上的分業(yè)經(jīng)營(yíng)階段，但是分業(yè)經(jīng)營(yíng)的明確界限已經(jīng)打破，金融創(chuàng)新也得到了極大的發(fā)展。所以，我國(guó)應(yīng)該、也已經(jīng)有條件制訂綜合性的金融商品投資者保護(hù)法，統(tǒng)一設(shè)立保險(xiǎn)基金。即使分業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀無(wú)法在短期內(nèi)完全改變，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)局面難以全面實(shí)現(xiàn)，建立統(tǒng)一的金融商品投資者保險(xiǎn)基金與之并不矛盾。我國(guó)可以在制訂綜合性金融商品投資者保護(hù)法的基礎(chǔ)上，針對(duì)行業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行適應(yīng)性解釋?zhuān)悦饨鹑跈C(jī)構(gòu)在從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變過(guò)程中產(chǎn)生部分不適應(yīng)性。

（二）綜合性金融保險(xiǎn)基金的目的、職能和授權(quán)。為綜合性金融保險(xiǎn)基金立法的主要目的在于：一是保護(hù)金融商品投資者利益，并為此提供具有可操作性的法律準(zhǔn)則；二是賦予金融保險(xiǎn)基金一定的金融市場(chǎng)穩(wěn)定職能，為實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)和破產(chǎn)清償?shù)谋O(jiān)管提供可操作方案。立法的主要內(nèi)容包括對(duì)金融商品投資者保護(hù)基金的組織形式、責(zé)權(quán)范圍、運(yùn)作方式、會(huì)員機(jī)構(gòu)、交納費(fèi)率、賠償條件、賠償費(fèi)率和法律責(zé)任等方面作出一系列規(guī)定。在對(duì)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能設(shè)定和授權(quán)方面，一是對(duì)投保金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況、信用評(píng)級(jí)、預(yù)警系統(tǒng)等問(wèn)題的監(jiān)測(cè)；二是對(duì)問(wèn)題投保金融機(jī)構(gòu)的早期糾正；三是接管和處置破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)，對(duì)投資者實(shí)施賠付。為確保三大職能的實(shí)現(xiàn)，法律應(yīng)賦予基金履行該職責(zé)的權(quán)利：一是獲得投保金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)信息的權(quán)利；二是對(duì)投保金融機(jī)構(gòu)的檢查權(quán)和建議處置權(quán)；三是對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)采取注資、發(fā)放貸款、購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)等措施，組織實(shí)施兼并、收購(gòu)和承接，并對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的重組和處置情況進(jìn)行監(jiān)管檢查等權(quán)利。在立法原則上，總體上要遵從以下三個(gè)原則：一是相承原則。金融商品投資者保險(xiǎn)基金法應(yīng)承前啟后，既要與現(xiàn)行各種金融法律制度相銜接，又要適應(yīng)我國(guó)金融創(chuàng)新與混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)。二是創(chuàng)立原則。該法的制訂既要參照各主要發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)立法，又要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，建立一個(gè)具有自身特色的保險(xiǎn)基金法。三是彈性原則。該法要為各種金融制度創(chuàng)新留有充分的彈性，使其不斷適應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)需要。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

（三）調(diào)整金融商品投資者保險(xiǎn)基金所涵蓋的范圍，統(tǒng)一金融業(yè)所有投資者保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各主要發(fā)達(dá)國(guó)家已制訂的統(tǒng)一的金融服務(wù)法，把銀行產(chǎn)品、證券產(chǎn)品、保險(xiǎn)產(chǎn)品和期貨產(chǎn)品統(tǒng)稱(chēng)為金融商品，并納入其調(diào)整是大勢(shì)所趨，我國(guó)目前以《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》為代表的分設(shè)保險(xiǎn)基金、分別立法的模式存在多方面的缺陷。因此，我國(guó)未來(lái)的立法首先應(yīng)把存款類(lèi)、證券類(lèi)、保險(xiǎn)類(lèi)、期貨類(lèi)及金融衍生產(chǎn)品統(tǒng)一作為金融商品納入受調(diào)整的金融工具范圍；其次是按國(guó)際通行做法將中小投資者納入保護(hù)范圍，將達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的大客戶(hù)和一些對(duì)金融機(jī)構(gòu)負(fù)有責(zé)任的關(guān)聯(lián)人排除在受保護(hù)范圍之外；最后是將二級(jí)交易市場(chǎng)外的一級(jí)市場(chǎng)、場(chǎng)外市場(chǎng)投資者納入保護(hù)范圍。

（四）在金融商品投資者保險(xiǎn)基金立法技術(shù)上，保持法律條款的充分彈性。我國(guó)目前還是處于以分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理為主的金融格局，以金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的法律制度并沒(méi)有完全建立，所以在設(shè)立綜合性金融商品投資者保險(xiǎn)基金時(shí)，既要堅(jiān)持立法前瞻性和法律穩(wěn)定性的指導(dǎo)思想，又要保持法律的充分彈性，使得制訂出來(lái)的綜合性《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)投資者保護(hù)法》能夠順利運(yùn)行。