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本文作者：安維武 蔡世宏 單位：甘肅省肅南裕固族自治縣裕固族文化研究室

一、引言

推進教育均衡發(fā)展、促進教育公平是當前我國教育改革與發(fā)展的重要內容之一。教育均衡發(fā)展，包括區(qū)域間和區(qū)域內各類教育的均衡發(fā)展。本文主要指縣域內基礎教育的一體化均衡發(fā)展。基礎教育實現(xiàn)均衡發(fā)展是教育發(fā)展到一定階段的必然要求，也是我國基礎教育改革與發(fā)展的必然選擇。甘肅省肅南裕固族自治縣(以下簡稱肅南縣)地處河西走廊中部、祁連山北麓，總面積2.4萬平方公里。居住有裕固、漢、藏、蒙古等15個民族，總人口3.62萬，其中農牧業(yè)人口2.43萬，占67.1%;少數(shù)民族人口1.96萬，占54%。人口密度為每平方公里1.5人，是一個以傳統(tǒng)畜牧業(yè)為主，兼事農業(yè)的農牧業(yè)縣。2010年底，全縣實現(xiàn)生產總值14.47億元，人均生產總值達到4萬元。全縣現(xiàn)有學校15所，其中城鎮(zhèn)學校4所，農牧村學校11所;寄宿制學校11所，占學校總數(shù)的73.3%。1997年基本實現(xiàn)“兩基”目標，2009年實現(xiàn)了從學前教育到高中階段教育的十五年免費教育。“大量的實踐表明，當一類教育已經或即將進入普及階段后，要加快普及進程，必須實行均衡發(fā)展方略。”［1］因此，研究民族地區(qū)縣域內基礎教育均衡發(fā)展的問題，對推動民族地區(qū)基礎教育健康發(fā)展具有重要的意義。

二、肅南裕固族自治縣基礎教育一體化均衡發(fā)展成效

(一)加大教育投入，保障教育經費逐年增長

教育投入是制約教育發(fā)展的主要“瓶頸”。“以縣為主”管理體制的推行，給教育帶來了新的發(fā)展機遇。肅南縣于2004年撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委建制，2005年全縣教師工資由縣財政統(tǒng)一撥付，縣級財政逐步成為教育支出的主要渠道。2004年財政預算內經費占財政支出的比重達到18.5%，2007年提高到20.52%;2008－2010年財政預算內教育經費撥款增長比例高于財政經常性收入增長比例;農村稅費改革轉移支付資金用于教育支出的比例占50.03%。并通過統(tǒng)一標準、統(tǒng)一撥付、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用的辦法，使教育經費來源及經費控管規(guī)范化，為教育健康、均衡發(fā)展提供了財力保障。征收教育附加費是國家為發(fā)展基礎教育而制定的一項特別扶持政策，也是財政預算撥款之外的主要財政性教育經費來源。由上表可以看出，2008－2010年，全縣城市教育附加費收繳率為115%，使用率為102%，收繳率和使用率均高于應征數(shù)額及使用標準，說明肅南縣不但將城市教育附加費全部用于教育，還加大了對教育的投入，義務教育經費保障機制不斷完善。

(二)廣泛推行助學惠民政策，促進教育機會均等

基礎教育均衡發(fā)展，首先要保證所有學生受教育權利和機會的平等與公平。作為一個農牧業(yè)縣，群眾的貧富差距是一個現(xiàn)實存在的問題。要使弱勢群體都能“有學上”，最需要的是“雪中送炭”，而不是“錦上添花”。為了不讓每一個孩子因貧困而“上不起學”，肅南縣廣泛推行助學惠民政策，在全面落實義務教育“兩免一補”(免學雜費、免課本費，補寄宿生生活費)國家政策的基礎上，推行從學前教育到高中階段教育“三免兩補”(免學雜費、免課本費、免寄宿生住宿費，補寄宿生生活費、交通費)的十五年免費教育;推行優(yōu)秀大學生獎勵、貧困大學生救助工程和學生“營養(yǎng)工程”(縣政府為全縣所有在校學生每天提供一杯鮮牛奶)，不斷縮小因貧富差距而造成的教育機會不均等現(xiàn)象，解決了弱勢群體的上學問題，使教育普及程度保持在較高水平。

