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利息稅全稱為“儲蓄存款利息所得個人所得稅”,主要指對個人在中國境內(nèi)存儲人民幣、外幣而取得的利息所得征收的個人所得稅。自1999年11月1日起正式施行《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》,我國恢復對利息稅的征收已有七年。雖然開征時間不長,但卻爭議不斷,今年兩會期間,利息稅的存廢、去留問題再一次成為人們關注的焦點。因此,有必要客觀地對我國利息稅的實施效果進行評價,從而提出利息稅改革和完善的建議。   一、我國利息稅的開征背景及其初衷   我國利息稅的開征和發(fā)展幾經(jīng)波折,曾三度開征,兩度停征。1950年我國頒布《利息所得稅條例》規(guī)定對儲蓄存款征收利息稅,但是因為當時我國收入水平較低,并沒有多少儲蓄余額,征收利息稅沒有實質(zhì)意義,1959年便停征了利息稅。1994年稅制改革,再次把利息所得列為征稅項目,但也同樣因為當時個人儲蓄數(shù)額較小,再次對利息稅做出免征的規(guī)定。直到1997年亞洲金融危機,對我國經(jīng)濟產(chǎn)生很大沖擊,通貨緊縮成為經(jīng)濟的主要特征。為了拉動內(nèi)需,刺激居民消費,1999年11月國家稅務總局做出決定:征收利息稅。   利息稅作為對個人儲蓄所得的征稅,具有其它稅收的一般功能。而我國的利息稅是在長期通貨緊縮的情況下恢復征收的,又具有特定的意義。總的來說,我國利息稅的開征有“一石三鳥”的初衷。   (一)增加財政收入   國家征收的任何稅收都會為國家取得財政收入,利息稅也不例外,且作用更加彰顯。各國實踐證明,利息稅具有有效和連續(xù)取得財政收入的作用。利息稅以納稅人儲蓄存款利息為課稅對象,具有稅基大、稅源廣的特點。而我國利息稅的征收又是采取銀行扣繳的方式,按20%的比例稅率對利息額征稅,征收成本低,且效率高。因此,利息稅能夠有效地籌集資金,以緩解財政收入不足的境況。   (二)調(diào)控國民經(jīng)濟   恢復開征利息稅的一個重要原因是我國當時正處于通貨緊縮時期,內(nèi)需嚴重不足。國家試圖通過開征利息稅,刺激消費和投資,以擴大內(nèi)需,實現(xiàn)對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。從刺激消費方面來看,開征利息稅,一是為了通過減少存款人的回報,抑制其獲利心理,刺激他們進行積極而足夠的消費;二是為了增加政府的利息收入,從而增大政府消費,并通過乘數(shù)效應,進一步擴大居民消費和投資。從擴大投資方面來看,主要是通過降低人們儲蓄投資的收益,改變?nèi)藗兊耐顿Y偏好,將資金更多的用于實業(yè)投資,或者用于高獲利的項目。   (三)促進社會公平   利息稅作為個人所得稅中的一個稅目,具有調(diào)整社會收入分配格局,減緩和抑制分配不公的作用。隨著經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展,個人收入有了較大提高,但收入差距也逐步拉大。據(jù)調(diào)查,我國存款大部分集中在少數(shù)高收入者手中。征收利息稅,可以將高收入者的部分收入集中到政府手中,再通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式,形成對低收入階層的補貼,從而有利于縮小城鄉(xiāng)差距,貧富差距,促進社會公平。   二、現(xiàn)行利息稅實施效果的評價及原因分析   (一)現(xiàn)行利息稅實施效果評價   利息稅自恢復開征以來,在增加財政收入,完善稅收體系,減緩儲蓄增長,刺激消費,增加利息投資,促進社會公平方面還是發(fā)揮了一定的作用。目前,利息稅已成為財政的一個穩(wěn)定收入來源,每年規(guī)模不斷增加,2006年利息稅總額達到459億元,約占稅收總收入的1.2%,且利息稅采用銀行代扣的方式,征收成本低、效率高。同時,完善的所得稅結構是對全部所得進行課稅,利息稅的開征正是對稅收體系的完善。但是,就總體而言,恢復征收利息稅的政策目標并沒有很好的實現(xiàn)。