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本文作者：呂帥 單位：華中科技大學公共管理學院

黨的十六屆三中全會提出了科學發展觀,其基本內涵為“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展。”2007年10月中國共產黨第十七次全國代表大會將科學發展觀寫入黨章。公共財政作為現代政府的治理模式,在落實科學發展觀,促進政治、經濟和社會全面協調發展的過程中將發揮重要作用。

一、科學發展觀是公共財政發展的指導思想

(一)公共財政與科學發展觀之間存在著內在的聯系

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,明確指出基本公共服務均等化是建設社會主義和諧社會的基本理念,是落實以人為本的科學發展觀的具體體現,對縮小區域和城鄉發展差距、促進社會公平公正、維護社會和諧安定、確保人民共享發展成果都具有重大的政治和經濟意義。可見,公共財政的基本目標體現了科學發展觀的內在要求。公共財政有以下四個方面的特點:(1)公共性。公共財政只以滿足整個社會公共需要為職責范圍。(2)公益性。公共財政的公共性決定了財政政策應以追求公共利益為目標。(3)公平性。公共財政要注意政策的公平性,對社會成員和市場主體一視同仁,提供公平的財政條件和經濟福利。(4)法治性。現代政府是法治政府。政府的財政活動必須在法律規范的約束下進行,同時要接受法律規范的監督。

(二)公共財政要以科學發展觀為指導

當前在我國的經濟社會發展過程中存在著能源資源消耗過大和生態環境惡化,經濟結構不合理,社會發展不平衡、相對滯后等問題。同時,隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化的不斷發展,我國的發展呈現出一系列新的階段性特征,這也給我國的社會和經濟發展提出了新的機遇與挑戰。因此,公共財政改革應以科學發展觀為指導,全面推進經濟、政治和社會建設的發展。

二、公共財政在支持經濟建設方面的作用

公共財政應在增強經濟發展動力、轉變經濟發展方式、統籌協調發展等方面發揮積極的作用,促進經濟社會的永續發展。

(一)公共財政與增強經濟發展動力

公共財政應發揮引導科技投入、增加人力資本投資的作用,增強經濟發展的動力。1.多渠道引導、支持科研投入。公共財政應加大對研究與開發工作的支持力度,促進“產學研”結合;實施科技融資財政貼息政策,同時拓寬科技融資渠道。2.促進高新技術產業和人力資源投資的政策。全面推進增值稅轉型、建立R&D發展準備金制度,實行快速折舊,“中試”產品免稅,實施生產性科技服務業稅收優惠,推行政府高科技產品采購、對技術成果轉讓和技術服務方面實施稅收優惠政策。

(二)公共財政與轉變經濟發展方式

經濟發展不等于經濟增長。要實現未來經濟發展目標、促進國民經濟又好又快發展,關鍵就是要在加快轉變經濟發展方式和經濟結構優化上取得重大進展。1.轉變經濟發展方式,就是要實現從粗放型經濟增長方式向集約型經濟增長方式的轉變,節省資源消耗,緩解經濟發展與資源、資金不足的矛盾。公共財政可引導資金投入、實施差有區別的財政稅收政策,促進經濟發展模式的轉變。2.從靜態上來看,轉變經濟增長方式還包括著經濟結構的優化,即產業結構合理和地區經濟協調發展兩個最基本的方面。財政政策的結構性功能十分明顯,稅收政策、轉移支付政策和財政投融資政策對經濟結構調整有著積極的推動作用。

(三)公共財政與統籌協調發展

充分發揮公共財政的職能,有助于實現“統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放、統籌國內國際兩個大局”的總體要求。1.統籌城鄉發展、縮小地區差距,關鍵是完善轉移支付,以縮小東部、中部和西部不同區域公共服務供給能力的差距,盡快改善中西部地區的基礎設施和教育、衛生等公共服務設施條件。2.相對于社會事業發展相對滯后的狀況,公共財政要重點幫助解決“三農”問題、擴大中等收入人口的比重、引導社會事業的開放。在統籌人與自然的和諧發展方面,公共財政要利用價格機制使外部成本內在化,引導消費者提高資源的使用效率,鼓勵清潔能源的開發和使用。3.在統籌國內發展和對外開放以及統籌國內國際兩個大局方面,要注意防范和化解金融風險。從國際經驗來看,金融風險最終體現在國家財政上。建立穩固和強大的國家財政,加強外債管理和財政支出管理是提高防范和化解金融風險能力的重要途徑。

(四)公共財政與實現可持續發展

十七大報告首次寫入“生態文明”,要求建立資源節約型環境友好型社會。公共財政應在降低消耗、保護環境的基礎上,促進社會經濟的永續發展。1.環境保護、生態資源具有公共產品的屬性,因此提供建設生態文明型社會所需的公共產品是公共財政職責之所在。傳統“資源稅”在理論上屬于財產稅,主要功能在于調節資源的級差收入,均衡個人成本與社會成本并不是它的關注點。因此有必要開展“綠稅”的研究,利用稅收等措施解決外部性問題,相應提高資源價格,反映資源的稀缺性,引導資源的配置。2.在支出方面,公共財政應激勵可再生能源、替代能源的開發和利用;加大環境監測和治理的科技方面的財政投入;強制推行政府綠色采購,制定相應的政策措施,通過財政補貼、稅收優惠等措施對綠色生產進行引導和鼓勵。