(三)改善辦學條件，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展

辦學條件是制約教育發(fā)展的另一主要“瓶頸”。為了改善辦學條件，使牧區(qū)群眾子女“上好學”，肅南縣根據地廣人稀、交通不便，牧民轉場放牧具有流動性的實際，采取了調整與建設相結合措施。自2004年始，結合行政區(qū)劃調整、小集鎮(zhèn)建設和牧民集中定居等工作，穩(wěn)步撤并了部分辦學效益低、學生少的教學點和村小學，全縣學校數(shù)由當時的43所調整為現(xiàn)在的15所，撤并率達65.1%，形成了“一鄉(xiāng)一校”的格局。同時，以興建寄宿制學校為重點，大力改善辦學條件。2007年以來，先后爭取國家專項資金4300多萬元，建成寄宿制學校11所，小學生均校舍面積達到8平方米，初中生均校舍面積達到19.8平方米。縣財政共籌資1160萬元，實施校園文化建設工程和中小學圖書儀器裝備工程，為各學校新增圖書38000多冊、儀器設備18000多臺(件)，使全縣小學生均圖書達17.7冊、初中生均圖書達23.2冊，教學儀器配齊率達到國家二類標準。基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)學校教學裝備和硬件條件均衡化目標，奠定了全縣基礎教育一體化均衡發(fā)展的基礎。

(四)加強教師隊伍建設，促進城鄉(xiāng)師資均衡發(fā)展

教育大計，教師為本;教育要發(fā)展，師資是關鍵。肅南縣堅持把教師隊伍建設作為加快教育發(fā)展的根本保障。2007年以來，積極推行“校長選聘負責制、中層干部競聘制、教職工全員聘任制、崗位目標責任制和校內績效工資制”［2］為主要內容的學校管理五制改革，創(chuàng)新管理模式。實行管理人員選聘制，完成了兩輪中小學校長聘任，促進了學校精細化管理。堅持教師資格準入制度和“凡進必考”的用人制度，面向全國高校畢業(yè)生引進高素質、專業(yè)化人才;實施“名師”培養(yǎng)工程，逐年培育骨干教師65名，市、縣拔尖人才12名，隴原名師1名，縣級名師11名，優(yōu)化了教師隊伍。落實推優(yōu)獎先和鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師補助措施。堅持每兩年召開一次全縣表彰大會，表彰成績優(yōu)異的教師和集體。每年設立10萬元的高考獎金，用于獎勵高考功臣。2011年起，由縣財政每年撥專款為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師按照地域遠近每月發(fā)放50～110元不等的交通補助費。加強對口支援和教師培訓工作。在落實全市對口支援的同時，實施縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校互派教師的雙向培訓制度，2008年以來，累計完成67人次的校長培訓和760多人次的教師全員培訓，城鄉(xiāng)教師的差距不斷縮小。我們對全縣城鄉(xiāng)教師的學歷情況進行了抽樣調查。結果表明本科學歷的教師占到了樣本總數(shù)的70%，大專以上學歷的教師占到了樣本總數(shù)的100%。這個結果說明，作為一個縣級單位，它的師資力量相對于同類農牧地區(qū)而言是比較強的。［3］

