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鎮(zhèn)級財政是我國最基層的一級財政，是保持農村社會穩(wěn)定的關鍵。近年來，隨著國家對“三農”投入力度的加大以及各項惠民政策的貫徹落實，鎮(zhèn)級財政的職能作用尤顯突出。加強鎮(zhèn)級財政建設，對于加快農村經濟社會各項事業(yè)發(fā)展，開啟基本現代化的新征程具有十分重要的意義。   一、現狀與成因—履行職能與功能弱化并行，鎮(zhèn)級財政職能缺位必須引起重視   如東縣自80年代建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內各項財政資金的籌集、管理和分配，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管，在促發(fā)展、保運轉、求穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用，已成為農村政權建設和社會管理的重要保證，成為鎮(zhèn)域經濟發(fā)展的重要推動力量，充分履行了一級政府一級財政的社會服務職能和作用。   但由于歷史和現實的原因，鎮(zhèn)級財政職能缺位的問題日趨顯露，財政資金調度日益困難，機關運轉日漸艱難，財政壓力日趨加重，鎮(zhèn)級財政職能嚴重弱化，一些鎮(zhèn)級財政正在變成可有可無的空殼。   1•可用財力少，財政增收難。隨著近幾年征管力度的不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收存量已越來越少，收入清欠的余地也越來越小，通過強化征管來促進財政增收的難度越來越大。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資有了長足的進展，但新增企業(yè)對財政收入的貢獻份額呈滯后性，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏新的經濟增長點。而農村稅費改革，國家又取消農業(yè)稅、農業(yè)特產稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，雖然這些收入在國家財政收入中所占比例不高，卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要收入，這又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更趨困難。加之，行政許可法的實施，許多預算外收費項目被取消，非稅收入急劇萎縮，直接影響到可用財力。   2.開支壓力大，資金調度難。一是人員經費支出大。全縣大部分鎮(zhèn)用于保吃飯的支出占鎮(zhèn)級財政支出的80%，成了名符其實的“吃飯財政”。而上級出臺的政策性增資如公務員加薪都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行解決，義務教育階段實行的教師績效工資也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔50%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力有增無減。二是項目配套資金難。上面一根針，下面萬條線;上面開口子，下面掏票子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不僅要提供公共產品和公共服務，而且上級有關項目的安排都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套。面對名目繁多的“釣魚工程”，丟之可惜，爭之為難，為了爭取項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不得不拆東墻補西墻籌措配套資金以解燃眉之急。   3.債務負擔重，財政管理難。由于收不抵支的矛盾和財政事權的不匹配，農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現了前所未有的困難，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好大量負債，嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展。初步分析，鎮(zhèn)級債務有兩個特點:(l)負債面廣，全縣所有鎮(zhèn)區(qū)都不同程度負債，負債面達100%。(z)負債額高，全縣鎮(zhèn)級負債總額為8.65億元。其中:負債總額在4000萬元以上的就有6個鎮(zhèn)(區(qū))，每個鎮(zhèn)(區(qū))平均負債5700萬元，僅縣經濟開發(fā)區(qū)一家負債就達2.51億元，占全縣負債總額的29%，鎮(zhèn)級嚴重負債其實質是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字，鎮(zhèn)區(qū)財政化解債務沒有來源，債務負擔象獅子滾雪球般越滾越多。同時，全縣村級債務高達3.75億元，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來更大的包袱。   4.定位不明確，職能轉換難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政過去以組織農業(yè)稅收為主，現在以發(fā)放惠農補貼資金為主。工作職責發(fā)生了很大的變化，但財政職能沒有相應的轉換。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作包羅萬象，財政人員經常被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抽調做與財政不相干的工作，如民政、安監(jiān)、招商、村官等，從而影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的情緒，制約了財政職能作用的發(fā)揮。