三、公共財政在支持政治建設方面的作用

財政作為公共體系運行的血液,對一個國家的治理能力意義重大。公共財政制度介于經濟和政治之間,以公共財政的改革作為政治改革的切入口,政治敏感性較小。從一些國家的發展歷程經驗來看,政治改革的成果溯源于財政體制的改革。

(一)注重公共財政的績效評估,促進科學決策

隨著時代的發展,一方面,行政權的擴張與強化導致行政成本的擴大,另一方面,公眾希望獲更高的公共服務性價比。因此,績效管理成為政府改革的重要策略,提出了科學決策的訴求。績效管理,即逐步從外部控制過渡到內部控制,由考察資金節約和技術效率轉移到考察社會經濟效益,落實管理者的責任。績效管理要注重引入市場競爭機制、強化市場信號、建立有效的評價制度。公共財政推崇績效評價,財政評價方式的變革決定了在公共決策過程中必須要考量的決策的科學性。

(二)實施參與財政,促進民主建設#p#分頁標題#e#

依據公共財政理論,稅收份額是納稅人支付的稅收價格,它由交易雙方決定,由顧客支付,公共產品的供給方必須滿足支付方的意愿和要求。因此,實施公共財政,在稅收價格制定時必須要考慮納稅人的意愿。從政府供給方面來說,如果沒有相對方的參與,公共財政發揮調節收入分配、穩定經濟的作用將大打折扣。從財政的運行過程來看,如果沒有公共參與,公共財政制度就很難有透明度,腐敗也因此不可避免。實施參與財政,實際上起著促進民主發展的作用。

(三)推行法治財政理念,促進法治建設

公共財政是法治財政。主體正義、程序正當作為法治理念的應有之意,即是公共財政應追求的價值。公共財政的建立應以法律規范為基礎,其運作要堅持程序正當性的要求。政府的全部財政活動都要置于人民及代議機構的監督之下。

四、公共財政在支持社會建設中的作用

隨著經濟發展的日趨成熟,政府職能的重點逐步轉向社會管理職能,公共支出將從國防、基礎設施建設等項目轉向社會保障、教育、醫療衛生等支出項目。從國際經驗來看,一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時期,是該國公共福利需求快速擴張的時期。

(一)社會保障

社會保障作為一種再分配關系,具有調節收入分配、促進社會公平的實現。同時,在出現緊急情況下,社會保障通過提供緊急救濟,發揮著“社會安全網”的作用。

1.從協調發展的角度出發,應擴大社會保障的覆蓋面,逐步實現基本社會保障均等化。公共財政要大力支持社會保障體系的建設,完善城鎮社會保障制度,積極穩妥地推進農村社會保障制度建設。特別要關注農民工以及在城市化過程中失地農民的社會保障問題。同時,公共財政應增加城市居民的就業支出和住房保障支出。

2.進入21世紀以來,公共安全事件和公共衛生事件,給有關各國帶來了極大的影響,也給社會保障系統提出了嚴峻的考驗。社會保障應該在這些事件中發揮什么作用是公共財政應認真思考的一個新問題。公共財政應建立應急機制,在非常時期提供緊急財力支持、實施緊急救濟,防止危機擴散、撫平社會創傷。

(二)教育公平

教育關系一個民族素質的提高,也是實現公平正義“最偉大的工具”。公共財政是政府實現教育公平的重要手段。

1.公共財政應擴大教育支出。根據錢納里的計算,當人均GDP1000美元時,國家財政性教育經費支出GNP占比應為4.39%。2002年我國人均GNP達到1000美元時,財政性教育經費支出GNP占比卻只有3.32%。由此可見,財政性教育經費明顯不足,應加大資金投入。

2.公共財政應重點保證義務教育的發展。義務教育關系著一國的人口素質和長遠發展,是政府承擔社會責任的表現。農村義務教育財政體制改革已做出重大部署,公共財政應堅持改革創新,深化農村義務教育經費保障機制改革。

3.公共財政應加大對西部教育的投資。我國長期以來由于歷史的、制度的、經濟的等各方面原因導致教育資源配置嚴重失衡。西部地區經濟增長緩慢、經濟發展滯后都與教育投資力度不足有直接的原因。為了解決財政投入不均衡的問題,必須加大中央和省級政府責任,建立規范的轉移支付制度,增加對西部教育的投入。

(三)醫療衛生

2000年,世界衛生組織對191個會員國的衛生系統分進行了績效評估。在衛生負擔公平性方面,中國被排列在第188位。公共財政政策應糾正責任分擔失衡、資源分配不公的問題。

1.公共財政應增加衛生投入,以實現全民基本醫療保障為目標,基本衛生服務包要堅持“低水平、廣覆蓋、高效率”的方針。公共財政應根據醫療衛生服務的不同層次和范圍,實行不同的保障方式。對于基礎性醫療衛生需求可以由政府購買向居民分配。

2.建立不同層級政府間規范的衛生責任分擔與籌資機制。基礎性醫療衛生需求可有中央或省級財政承擔,通過強化一般性的轉移支付解決地區間財政能力差異的問題。

3.公共財政應優化資金投入結構。資金投向重點應轉向預防性支出;增加對農村轉移支付;醫療服務的補助對象應轉向需方,公共衛生服務補助對象則應以供方為主。