(五)實施素質教育，促進教育質量均衡發(fā)展

教育質量是促進基礎教育均衡發(fā)展的核心要求。全縣各學校按國家規(guī)定設置教學內容，開齊課程、開足課時，以教學管理和教學研究謀取教學質量的提高(見表5)。2007年以來，全縣共有33項科研優(yōu)秀成果獲省、市級獎勵，研發(fā)并正式出版了校本課程3套，少數(shù)民族校本課程《裕固家園》獲甘肅省社科成果三等獎、甘肅省基礎教育科研優(yōu)秀成果一等獎。根據少數(shù)民族少年兒童能歌善舞的特點，以藝術教育作為實施素質教育的突破口，成立藝術和手工制作等課外興趣小組，開辟學校藝術教育園地，發(fā)展學生特長。并結合民族地區(qū)寄宿制學校教育的特點，在各學校開設心理健康課，在幼兒園和小學開設裕固語、藏語第二課堂，以培養(yǎng)學生健康的人格，使少數(shù)民族青少年兒童掌握本民族語言，傳承民族優(yōu)秀文化。2009－2011年，肅南縣小學德育合格率達99%，小學和初中體育合格率達98%，小學畢業(yè)升學率達100，初中畢業(yè)升學率達95.1%，高考錄取率達91.3%，對一個西部地區(qū)的少數(shù)民族縣來說，說明全縣教育教學質量保持在較高的水平。另外，根據我們的實地調查，各學校還十分注重學生的安全管理，將學生的在校學習、飲食、住宿、課外活動、心理健康、離返校安全等各個細節(jié)全面納入學校管理和考核內容，共聘請法制副校長和法制輔導員22名，軍營警營校外輔導員40名，連續(xù)五年保持教職工零違法，在校學生零犯罪，學生得到了較為全面的發(fā)展。#p#分頁標題#e#

三、肅南裕固族自治縣基礎教育一體化均衡發(fā)展存在問題及可能對策

《教育均衡論———中國基礎教育均衡發(fā)展實證分析》一書首次提出了基礎教育均衡發(fā)展的“四階段理論”，認為基礎教育均衡發(fā)展大致分為四個階段:低水平均衡階段、初級均衡階段、高級均衡階段和高水平均衡階段。［4］目前，肅南縣通過教育資源在城鄉(xiāng)學校的優(yōu)化配置和十五年免費教育等助學惠民政策的實施，在高水平普及九年義務教育的基礎上，基本普及了學前一年教育和高中階段教育，為公民創(chuàng)造了相對均等的教育條件。正處于初級教育均衡階段向高級的教育均衡階段邁進的過程。但作為一個以農牧業(yè)為基礎的少數(shù)民族自治縣，由于地理、經濟、社會發(fā)展等條件所限，基礎教育在初級均衡發(fā)展階段上還存在諸多問題。一是教育經費的保障機制還不盡完善。二是學前教育和高中階段教育普及水平不高，學前三年教育還沒有全面普及。三是教師隊伍整體的專業(yè)化水平不高。教師教學觀念陳舊，知識結構比較單一，教育教學方式相對落后的現(xiàn)象還普遍存在。四是教學質量與人民群眾的總體期盼還有差距。五是學校文化建設缺乏內涵，特色不夠突出。各學校普遍存在校園文化建設層次不高、主題不明，沒有很好的凸顯本地特色。由于場地、器材等條件所限，學生的校園生活相對單調、枯燥，尤其是對周末不能回家的寄宿生而言，這一問題顯得尤為突出，不利于學生身心健康及全面發(fā)展。翟博的“四階段”理論認為，基礎教育均衡發(fā)展的高級階段，主要以追求學校教育發(fā)展均衡為目的，即以人的培養(yǎng)和發(fā)展為目標，辦出學校特色，促使學生全面發(fā)展，充分尊重學生的差異和個性，讓每個學生最大限度地發(fā)揮自己的特長和學習潛能。如何使肅南縣的基礎教育均衡發(fā)展邁向更高層次。本文依據其教育發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題提出如下對策。

(一)加快完善教育經費保障機制，從行政化保障向法制化保障轉變

教育投入是教育事業(yè)發(fā)展的重要保證。作為少數(shù)民族自治縣，政府是辦學的主體，政策性經費是主要的教育經費來源。而只有完善的教育經費保障機制，才能確保教育經費投入按時足額到位。肅南縣曾在2009－2010年財政預算內教育經費資金缺額1350萬元［5］，雖于2011年7月全部補足補齊，但說明全縣的教育經費保障機制還不盡完善。加強地方教育立法，既有利于規(guī)范政府執(zhí)行國家教育政策的行為，又可將地方的成功經驗以地方立法的形式加以確認、推廣和規(guī)范。肅南縣要依據《肅南裕固族自治縣自治條例》制訂《肅南裕固族自治縣民族教育發(fā)展條例》，從法制化的角度確立保持教育經費“三個增長”和實施十五年免費教育的政策，使教育經費保障機制有法可依，更加完善。