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構建設實行的是縣鎮(zhèn)共管的雙重管理關系，即人員關系在縣里，分配關系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關系不順，結構松散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員難以交流輪崗，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政多年未搞輪崗競崗，“死水一潭”缺乏活力。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政地位普遍不高，待遇偏低，遠不如稅務、國土等垂直部門的工資福利，嚴重挫傷了工作積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員隊伍青黃不接，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的平均年齡為45.3歲，近10年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一直未招錄新人，人員結構嚴重老化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現有三分之一的人員不能操作電腦，業(yè)務層面斷檔，后備力量嚴重不足，到齡的要退休，調離的要進城，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政連維持正常的工作運轉都十分困難。   鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理問題的形成由來已久，從表面上看，有體制不順等客觀原因，也有管理不到位等主觀因素，究其本質，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能嚴重弱化的綜合反映。通過調研，我們認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理存在嚴重缺位現象。   第一，在收入上，財力與收入不對等。實行分稅制后，鎮(zhèn)級使用的財力極為有限，加之稅源嚴重不足，組織收入困難重重，收入增長無穩(wěn)定基礎，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力僅夠吃飯，滿足不了經常性支出的需要，經濟發(fā)展缺乏后勁。   第二，在支出上，剛性支出和運轉成本不對等。一方面，財政不堪重負，運轉成本過高。另一方面上級出臺名目繁多的法定支出比例，剛性支出顯著增加，財力無力承擔。第三，在監(jiān)管上，監(jiān)督職能與管理手段不對等。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人手少，財政管理范圍有限。再加之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行政上受鎮(zhèn)政府領導，又缺少必要的管理手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的理財職能嚴重缺位。   二、思路與定位—調整重心與有進有退并存，鎮(zhèn)級財政職能轉換必須注重創(chuàng)新   轉變和充實鎮(zhèn)級財政職能，建立和完善科學合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，無論是從時代要求還是從現實需求來看，都勢在必行，刻不容緩。它不僅呼應科學理財，精細管理，立足基層加強財政管理;而且是從根本上強化鎮(zhèn)級財政基本功能，充分發(fā)揮基層財政監(jiān)管作用的必然選擇。在轉變鎮(zhèn)級財政職能的過程中，一是堅持財權與事權相結合的原則。“一級政府、一級事權、一級財政”。事權是財權的基礎，財政是事權的保障。合理界定鎮(zhèn)級財政的財權和事權，充分發(fā)揮縣鎮(zhèn)兩級的積極性，切實做到“鎮(zhèn)財縣管”、“人財物相隨”，使鎮(zhèn)級財政的事權和財權相匹配，確保鎮(zhèn)級財政履行職能的基本需要。二是堅持強化體制引導功能原則。深化縣鎮(zhèn)財政體制改革，著力推進體制模式的規(guī)范化，力求通過體制科學化精細化，激發(fā)鎮(zhèn)域經濟發(fā)展活力，實現基本公共服務均等化，進而助推科學發(fā)展。三是堅持公開丫公平、公正原則。按照公共財政的框架，全面加強預算編制澎聽于、監(jiān)督管理，實行徹底的零基預算，不斷深化預算績效管理，將鎮(zhèn)級則政職能定位在保證政府運轉、提供公共服務上，集中財力解決事關鎮(zhèn)域經濟和社會發(fā)展的重大問題。#p#分頁標題#e#   隨著形勢的發(fā)展，鎮(zhèn)級財政工作內容的轉變，工作職責的調整，鎮(zhèn)級財政的職能需要重新定位，突出重點有進有退，有序有效。應根據建設公共財政的要求，調整鎮(zhèn)級財政職能，健全鎮(zhèn)級財政體制，嚴格鎮(zhèn)級財政管理，強化鎮(zhèn)級財政運行機制，使鎮(zhèn)級財政職能定位體現“講科學、求規(guī)范、重創(chuàng)新、興財政、促發(fā)展、為人民”的深刻內涵，具體反映在以下幾個方面:一是組織財政收入是鎮(zhèn)級財政的基本職責。有財才有政。鎮(zhèn)級財政要把組織收入放在重中之重的首要位置，加強重點稅源的監(jiān)控，充分挖掘收入空間，確保全面完成序時任務。