主要體現(xiàn)在以下兩個方面:   1.調(diào)節(jié)社會公平的作用有限   根據(jù)銀行界的“二八定律”,20%的高收入者握有80%的存款,他們是利息稅的主要征收對象。因此,利息稅采用單一比例稅率對所有居民的儲蓄利息收入課稅,體現(xiàn)了富者多稅、窮者寡稅的納稅原則。同時,我國政府在1999年開征利息稅時明確規(guī)定,利息稅收入集中用于中低收入者,即增加國有企業(yè)下崗職工基本生活費補貼,提高退休職工養(yǎng)老金發(fā)放標準,以及提高城鎮(zhèn)居民最低生活保障。總之,征收的利息稅主要是通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式增加低收入者的實際收入水平,從而起到“劫富濟貧”的作用。鑒于以上分析,利息稅的征收,可以將部分高收入者的收入轉(zhuǎn)移到低收入者手中,對縮小社會貧富差距,促進社會公平產(chǎn)生積極的作用。   但是,七年來的社會效應表明,利息稅的征收對社會公平的調(diào)節(jié)作用并不突出。[1](P5)首先從實際情況來看,我國的利息稅收入對中低收入階層仍產(chǎn)生較大的影響。一方面,對于低收入階層而言,有限的存款是保證現(xiàn)期及將來生活所必需的,他們并不會因為利息稅的開征而改變存款意愿。另一方面,越是富裕的人,投資增值的渠道就越多,如用來買房買車買股票,或者將資金轉(zhuǎn)移到國外,甚至采用“私款公存”等逃稅避稅辦法。其次,由收入邊際效用遞減規(guī)律可知,富人收入的邊際效用小于窮人,而我國采用單一比例稅率對所有人的儲蓄利息收入同等課稅,沒有考慮到不同納稅人的負擔能力不同的問題,不符合稅收公平的原則。[2](P29)因此,我國的具體國情以及利息稅自身的特點決定了現(xiàn)行的利息稅促進社會公平的作用有限。   2.經(jīng)濟調(diào)控效率不高   從理論上講,利息稅在儲蓄—消費方面會產(chǎn)生的收入效應和替代效應。[3](P165-167)利息稅的收入效應表現(xiàn)為由于利息稅的征收,會減少人們未來的實際收入,人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)既定的儲蓄收入目標,將減少現(xiàn)期消費,以增加儲蓄;同時由于征收利息稅后,人們未來的利息收入減少,相當于未來的消費價格提高,人們?yōu)榱吮３中в煤透＠讲蛔?將會增加現(xiàn)期消費,減少儲蓄,產(chǎn)生替代效應。因為二者的作用效果相反,所以利息稅對消費—儲蓄的綜合影響則具有不確定性。只有在征稅的替代效應較明顯,即稅收的替代效應大于收入效應時,開征利息稅才能夠有效降低儲蓄,增加現(xiàn)期消費。反之,利息稅凈效應表現(xiàn)為增加現(xiàn)期儲蓄,減少消費。#p#分頁標題#e#   現(xiàn)實表明,我國開征利息稅的替代效應并不高,無法達到預期的調(diào)控經(jīng)濟、降低儲蓄、刺激消費和投資的效果。歷史造成的生活習慣和對未來預期的不確定性,決定了我國居民長期以來的消費偏好以未來消費為主,從而決定了利息稅的收入效應大于替代效應,征稅后,居民消費水平并沒有提高,個人儲蓄總額卻還保持一定的速度增長。據(jù)統(tǒng)計,1999年~2005年,我國消費率一直在60%左右徘徊,比世界平均水平低近20個百分點,且2000年以來,我國消費率持續(xù)走低,2006年已不到50%,而美國近幾年的消費率水平都在80%以上。國民儲蓄方面,近些年我國儲蓄率平均為40.5%,2006年則高達46%,約是世界平均水平的兩倍,美國的5倍。因此,我國利息稅的開征仍然沒有改變我國低消費、高儲蓄的經(jīng)濟結構。   (二)利息稅實施效果有限的原因分析   利息稅作為公共政策的一部分,與許多經(jīng)濟政策相類似,實施效果有限的原因可能很復雜,但究其根本,主要還是在于稅收制度本身存在不足以及缺乏宏觀政策實施的微觀基礎。   1.利息稅制度本身存在不足利息稅制度是利息稅作用的運行載體,一個好的利息稅制度能夠發(fā)揮好的作用,相反,不完善的利息稅制度會使實施效果大打折扣。