(二)加快調整學校布局，從數(shù)量型調整向結構型調整轉變

基礎教育均衡發(fā)展的基礎是學校均衡發(fā)展。作為人口較少民族聚居區(qū)，肅南縣通過學校布局調整，形成了“一鄉(xiāng)一校”的分布格局，優(yōu)化了學校數(shù)量，在高水平普及九年義務教育的基礎上實現(xiàn)了十五年免費教育，但是能夠具備普及學前三年教育的幼兒園僅占10%且居于縣城，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校附設幼兒園或幼兒班則占到90%且辦園質量不高，城鄉(xiāng)學前教育之間和市縣高中教育之間差距較大。為了加快學前教育和高中階段教育的普及步伐，使基礎教育發(fā)展更加均衡，需要進一步調整學校內部結構。即把各鄉(xiāng)鎮(zhèn)九年制寄宿學校附設三年制幼兒園的辦學模式逐步調整為六年制小學附設三年制幼兒園的新型九年制辦學模式。初中向縣城集中，使教育資源的分配更加合理和優(yōu)化。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育任務主要是鞏固提高小學教育，高標準普及學前教育;縣城則是要辦好一所幼兒園、一所小學、一所完全普通中學和一所職業(yè)中學，逐步實現(xiàn)裕固族聚居區(qū)基礎教育體系的完整性，使全縣各級各類學校教育一體化均衡協(xié)調發(fā)展。

(三)加快深化教育改革，從管理型改革向教學型改革轉變

學校內部管理體制改革是以人事分配制度改革為突破口，對學校管理諸要素的思想原則、組織機構及重要制度等方面陳舊的部分加以革新，以煥發(fā)學校內部活力、提高辦學效益為目的的一種社會實踐活動。肅南縣通過學校管理體制改革理順了發(fā)展思路，各學校雖然通過體制改革不斷強化內部管理，尤其是教學管理由松散型向精細化轉變，但對教學方法和教學手段的革新力度不大，學生的實踐能力和自主學習能力較差，教學質量沒有從根本上得到提升。而教育教學質量是教育均衡發(fā)展的核心。為此，學校要立足于人才培養(yǎng)目標，不斷深化課堂教學模式的創(chuàng)新與改革，改革以教師為中心、以講授為主的傳統(tǒng)教學方法。積極開展教學研究，移植借鑒全國先進的教學模式，開展有效教學，促進學生的有效學習，追求教育質量的多元化，辦出學校特色，讓每個學生最大限度地發(fā)揮自己的特長和學習潛能。

(四)加快建設教師隊伍，從經驗型教師向科研型教師轉變

“民族教育發(fā)展的一個突出問題就是理論研究薄弱且滯后。民族學校教師和普通學校教師的最大差別不是教學技能的不佳，而是理論素養(yǎng)的欠缺。”［6］經調查，教師對學習和研究教育理論的重要性認識不足、重視不夠是主要原因。另一原因為肅南地處邊遠、經濟相對落后，很少有教育專家到當?shù)貫榻處熯M行實地指導，專家引領稀缺。為此，以教育質量為核心的教育內涵發(fā)展，關鍵是要求教師要從經驗型向科研型轉變，本質是促進教師的專業(yè)化發(fā)展。近年來，在國家政策扶持下，中小學教師尤其是民族地區(qū)教師參加各類培訓的次數(shù)增多，但是效果突出、足以真正改變教師智能結構、不斷促進教師專業(yè)發(fā)展的培訓較少。為此，要積極探索和建立符合實際和效果突出的教師培訓體系，全力促進教師專業(yè)化發(fā)展，從源頭上提升教師質量。

1.積極開拓教師接受高層次培訓的渠道。要建立教師培訓基金，與國內優(yōu)秀的教師培訓機構合作，建立長期的培訓機制，加強雙向聯(lián)動，突出培訓管理，使教師有1～3個月的集中培訓機會，至少五年對每位教師輪訓一次。并結合特崗計劃、農村計劃和三支一扶等政策，出臺教師培訓頂崗計劃，支持全縣教師輪訓。