同時，著力構建覆蓋全面、資源共享、環(huán)環(huán)相扣的社會化綜合治稅推進機制，形成齊抓共管、集約管理的治稅工作新局面。   二是發(fā)放惠農補貼是鎮(zhèn)級財政的主要職責。全面貫徹落實黨的各項涉農補貼政策，對列入“一折通”的所有涉農補貼項目，要制訂操作方案，嚴格支付手續(xù)，優(yōu)化發(fā)放機制，確保涉農補貼資金及時如數發(fā)到農民手中，真正讓農民得到實惠。   三是加強財政資金管理是鎮(zhèn)級財政的根本職責。建立健全財政資金管理制度，做到按程序辦事，用制度管錢管事。強化對鎮(zhèn)村財政財務管理，提高預算編制的精細化程度和預算執(zhí)行剛性約束力，確保財政資金用到實處，發(fā)揮實效，提高財政資金的規(guī)范管理水平。   四是保運轉、保穩(wěn)定、控支出是鎮(zhèn)級財政的重要職責。重點抓好增收節(jié)支工作，努力控減支出，從嚴從緊控制會議費、招待費等一般性支出，認真抓好控減支出各項措施的落實，做到既集中資金，保證重點，又控制支出，堵塞漏洞。著力構建厲行節(jié)約的長效機制，確保鎮(zhèn)級財政平穩(wěn)健康地運行。   三、對策與措施—標本兼治與上下聯動并重，鎮(zhèn)級財政建設必須科學精細   鎮(zhèn)級財政建設是一項系統(tǒng)工程，應從多層次、多角度來思考，既立足當前，化解收支矛盾，研究解決好眼前所需，當務之急;又著眼未來，為長遠發(fā)展打好基礎，增強鎮(zhèn)級財政發(fā)展的可持續(xù)性。   著力培植壯大鎮(zhèn)級財源。培植壯大財源是鎮(zhèn)級財政轉換職能的重要目的，也是財政部門支持經濟發(fā)展的著眼點和切入點。為從根本上提高鎮(zhèn)級財源運行質量，財政部門要進一步強化機遇意識、發(fā)展意識、財源意識，運用好財稅政策和資金扶持兩大手段，突出財源項目建設，特別在招商引資、全民創(chuàng)業(yè)過程中，重點尋找適合本地優(yōu)勢和產業(yè)發(fā)展的項目，著重抓好節(jié)能減排高、產品升級好、稅源見效快的項目，積極做好轉方式、調結構與增財源相結合的文章，努力形成多極支撐、多點帶動的財源發(fā)展格局。   著力提高鎮(zhèn)級財政保障能力。要準確界定鎮(zhèn)級財政的職能，切實做到財權和事權有機結合，有效加強鎮(zhèn)級財政建設。始終把增收節(jié)支擺在重要位置，努力拓寬聚財視野，創(chuàng)新聚財辦法，真正在開源節(jié)流上狠下功夫。一方面，狠抓增收工作。密切關注財政經濟形勢，搞好所屬鎮(zhèn)區(qū)的重點稅源、新增稅源的調查分析，加強對組織收入工作的指導。全面開展綜合治稅工作，鎮(zhèn)區(qū)、村都要成立綜合治稅組織，全面形成縣、鎮(zhèn)、村三級互動的綜合治稅網絡，跟蹤監(jiān)督涉稅信息，強化涉稅信息的延伸利用，實現涉稅信息、稅源、稅收三者的有機轉化，切實把綜合治稅的成果體現到強化稅收征管，增加財政收入上來。另一方面，嚴格支出管理。牢固樹立過緊日子的思想，嚴肅預算執(zhí)行紀律，從嚴控制一般性開支。大力整合專項資金，集中財力保重點、辦大事、千方百計提高資金使用效益。   著力創(chuàng)新鎮(zhèn)級財政體制機制。注重在促改革、抓管理上動腦筋、想辦法，加快構建有利于鎮(zhèn)級經濟科學發(fā)展的財稅體制、運行機制和管理制度，全面提升鎮(zhèn)級財政科學化精細化管理水平。一是著眼科學化。   規(guī)范公共財政預算管理，徹底改變鎮(zhèn)級預算管理形同虛設、亂支濫用、隨意突破預算等問題，建立“收支掛鉤、超支不補，結余留用”的管理機制，鞏固完善鎮(zhèn)級會計集中核算中心，對財政經費實行分類管理，嚴把專項經費專用關口，有效提高財政專項資金的使用效益。二是著眼規(guī)范化。規(guī)范“鎮(zhèn)財縣管”運行機制，通過縣級財政直接管理和監(jiān)督鎮(zhèn)級財政收支，促進鎮(zhèn)級依法組織收入，合理安排預算支出，控制財政供養(yǎng)人員的不合理增長。并建立政府采購，工程招投標統(tǒng)一平臺，全面實施政府采購和工程招投標制度，對鎮(zhèn)級財政資金實施績效考評。縣對鎮(zhèn)級的約束激勵機制要與財政收支目標掛鉤，規(guī)范鎮(zhèn)級財政的理財方式，緩解鎮(zhèn)級財政困難，維護農村基層政權和社會穩(wěn)定，促進鎮(zhèn)域經濟和社會事業(yè)健康發(fā)展。三是著眼精細化。構建日常監(jiān)督和專項監(jiān)督、績效評價相結合的財政“大監(jiān)督”機制，做到財政資金流到哪里，財政監(jiān)督就跟到哪里。加強財政專項資金監(jiān)督，杜絕擠占挪用專項資金的行為，確保專款專用。加強政府債務管理，嚴格控制債務規(guī)模，健全債務預警和監(jiān)督制約機制，實現債務借用還的良性循環(huán)，防范和化解鎮(zhèn)級財政運行風險。   著力加強鎮(zhèn)級財政隊伍建設。搞好鎮(zhèn)級財政管理，加強隊伍建設是關鍵。立足于“帶好一支隊伍，樹立一流形象”的要求，切實加強對鎮(zhèn)級財政干部的教育和培訓，采用集中培訓和以會代訓的方式，抓好勤政廉政、艱苦奮斗的教育，牢固樹立宗旨意識、大局意識和責任意識，弘揚團結協作、開拓創(chuàng)新、銳意進取、兢兢業(yè)業(yè)、無私奉獻的優(yōu)良作風。定期組織業(yè)務知識培訓和崗位技能比武活動，熟悉政策法規(guī)，掌握業(yè)務技術，促進知識更新換代，提升服務“三農”工作的能力。不斷加強對鎮(zhèn)級財政的考核管理，把科學理財、依法理財、高效理財、廉潔理財融為一體，制定切實可行的考核辦法，從健全制度、組織收入、財力投入、資金管理等多個層面入手，把工作著力點放在細化各項財政管理上，量身打造鎮(zhèn)級財政隊伍建設的行為規(guī)則，力求做到狠抓基層求嚴，夯實基礎求細，強力推動求效，努力建設一支政治素質過硬、業(yè)務素質全面、工作作風優(yōu)良的鎮(zhèn)級財政干部隊伍。