我國的利息稅是個人所得稅體系的重要組成部分,它以居民存款利息收入為課稅對象,按統(tǒng)一的固定比例稅率由銀行扣繳。從稅種本身來看,現(xiàn)行利息稅的設置不盡合理。一方面,利息稅有重復征稅之嫌。對個人利息所得征稅,存在一個所得稅對儲蓄的利息收入重復課稅的問題。   納稅人取得收入時,要繳納所得稅,用收入進行儲蓄取得的利息收入,又必須納稅。因此,征收利息稅是對個人同筆收入的重復課稅,違背了稅不重征的原則,加重了納稅人的負擔。另一方面,利息稅的設計有悖于稅收公平的原則。利息稅采用統(tǒng)一的固定比例稅率計征,表面上看起來體現(xiàn)了課稅的公平,但由于它對不同負擔能力的人同等對待,沒有按照納稅人的負擔能力隨著利息額的增加而提高稅率來征收,不符合稅收公平的原則。總之,我國利息稅存在重復征稅以及稅率設計的不合理的問題,無法達到促進社會公平的效果。   2.缺乏宏觀政策實施的微觀基礎   一般觀點認為,利息稅政策實施的微觀基礎包括政策生效的前提條件和政策傳導機制。首先,利息稅政策生效的前提是完善的社會保障制度的建立,而我國并不具備這一基本條件。我國的社會保障體系尚處在建設初期,覆蓋面并不廣且保障水平較低。目前的社會保險仍然以城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險為主,到去年年底仍僅有1.88億人參保;城鎮(zhèn)居民失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險的參保人數(shù)更少,分別為1.12億、1.15億和1.03億。因此,社會保障體系的不完善,使得人們?nèi)狈ξ磥硎杖氲姆€(wěn)定預期,從而利息稅的開征并沒有實現(xiàn)降低儲蓄水平,刺激消費和投資的效果。其次,由于我國尚沒有建立穩(wěn)定的證券市場投資環(huán)境和其它銀行儲蓄的替代手段,造成利息稅的政策傳導不暢。一是我國的證券市場發(fā)育很不完善,投機氛圍濃厚,在蘊藏了巨大的投資風險的條件下,利息稅的開征難以促成居民儲蓄向股市流動。二是我國現(xiàn)有的國債、金融債券以及企業(yè)債券等資本市場工具品種較少且發(fā)行的規(guī)模有限,發(fā)行條件受到諸多限制,難以為城鄉(xiāng)居民提供足夠的銀行儲蓄替代手段。三是適合中小投資者的實業(yè)投資項目很少,沒有可信賴的資金投資保值增值的資金投資渠道。總的來說,有效的政策傳導機制的缺失,增強了人們的儲蓄偏好,抑制了人們的消費和投資需求。   三、我國利息稅的改革完善思路   我國利息稅的開征并沒有達到設立該稅種的目的。并且,從2003年開始我國的經(jīng)濟形勢發(fā)生了明顯的變化,已由當年持續(xù)的通貨緊縮演變?yōu)檩p度和局部的物價上漲。如今,我國儲蓄存款的實際利率已為負利率。[4](P46)基于以上的背景,繼續(xù)征收利息稅似乎顯得不合時宜。然而,從財稅理論來看,利息稅的開征是稅制完善和發(fā)展的方向;從國際經(jīng)驗來看,它也是一項促進消費的強有力的政策。因此,利息稅仍然是我國一個不可或缺的重要稅種。[6](P37)但是,由于過去幾年利息稅并沒發(fā)揮應有的作用,說明現(xiàn)行利息稅制還不完善,應該考慮從多方面進行改革和調(diào)整,具體措施如下:   (一)改革現(xiàn)行利息稅制度   1.規(guī)定免征額并采用超額累進稅率   鑒于我國目前社會貧富差距較大,基尼系數(shù)已達到0.46,超過國際公認0.4的警戒標準,且大部分中低收入者多選擇儲蓄投資,因此,可以考慮按照不同存款期限設置不同級次的免征額標準,對未達到免征額的利息收入不征稅,以保護低收入階層和弱勢群體,縮小貧富差距。[5](P5)同時,由于我國采用單一比例稅率,由邊際效用遞減規(guī)律可知,現(xiàn)行的利息稅稅率實際上具有累退的性質(zhì)。從稅收公平的角度考慮,應效仿個人所得稅工資、薪金所得納稅辦法,實行超額累進征稅的方式,對高收入者多征稅,低收入者少征稅。   2.完善利息稅征管體制   設置免征額和超額累進稅率的利息稅稅收制度,要求稅務部門具有較高的稅收征管能力,能夠清楚地掌握納稅人的儲蓄信息。因此,必須進一步完善稅收征管體制,主要是要加強銀、稅合作。