2.要積極爭取和東部發(fā)達地區(qū)學校“聯(lián)姻”。要依托國家的“對口支援”政策，堅持“走出去”和“請進來”，加強和具有高水平辦學的學校合作，選派教師掛職學習和鍛煉，借鑒其先進的教學方法，努力提高教學能力。#p#分頁標題#e#

3.努力爭取和高校研究團隊“聯(lián)姻”。以申請科研項目為依托，通過承擔課題，建立研究實驗學校等途徑，使學校和教師在高校專家的引領下開展教育教學研究，努力提升教師的科研能力和創(chuàng)新能力。

4.創(chuàng)造有利于人才成長的環(huán)境。通過完善評聘制度，制定優(yōu)惠政策，完善績效工資等措施，為教師職務晉升、高學歷進修、引進高質量人才等創(chuàng)造條件，努力培養(yǎng)高學歷、高質量的教師隊伍。

(五)加快學校文化建設，從外延式發(fā)展向內涵式發(fā)展轉變

內涵發(fā)展是學校辦學水平發(fā)展到一定階段后才表現(xiàn)出的特征。肅南縣的基礎教育正處在均衡發(fā)展由“初級階段”向“高級階段”邁進的過程中。隨著教育資源的不斷豐富，學校發(fā)展從追求“硬實力”的外延式發(fā)展轉向追求“軟實力”的內涵式發(fā)展。能夠體現(xiàn)學校辦學理念、辦學傳統(tǒng)、辦學思路、辦學特色的核心思想文化將逐步成為促進學校發(fā)展的主要內驅力。加快推進學校內涵發(fā)展，學校要進一步豐富教育資源，滿足全面落實素質教育的物質需求。要立足于人才的培養(yǎng)，樹立學生全面發(fā)展的教育質量觀，徹底轉變“單一型”和“數(shù)量型”的教育質量觀，以多樣化和特色化的教學滿足學生的自主選擇和個性化發(fā)展需求。要加強以民族團結為核心的校園文化建設，努力建設書香校園、數(shù)字校園、快樂校園、和諧校園，通過校園文化表現(xiàn)學校精神價值取向和校風校貌，為辦好人民真正滿意的教育創(chuàng)造優(yōu)勢條件。要堅持以人為本，不斷轉變管理理念，由重視行政化管理向重視文化型管理轉變。學校要加快自身的發(fā)展文化、制度文化和思想文化的建設，學校管理人員要將學校文化內涵持續(xù)深入地向師生滲透，不斷營造濃厚的文化濡化氛圍，以增強師生的歸屬感、使命感，形成凝聚力、內聚力和共同的價值觀。學校要以先進的教育思想不斷提升師生的思想境界，引領師生自覺追求共同價值，不斷發(fā)揮潛能，努力實現(xiàn)自我價值。

四、結語

教育均衡發(fā)展的本質目標是追求一種理想、公平、高效、優(yōu)質的教育狀態(tài)，從而不斷滿足人民群眾接受優(yōu)質教育的需求。今年，肅南借著“兩基”迎國檢的東風，落實教育優(yōu)先發(fā)展，通過實施“1234”工作重點，即突出教育教學質量這一中心，強化督導教研“兩輪驅動”，落實人、財、物“三個保障”，實施標準化寄宿制學校建設、優(yōu)化學校管理、教師專業(yè)化發(fā)展和現(xiàn)代教育技術裝備“四項工程”，使全縣城鄉(xiāng)各個學校教育質量得到普遍提高，擴大了優(yōu)質教育資源，縮小了群眾渴望接受優(yōu)質教育與優(yōu)質教育資源不足的矛盾差距，極大地推進了基礎教育一體化均衡發(fā)展。基礎教育均衡發(fā)展是一種發(fā)展戰(zhàn)略，是民生工程的核心部分，不但涉及千家萬戶，關乎孩子的未來和家庭幸福，也直接影響著民族下一代的整體素質。尤其對于作為人口較少民族裕固族的整體發(fā)展而言，教育不但關系到子孫后代的長遠利益，還關系到整個族群的發(fā)展與維系和民族文化的傳承與保護。因此，加快肅南縣的基礎教育均衡發(fā)展，對增強民族未來的素質，提高公民對民族文化的保護意識，保護文化的多樣性，維護民族團結穩(wěn)定意義重大。