從2004年4月1日國務院《個人存款賬戶實名制規(guī)定》,實現(xiàn)了我國儲蓄存款制度從記名到實名制的重大改革,到2005年10月1日“個人信用聯(lián)網(wǎng)”系統(tǒng)正式啟用,儲戶在全國各銀行的賬戶都匯集到其身份證下,我國已經(jīng)具備核實個人存款總額的技術條件。目前,關鍵是要加強稅務系統(tǒng)和銀行間的合作,可以考慮學習美國和澳大利亞,建立社會保險號制度,以掌握納稅人信息,從而確定適用稅率。   3.逐步將利息收入并入個人所得綜合征收   利息收入作為個人所得的一部分,應該對其征稅,但由于它以個人儲蓄利息收入為課稅對象,是對部分個人收入的重復征稅,加重了納稅人負擔,因此,應逐步將利息稅納入個人所得稅的綜合改革中,將儲蓄利息所得與其它個人收入一起課稅,既符合稅不重征及簡稅制的要求,又體現(xiàn)了稅收的公平原則,有利于促進我國稅收體系的完善,是未來個人所得稅稅收體系改革和完善的方向。但是,將利息收入稅納入個人所得稅體系一起征收,要求稅務部門具備較高的征管能力,且相應的利息稅配套措施比較完善。考慮到我國目前的征管水平有限,短期內(nèi)無法實現(xiàn),只有通過不斷完善稅收征管體制和利息稅配套措施,才能逐步實現(xiàn)這一目標。#p#分頁標題#e#   (二)建設政策實施的微觀基礎   1.完善利息稅政策生效的前提條件   我國社會保障體系不健全是利息稅政策無法達到刺激消費效果的一個重要原因。目前,我國正處在社會保障體系建設初期的現(xiàn)狀,決定了我們應該以完善社會保險制度為重點,加快社會保障體系建設。主要是通過擴大社會保障的覆蓋范圍,基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員平等享有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險,從而弱化城鎮(zhèn)居民未來可預見消費的剛性,降低他們的儲蓄偏好。同時,應該研究和探討建立我國農(nóng)村社會保障的模式和方案,以解決農(nóng)村居民對未來養(yǎng)老、醫(yī)療等的后顧之憂。只有建立健全社會保障體系,降低人們對未來預期的不確定性,利息稅才能有效發(fā)揮其替代作用,減少居民對預期支出的儲備,增加現(xiàn)期消費。   2.健全利息稅政策的傳導機制   一是必須建立一個投資者充分信任的證券市場。主要是通過保證證券市場監(jiān)管機制的有效性,規(guī)范上市公司的行為,防止它們利用其掌握的信息資源操縱市場、誤導投資者,進而促進一個穩(wěn)定的證券市場環(huán)境的形成,這樣以來,有利于降低投資者的風險預期,提高其投資偏好。二是要擴大我國債券發(fā)行規(guī)模并實現(xiàn)其品種的多樣化。關鍵是在于要豐富國家債券的品種并適當放松對金融債券和和企業(yè)債券的限制,從而為居民的儲蓄存款提供較多的替代方案選擇。三是政府應該通過實施對個人實業(yè)投資的稅收優(yōu)惠等各種政策方針,擴大人們資金的投資渠道,引導儲蓄存款流向市場。總的來說,通過加大儲蓄替代手段的多樣化及有效性建設,以健全利息稅政策傳導機制,可以實現(xiàn)利息稅對個人儲蓄的政策導向作用。   四、結語   利息稅的開征進一步完善了我國的稅收體系,符合國際稅制改革的方向。同時,現(xiàn)行的利息稅有效發(fā)揮了其組織財政收入的功能,自開征以來,利息稅的收入穩(wěn)定且逐年有所增長。然而,從調(diào)控經(jīng)濟和促進社會公平方面看,利息稅的政策效果并不明顯。并且,近些年國內(nèi)經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生了較大的變化,由1999年前后的通貨緊縮演變?yōu)檩p微的通貨膨脹。因此,我國利息稅的改革勢在必行。立足目前的實際情況,通過設置免征額和超額累進稅率,改革征管體制并完善相應的利息稅配套措施,從而逐步將利息收入納入個人所得綜合管理,是利息稅改革的方向。但是,鑒于儲蓄資金具有較強的流動性,如何科學的衡量納稅人的儲蓄水平,并設置適用的超額累進稅率,仍會是近期利息稅改革過程中不可忽視的一個困難。同時,也應該充分考慮到如何防范由于利息稅的開征可能導致的資金外流問題。